您喜歡這篇文章嗎？請滑到文末給我們點亮「在看」吧！
作者：Gerd Winter，德國不萊梅大學歐洲環境法研究中心教授。譯者：陳真亮，法學博士、浙江農林大學副教授、碩士生導師。陳靜，華東政法大學法學院碩士研究生。
內容以刊物發表版本為準。為方便編輯，相關注釋已省略。本文著重標記系編輯為便於讀者閱讀而添加，與原文作者無關。
全文共16814字，閱讀時間約17分鐘
《環境法評論》是武漢大學環境法研究所創辦的學術刊物，旨在傳承和延續珞珈環境法精神，共促環境法學之進步、見證環境法治之發展。在廣大作者以及顧問與編委們的大力支持下，《評論》已經進入常規出版階段。
《評論》（第二輯）刊發了國內外知名專家和學界新秀的的16篇論文，呈現了國內外最新的學科研究動向以及理論與實證研究的代表性成果。小編特此陸續推送《評論》文章，以饗讀者。
《環境法評論》正在開展第三輯的徵稿工作，誠邀海內外同仁賜予佳作，投稿郵箱：lawreview@whu.edu.cn。
摘要：自2011年3月的日本福島核災難以來，一些國家特別是德國極大得改變了其核政策，希望以此來終結能源生產中的核裂變使用。這就觸及了諸多國家的利益。德國的核能發展被認為有悖於歷史進程和法律背景。文章首先回顧了核能使用的不同階段；然後，對核能為何將要終結的問題進行解釋，旨在分析核能使用的引入及退出過程中的法律規制和憲政作用。最後，針對核能的優缺點以及社會—法律理論方面的啟示，提出了若干基本結論。
關鍵詞：能源法；核能淘汰；預防；參與；風險預防權利；規制徵收
在戰後時期，和平使用核能來促進社會福利的發展，增加民眾福祉的觀點在德國社會和各政黨之間已達成基本共識。這一論點在戈德斯貝格的《社會民主黨宣言》（SPD）中有所體現：
當今時代無疑存在著這樣一個矛盾——人類開發了原子能，而今卻要擔憂它所帶來的負面影響……但是，這也是我們可抓住的契機：原子時代將會給人們帶來更便捷的生活，使人們擺脫憂愁和貧困，並且創造一個人類發展的繁榮階段。當然，這是建立在人們出於和平目的使用核能的基礎之上。
1959年，德國《原子能法》（the NuclearEnergy Act）的出臺確立了德國核電廠（NPPs）建立的法律基礎。在此基礎之上，於1962年至1989年成立的32個商業核反應堆都在不同時期投入運作。1999年，核發電量佔德國當年總發電量的30.7%，這一年是核電所佔電力比例最高的一年。核能加速退出開始的前一年——2010年，核電所佔的比例下降至22.4％。
直至20世紀80年代，各執政聯盟致力於組建一個所謂「全面」核燃料循環體系。除了傳統的核電站，該體系還包括了：乏燃料再處理以及鈾濃縮工序設施的建設、鈽運行過程中「快中子增殖反應堆」和高、中、低標準的放射性廢棄物最終儲存處理站的建立。1979年議會諮詢委員會（parliamentarycommittee of enquiry）成立，將尚無「全面」核燃料循環體系的「核能I」方案與以「全面」核燃料循環體系為基礎的「核能II」方案的兩大抉擇並置，議會諮詢委員會最後做出了推遲抉擇的決定。這一情形嚴重阻礙了「核能II」方案的進行。最終，由於社會的反對、經濟上的考慮以及政治形勢的變化，「全面」核燃料循環體系的兩大主要構成，即快中子增殖反應堆和原子再處理設施的設立並沒有實現。
早在20世紀70年代初，人民團體就已經對核能尤其是快中子增殖反應堆技術表示徹底的反對。他們廣泛組織，決心以和平示威的方式加速喚醒公眾意識，並採取了一系列措施：諸如1975年在萊茵河上遊開展的九月佔據維爾阿姆凱賽爾斯圖爾核電站（NPP Wyhl）建築工地運動，以及1981年在易北河下遊開展的、人數多達五萬的抗議建立布羅克多爾夫核電站（NPP Brokdorf）的群眾集會。
當然，人民團體也會到行政法院通過司法途徑來抵制許多項目的建設。例如下文將要闡釋的針對核電站的各個許可證批准程序和訴訟程序的三個主要反對意見：一是大事故的風險並不能被完全排除；二是日常運行所產生的廢氣廢水汙染和輕微事故的出現威脅人體健康；三是核廢料的安全處理尚未得到保障。在大部分情況下，人民團體所採取的舉措往往會被擱置或拒絕處理。下級法院的裁判對於核電站而言有時具有決定性作用，但是如果要撤銷許可證，他們的判決一般都會遭到上級法院的糾正。訴訟程序在極少數情況下會使行政許可歸於無效。以Muhlheim-Karlich核電站為例，其許可無效的原因就在於違反程序和忽視地震風險。然而，這種結果甚至顯得有點得不償失。因為，在工廠建成之際，經營者聲稱是德意志聯邦共和國的非法批准而致使其受到威脅，因而應得到聯邦政府的賠償。聯邦政府遂與這些人達成協議，只要今後放棄許可申請和賠償要求，他們就撥款扶持核電站中其他產電的設施。如此一來，一個核電站的關閉換取了其他產電設施的生存。
然而，法院一般主張批准程序。在某些情況下，由於核電站早就經法院批准而導致聯邦政府政策的變更，但是這些情況下的核電站基本都沒有完成或投入運作。以維爾阿姆凱賽爾斯圖爾核電站（NPP Wyhl）為例，雖然其首次授權得到了法院的支持，但聯邦政府因社會公眾的反抗撤回進一步的授權；再如，卡爾卡（Kalkar）的快中子增殖反應堆之案勝訴之後雖得到授權但最終未投入運作，這主要是因為北萊茵維斯特法倫州（the Land Nordrhein-Westfalen）政府對鈽技術的政治立場改變，州政府拒絕發放經營許可證。
雖然直到20世紀90年代，基督教、各民主自由黨派和社會團體一直都支持核能發展，但80年代的政治改革為2002年核能退出政策做了準備。1983年，綠党進入了聯邦議會。黨內出現了許多反核運動，因而在隨後的幾年裡大力支持核能退出。1984年，其在聯邦議會推出了一部法案，該法案提議關閉德國聯邦共和國內所有的核設施，然而該法案遭到議會多數人的抨擊。
繼1986年車諾比事件的餘波之後，各大黨派之間對核能的一致意見已全然崩塌。1987年，社會民主黨在紐倫堡的黨派會議中決定結束核能的使用。在1986年12月和1987年2月期間，他們出臺了一部關於結束核能的商業性使用以及過渡時期安全處理方式的法案，這遭到了基督教明主聯盟的反對。
在接下來的若干年裡，聯邦環境部和聯邦州政府之間產生了矛盾；而聯邦州政府受大多數社會民主黨和部分綠黨人士的支配。州政府所採取的政策與中央政府不同，即「核退出導向執法」（exit-oriented law enforcement）。根據許可程序和監督措施查詢相關文件，政府延遲了新的許可程序和許可證變更的審批。之後，總理向州政府發布指令，令其加快審批程序。根據聯邦三權分立原則，聯邦憲法法院審理了此次訴訟。
但是，即使是執政的基督教民主聯盟也受到了車諾比事件的影響。與危險工業設施相關的現行法律相比，他們想通過消除以原子立法為標誌的特權，來重建與社會民主黨人的共識。但是，由於社會民主黨人和綠黨人士的反對，1994年7月19日的《原子能法》（AtG）修正案僅做了微調。除此之外，為免受爆炸的危險，新的核設施的安全水平有所提高。
1998年，社會民主黨和綠黨結成政治聯盟，其旨在「全面而堅定」的貫徹核能退出政策。經長時期的談判，聯邦政府與德國四大能源供應公司（ESCs）就核能退出達成協議，這些公司都通過子公司來管理核電站。2002年7月25日，含有該協議內容的法律通過修改並實施。其規定不再授權建設新的核電站，現存的核電站只分配到32年的運行生產指標。為了給早期停工的舊工廠以動力，允許舊核電廠向新模式轉型。至於核廢物的處理，核電廠的中間存儲器為核廢料的儲存提供了可能性。最後，其也提出到2005年將停止將核廢料運往英國和法國處理。
核電退出計劃也存在於2005年至2009年基督教民主聯盟的執政時期。但是，在2009年，基督教民主聯盟宣布將核能作為向再生能源轉型的「過渡技術」。相應的，舊核電站的壽命得到了延長，並且仍然禁止建設新核電站。
2010年9月，聯邦政府和四大主要能源供應商達成新協議，允許將多餘的產能分配到其他的核電站。在這一協議之下，1980年之前建造的核電站都會得到一個平均能讓他們多運行8年的指標，但更新後的設備將會分配到額外14年的運行許可指標。作為交換，能源供應商應在可再生能源轉型完成前支付核燃料稅。2010年年末，作為產生公共收入的交換，延長壽命的理念被納入法律之中。
2011年3月，日本福島核洩漏事件再次引發德國對核能使用的激烈論辯。執政聯盟面臨了新情況。德國總理指出如果此類大事故在日本等技術發達國家中都不能避免，那麼將核能用於發電的思路應從根本上推翻。迫於反核能使用的社會輿論而國家又臨近大選，各政黨陷入了畏懼落選的政治困境。繼福島災難之後，聯邦政府決定暫停核能使用，三個月內對所有核電站進行專門安檢。在17個經授權的核電站之中，有7個建於1980年前的舊核電站必須停止運行三個月；1個早在2001年就由於安全原因亦不繼續投入運營的建立於1984年的核電站，同樣面臨著禁停三個月的處境。不久之後，「能源供應倫理委員會」（倫理委員會中涉及「能源供應安全評估」的部門）中有獨到見解且受到高度讚揚的專家們被任命，並就核電退出計劃提出可行建議。在其建議基礎之上，立法機構修訂AtG法案並同時更新立法中涉及能源工業的部分。這說明，核能生產逐漸退出歷史舞臺，並加快了向可再生能源過渡的進程。這包括撤銷2010年修正案中附加生產指標的規定。而且，禁停的「7+1」家核電站也將會被永久關閉。然而，那些已經關停的核電站所剩餘的生產指標，仍可以轉移到其他核電站。
德國核能退出政策的出臺歸結於內外兩方面因素。其仍有待從社會政治等角度來剖析，希望下文的評述對於今後的探究有所裨益。
一是外部因素。退出政策只有在歐盟和國際法語境允許的情況下才是可行的，德國也要經實踐選擇自己的路。歐盟層面，《1957條約》（The 1957Treaty）成立歐洲原子能共同體(EURATOM)，並致力於促進核能研究和合理使用核能，以建立安全標準並保證核燃料的供應。然而，這並不是承認成員國有資格使用核能，也不是授予成員國立法機構制定規制核能使用法案的權利。國際層面，1968年的《防核擴散條約》(EURATOM)明確禁止核武器發展，即使取得或擁有核武器的所有權也要將其權限置於和平使用範圍之內。出於和平使用目的，其範圍也包括鈾濃縮和核燃料回收的過程。當然，就實際而言，這並不是授權給任一國家去使用核能。因此，德國核電退出政策的實施並不會受到歐盟和國際法的阻礙。
二是內部因素。新政策會有許多成因。根據結構分析，建議應該明晰主要利害相關者的權益。這些權責主要體現在兩個層面：一是政治觀念的形成和經濟服務的提供；二是利害攸關的兩方：持批判性意見的基層群眾及其政治代表和能源工業及相關政策制定者。他們的觀點都應被考慮在內。
正如前文所言，早在20世紀70年代初，社會反核組織便以示威遊行、媒體輿論、反抗運動等方式抗議核電站建立。反核運動意義在於其引發了科學領域以及法律層面的學術爭議，其思想在各專家著作中均有體現，並依此提出許可批准和訴訟程序的新論點。公民運動的發展衍生了社會聯盟和智囊團體，譬如弗萊堡的生態研究所，其致力於提供風險評估和法律建議。在《原子能法》的背景之下，公眾對許可證批准程序的聽證制度產生了認同。聽證會就安全問題展開激烈的爭論，常常會產生情緒化的局面。因為一些批判者時常會覺得所謂的決策都是預定的，他們完全沒有去改變的公平機會。公民行動小組的意義在於其能聯結起專業學者與農村居民。激進的知識分子和保守的農民之間聯合的政治作用十分巨大，而且其可以使用多個政治渠道。
上述已經論及，公民行動小組日益呈現出政治化態勢，逐步從基層獨立，形成綠黨。綠黨在其發展過程中繼續從事於加速核能退出的工作並於2002年實現與社會民主黨的首次政治聯姻。在整個階段中，綠黨一直主張核設施儘早關閉，但是最終妥協於2002年的社會民主黨和2011年的基督教及自由黨，面臨著更長時期的核能退出挑戰。總之，社會團體逐漸地影響著專家工作和整個公眾輿論的導向，這些異議在後期都會轉化成可行的方案或多數政黨的活動。
能源工業尤其是核電站四巨頭自然對立於持批判性意見的公眾。該工業的勢力產生於政黨觀念形成的認識論及經濟學的「客觀」層面。在觀點形成的認識論層面，他們善於引用觀點獨到的專家報告和法律意見。實際上，這與公眾批判的策略是相吻合的，但是，當後者依賴於自下而上的公共言論時，能源部門運用的是其主要的經濟和組織手段。其法律與科學智庫成為核反應堆安全協會(GRS)的基礎。此外，成立德意志原子論壇是為了突顯核能安全利用及氣候友好型的宣傳活動。儘管如此，作為電供應商和主要投資者，能源產業「客觀」上的經濟價值比認識論手段更具影響力。政治決策者如果推斷電供應面臨威脅，難以達成氣候保護目標，或能源供應公司破產，就幾乎不可能會出臺核能退出的政策。
考慮到能源供應和氣候政策，能源供應倫理委員會指出，核能退出的啟動如果僅局限於「大型公共運動」，那確實相當容易控制，伴隨而來的便是可再生能源的替代、能源自我供應得以保證、效能措施減少能源消耗，化石燃料仍在使用但有所減少的現實使氣候變化仍在目標控制範圍之內，如此一來所有舉措都變得可以接受。其考慮到了預估的各種不確定性，自然是能源供應倫理委員會加速核能退出所邁出的一大步。而且，受福島災難影響的政治觀念和政治導向的不斷轉變更促進其退出。
面對如此經濟形勢，四大能源供應商必須尋找替代核能的新能源。最明顯的便是對可再生能源的投資。氣候變遷引發了各大公司之間的熱議，其意識到需向新能源轉變。為了促進這種轉變，能源行業將得到公共財政和管理援助的支持，用於生產和輸送能源的基礎設施，而這是核能退出協議的一部分內容。此外，能源再生還將獲得財政補助的政策優惠。例如能源供應公司可以像一些小型能源生產者一樣享受固定價格的政策或直接出售將市場價格提高至固定價格水平。我國與歐洲形成高效發展可再生能源的聯結網絡將是一個可見的未來：在雨量充足的山區建造水電站、在海岸線建造風電場、在陽光充足的南部建造大面積的太陽能電場以及在農業區實行群落植物栽培技術。通過輸電線路我們將這些地區連接起來，實現能源互給互足。更具深遠意義的是大多數能源供應公司成員日益關注到歐洲網絡的設備發展及以沙漠科技為代表的大規模可再生能源項目，旨在從北非收集太陽能並將其傳輸到歐洲。決策者之所以認為能源供應公司不會破產，是因為有效的替代性能源為核能退出政策的實施提供了可行的方案。
綜上，由於替代新能源為能源供應提供了保障，政府做到了響應人民群眾關於核能退出的呼聲，而能源供應公司也得以重新定位。必須強調的是，如果沒有切爾諾貝和福島災難的出現，核能退出政策也不會出臺。唯有災難的發生才能使人們痛下改革的決心。
之前便已論及，引入和逐步淘汰核能的政治鬥爭和經濟條件反映在不斷出臺的諸多監管法律上。鞏固這些法律法規才是憲法層面更應關注的問題。至此，筆者將逐一探討憲法和監管法的地位。
過去幾十年內，在公眾探討和訴訟程序的促進下，立法者、監管者、法院和法學界之間的相互作用使得一部規範核使用的嚴格法律得以產生。可以說，對這項立法的研究是無關緊要的，因為大部分立法很快就會過時。然而，研究表明，法律的意義在於即使無法控制極端有害技術（例如核能），也可說服社會如何去接受該項技術。除此之外，那些決定保留核技術的國家也可以借鑑於德國法律體系發展的經驗。
核能使用已成為監管領域和環境法領域風險預警原則形成的觸發器。該原則在《警察法》之中也有所體現。《警察法》（目前仍在施行）授權相關機構防範公民健康受損的危險，此危險指的是可用專業知識預見的、高概率發生的危險。1959年的AtG法案是針對知識缺乏、損害可能性低而制定的首部法律，其通過「根據國家科學技術所必須提防的損害」使得標準變得更易感知。這一技術潛在高危險性與本身技術的新穎性是預防法要邁出的重要一步。判例法解釋了預防措施，當某一「風險」存在不確定性，或者現有知識能夠揭示其嚴重性時，該措施應儘可能減少損害發生概率。引用AtG法案第七節第二條的內容：國家的科學技術並不僅僅意味著是最有用的技術，也強調如果一個國家的科學對核能利用超出其所能承受的範圍，那也肯定不被允許。風險評估不僅僅是主流，也是在核能利用中必須被考慮進去的一個評判因素。關於舉證責任方面，責任人須承擔提供相關信息以證明其已履行符合安全標準的義務，否則，其將承擔不利後果。
預防原則並非絕對的。如果從憲法法院的「絕對安全」（absolute safety）考慮，預防法毫無存在的必要，因其會「對人類的認知能力產生誤導，更甚者，會取締政府對每一個核能技術的授權」。這一現象表明在預防領域「之下」尚存在「剩餘風險」，這一點社會必須有充分認知。其與預防領域的邊界尤其在「實踐理性」中有所總結。
預防法的一般原則以具體的法規條例和行政規章為基礎。為防止常規操作中核電站產生的放射性汙染（正常操作）及意外使人群受到放射性汙染的核汙染事件（偶發事件）的預防體系已建成。對意外事件的控制有一系列複雜的安全措施，這包括兩個層面：一是正常操作過程中意外事件的措施應對（比如組件技術的質量保證、最佳人員資質及反常應急停堆措施等）；二是偶發意外事件的措施應對（例如冷卻劑損失後的熱排除技術、模擬核心融毀後對放射性物質的捕獲）。如此一來，那些可能發生的最嚴重的災難性事件——核熔毀以及安全殼洩露——均有上述措施應對之，便會驚訝地發現那些只是微不足道的剩餘風險。可能性的猜想旨在解決確定性，這也是一種概率風險的評價方法。用概率術語來說，其事故發生的可能性在反應堆每年操作中必須（實際上）少於百萬分之一。
這一理念在後來得到了糾正。車諾比事件之後，人們意識到核熔毀和安全核失效不太可能被今後的假設預料到。因此，「緩解措施」旨在抑制放射性汙染爆發。繼2001年9.11事件之後，更多注意力聚焦到恐怖分子襲擊核電站來開展恐怖活動的可能性。憲法法院指出其並非剩餘風險，我們必須防患於未然。
如上述所指，對核能是不必需的一種批判是因為它可以被其他可再生能源所替代。此一觀點也被引用於法庭訴訟程序。儘管乍一看，基於AtG法案，授權的先決條件僅涉及核電站的安全，相關規定出於更長遠的考慮授予發證機關一定的裁量權。基於憲法關於保護基本權利的原則，行政機構是否可以自由裁量取決於該規定是否具有「壓制性」或「預防性」。如果各個活動通常比較危險並且只能在例外情況依行政裁量被允許，即被視為「壓制性」。若活動僅被猜測存在危害，但責任人仍被賦予法律預先規定範圍內的權利，即被視為「預防性」。
就AtG法案最初的立法目的而論，其中一個明確目標在於促進核能發展，但遭到了憲法法院駁回。其寧可將該規則解釋為預防法。雖然學界對這部法屬於「預防法」還是「壓製法」的二元地位出現了認識偏差，可是因核安全的不確定性和潛在的嚴重損害風險，承認發證機關有自由裁量權是學界共識。故當局允許應用超出單純安全考慮的標準（例如核電站選址的地理條件）。但是，有可能對新核電廠的能源需求提出異議並指出替代能源的可用性。
核電站是複雜的綜合性裝置，其建造與投入運行通常是逐步進行的。AtG法案也規定許可證程序的逐步開展，譬如先批准位置、繼而成立、然後對核電站的建成、機器設備及運營進行核准。這種階梯式的處理方式反映出核電站實際的建成過程，但該項目從未進行整體評估，從而具有一定風險。此外，其也考慮到核電站建造的長期性，風險認知及技術都是不斷發展的。該時間推移問題已被系列精密的規則解決。
立法者和法院規定的補救措施要求對整個設備進行臨時有效的安全評估，其必須完成並不斷完善，且與發放部分許可證並行。這一總評估被認為是可訴的行政行為。其明顯特徵在於當由於進一步的詳細評估或事實或法律形勢的變化而出現新的情況時，其能夠（並必須）作出改變。然而，如果根據一些部分許可證完成核電站的建造，並且由於新的事實或法律情況而出現新的要求時，不能簡單地拒絕該電站的最終許可證，因為暫時的總體評估現在逐漸凝聚成最終的整體判斷。即使授權機關想要拒絕授權也不能簡單作出決定，而需要先撤銷相關施工許可。但是經營者應獲得經濟補償，除非其根據新事實與法律規範發現核電站對人體健康和環境產生了重大威脅。相反，從申請到一份許可證發放的這段時間內，法院需要對出現的新技術的有效性進行認定或者（可追溯的）出現法定情形的時，法庭只審查相關情況出現時該項許可是否合法，而不審查之前審批的其它許可。
一旦一座核電站被授權，在其運營期間便會受到相關部門監管。當監管機關發現出現了已建成的設備不能滿足法定的許可要求，其有權要求進行補救和糾正。對於嚴重違規或多次違規的情形，監管機構可以撤銷許可甚至在特別嚴重或後補令尚不足以改變局面時，申請強制執行。但對於補救成本的補償尚無規定。
隨著時間推移出現的更深層次的問題是，如果經營者自身希望更新部分設備或者操作技術，那又如何處理呢？例如，訴訟前經營者打算在反應堆內使用鈽燃料（但迄今尚未出現使用鈽的情形）。任何可能影響到核電站安全的舉措都必須經過授權。在此基礎上，問題又出現了：在修改授權之際，核電站的安全性必須被重新考慮到什麼程度？法院的結論是：只有在部分設備必須更新且其適應最先進技術的情形下才能授權。上述提及的案例中，由於鈽的高危險性可能會引發多方面的探討。
第三層面的問題是：當核電站投入運營後，國家安全技術水平提高，關於汙染排放後果的新見解，或者新進設備達不到預防標準所必須的要求，比如，設備中部分組件是舊的、磨損的。這種情形，經營者可以通過後期補令（nachträgliche Anordnungen）採取某一特定措施。但是這又遇到了成本補償的問題。如果因為設備的原因出現嚴重的危險，經營者被要求自行承擔改進的成本。但是，如果危險不是特別「嚴重」或者由於外部的原因形成的改變（例如，附近機場的建成造成飛機跨線橋的增加），那麼改進成本則必須從社會預算中得到補償。可「嚴重」的危險又通常難以鑑定，由此當局經常處於必須支付補償的風險之下。
對補償的要求尤其是對2011年3月的暫停令十分激烈，因為當時受日本福島核洩漏事件的影響，聯邦政府命令關閉所有運行八年以上的舊核電站。實際上，核電站根據AtG法案的第3章第3節第19條明確規定進行停工而沒有任何補償，要想獲得補償必須符合「危及生命、健康或者財產」的情形。聯邦政府在此條款之上採取措施，而最終因經營者不滿而受到挑戰，自此，福島災難並沒有改變德國核電站的現狀以及他們所可能帶來的核風險。問題最終得以解決是因為核設施三個月行政禁止的結束，以及永久關閉核設施的法律規定的出臺。這一恆久性措施在憲法法院的合憲性問題上一直懸而未決。
一般來說，用於生產廢棄物的建築是不會取得建造許可證的，除非這些廢棄物可以被安全地處理掉。但自相矛盾的是，核電站產生了最危險的廢物，而核電站的核廢料處理能力卻不在核電站申請許可範圍之內。儘管官方許可需要運用他們的自由裁量權將廢料的處理納入帳目之中，但是他們對於廢棄處理的安全要求十分有限，至多不會超過六年。廢棄物倉儲媒介的簡單校驗對於這一階段是有用的。乏燃料的最終倉儲室由於其日益增長的工程量至今尚未建成，而絕大多數只能儲存於核電站現場的中介儲存裝置。對於放射性廢物的安全倉儲也尚未完善。AtG法案的另一重大缺點是廢物處理的缺陷，其還未明確經營者在停止經營之後拆除設備的義務。
行政許可批准程序允許廣泛的第三人參與是核能立法的成就之一。申請表與文件必須公之於眾，第三方的反對意見應當被接受並與反對者進行公開聽證。然而，這種高度參與的負面影響是對程序失敗的處理。根據德國法，並不是每一個程序的錯誤都會導致最終裁決的撤銷。錯誤必須是有重大關係的。以下兩大實驗可以說明於這一論點。
第一個實驗要求對一個可能發生的具體事件做出不同的決策，並且在程序上不存在任何錯誤。這種情形在那些案情複雜而法律條文又允許自由裁量的案件中極易出現。這一實驗在國內許多行政法律體系中十分普遍，而第二個實驗則頗具德國特色。其要求依當事人申訴違反程序規定授予當事人個人權利。舊時法院裁判將行政管理程序中的個人參與當做提高判決公正性的手段，以此服務於公眾而非為了個人利益。有一推論指出未能遵守程序規定不能被認為是對個人權利的侵害。
憲法法院否定了這一說法。以憲法原則為基礎，重要的基本權利是程序的組成部分，關於對程序參與的規定也是為了保護參與人群，這一人群重要的基本權利受一個項目的影響，因此提供個人參與的權利。通過在行政程序過程中，法院設計公眾參與制度以保障人體健康等基本權利。當個體實質權利不明確時，公眾參與制度顯得尤為重要，因為法律規定可以根據問題的複雜度授予法院相應的自由裁量權。米萊姆的反對意見影響憲法法院的決策，精確材料標準的缺乏「形成具體案件中所謂的產生『合理的』與安全相關的決策」的行政管理程序。
行政庭遵循這一學說。雖然相對於舊學說而言，該學說通過個別第三人的參與加強了程序的法律地位，但程序和實體權利之間的聯繫阻礙了公眾參與的實施。公民實質性權利的實施就好比是一個資本家，只有在人利益受到影響時才會清楚表達利己的觀點。這一點與僅是市民的公民相反，其參與政治是為了公共利益，而不是因為自身利益受到了損害。實際上，核能法確實給予了一般公眾商談、評論以及聽證的權利。但是按照上述的學說，如果受害人沒有實質影響，這一權利在法律上是不能提起訴訟的。針對國民權利的可訴訟問題而不斷探求憲法基礎的學者們提出民主主義原則。可是，德國盛行的憲法主義卻在國會代表大會上被限制。
儘管如此，仍可以發現兩大相關實驗中，由於程序的錯誤的法院授權是不合法的，因為這是不同結局的「具體可能性」造成的，而且索賠人也受到了實質影響。但是法院幾乎不會聯繫到程序錯誤。這一現象有兩大原因。其一，法院一般反感承認程序的內在價值。德國的法律傳統重實體法而非程序法。在某種程度上，不難設想個案在法定標準這一小前提之下「得出」決策，而非在公眾參與之下「做出」。另一大原因，法院審查的高密度。於法國或英國的行政法院相比，德國行政法院更傾向于澄清當局在確定和評估事實方面的不足之處。只要聽取證人和專家的觀點，他們就認為可以針對被質疑的行政行為的合法性做出明確的決策。如果他們這樣做，就沒有了評估程序失誤的餘地，因為要麼行政行為實質合法而程序的錯誤尚不產生影響，要麼其本身便是不合法的以致於討論所謂的程序錯誤是多餘的。如果法院程序沒有彌補行政調查的漏洞或者法官經常利用自身的權力簡單地以當事人闡述事實不明而宣布決策的無效，產生的結果會截然不同。這一問題將在監管機構的澄清中重新提及。
德國行政法以「身份」的狹義概念為基礎展開。一般而言，如果當事人主張不合理行政行為（包括不作為）侵犯了個人權利，其便取得了原告的身份。有時，個人權利在立法中加以明確。但更多的是，他們必須通過保護性規範的推理（保護規範理論）得出立法的解釋。這說明一部法律提供主觀的權利，如果法律要求監管機關的參與或為了個體利益（並不僅僅是出於集體利益的權衡）而抑制某項特定活動，抑或是原告本身即是集體中的個體。在一般環境法領域，法院需明確法定職責之間的不同以避免環境風險並採取預防措施。前者照顧到集體和個人的利益兼衡，後者則僅考慮公共利益。
與這一總體概念不同的是，法院認為核能法的風險預防規則當然也保護那些可能受到放射性排放影響的個人，因此法院向他們表達了個人有權採取風險預防措施的權利。例如，他們可能聲稱核電站會釋放放射性，導致實際暴露量高於閾值允許值，但不是劑量低於極限值，除非他們能證實限制本身是基於有缺陷的科學假設。他們也可主張偶發的災難性事件不易於控制的可能性比想像的高。在那樣的情形之下，可能受剩餘風險影響的人群範圍就更廣了。然而，如果原告主張許可證授權機關應採取措施以進一步減少剩餘風險，如發生核融毀時的緩和措施等，那麼其主張是不會被採納的。因為剩餘風險被視為是第三人可接納的。。如果廢物處置在另一個地點而不是在其許可證受到索賠人質疑的核電站中處置，那麼索賠人也沒有關於乏燃料安全處置的身份，因為在這種情況下，索賠人被認為不會受到處置場地的單獨影響。
關於許可證階梯式批准的授權模式，當第三方對某一階段的行政審批提出異議時，不得對前一階段已經獲得的許可和臨時的整體評估提出異議。這就使得第三方僅僅只能對特定某一階段的行政許可提出異議。
總之，監管法體系已有了高水平的理論複雜性和保護力度。對於如何規定預防原則尤其如此，以及在核電廠分段施工的情況下如何保證整體安全。無論其在各方面如何失敗，比如核能替代品的審議、程序失誤的相關性、隨後適應新科技的賠償問題、關於身份提起訴訟的範圍、處置廢物的安全性疏漏及關閉停運的核電站預處理的授權。這些問題可能是解釋核電站管理辦法從未真正平息核能爭端的緣由所在。
即使是最完善的風險預防措施，也避免不了損害發生，因此法律必須提供充足損害賠償。實際上，核能已被採取無過失責任制（包括不可抗力在內）。儘管可適用的國際條約允許成員國限制責任，但是在德國不得受限。經營者被要求提供經濟保障，例如保險，目前所要求的保險金必須達到2.5億歐元。當經營者對損害負全責時，聯邦德國將有義務在這些保險金被全部用於賠償之後介入，並會對其提出再支付2.5億歐元的要求。所有這些聽起來十分合理，但所有嚴重損害的經驗源於車諾比及福島災難，這些教訓提醒我們並不是只要有經濟擔保或公眾介入便能彌補所有損失。經營者並不足以賠付剩餘部分將由公共財政承擔，即使其最終承擔了該後果，也不足以賠償所有受影響個體所遭受的損失。
對核能的反對與支持也表現在憲法層面。然而，這一問題將會繼續推進核能退出，其本身也將在憲法待議諸事項中得以保留。此外，公民健康保護和財產保障之間的實質矛盾，即核能退出流程——執行者和管理者之間協議的達成——憲法爭議事項的形成。健康、財產和程序三大議題，筆者將在下文作逐一概述。
《德國憲法》（或稱《德國基本法》）第二章第一、二節規定：人人都被賦予基本權利。其被確立為一個為了防止國家幹預的「負面」權利。判例法對其進行了進一步發展，以促進國家的「客觀」義務去保護個人免受侵害。這一職責相當於個人權利推動著個人「積極地」採取保護措施。這一原則也同樣適用於核能法。因此，對於個體而言，其擁有採取預防措施防範核危險的權利。
然而，這一權利實際價值有限，因為如果個體主張政府不作為，當面對複雜的技術標準而需強制執行時，法院會允許執行者自由裁量；如果要求立法行為介入，自由裁量會更大。此外，第三方的健康基本權利將與經營者的財產權和自由企業的競爭基本權利進行權衡。因此，法院在任何情況下都沒有確定政府有憲法義務進行核電退出就不足為奇了。
三大能源供應公司（意昂、萊茵和瓦滕福）已啟動訴訟程序，要求賠償聯邦憲法法院的徵收，同時，瓦滕福另外要求通過國際投資爭端解決中心（ICSID）的仲裁庭解決爭議。這些案件至今未得到解決，但是憲法法院和國際工業設計聯合會(ICSID)已制定了關於財產保障的不同理論，因此看看它們是否得出不同的結論將會很有趣。無論如何，這些判決對其他國家的核能退出具重大價值。其還對基本財產再定位的一般環境政策產生影響，譬如，農民土地使用獲利受到了環保政策的限制，或大氣排放受到可拍賣排放權利制度的影響。
但是，具體的當事人動議並未趨於公眾化，我們不得不考慮訴訟中類似於這種情況的常見問題。下面，我們將探究以下問題：根據《德國基本法》第14條和《能源憲章》（theEnergy Charter Treaty）第13條，核能退出是否侵犯了對私有財產的保護？前一問題提出於憲法法院前的訴訟，而後者在國際工業設計聯合會前的情況下提出。以下分析並非旨在猜測案件的結果，而是為了發現退出政策的法律問題的類型。
第一個問題必須被提及，即財產政策是否被應用於能源供應公司這一問題出自於德國基本法第14條，根據憲法法院所提及的基本權利應用於公民與國家之間的關係而非國家相互之間的聯繫。《能源憲章》第13條所涉及的私人所有和國家所有的關係是毫無作用的。德國意昂集團和萊茵集團多以私有與公有共存，然而瓦滕福是瑞典國有的。問題在於部分或全部公有制是否使公司成為國家所有範圍內的一部分，這樣他們就不能依賴財產擔保？
憲法法院從未全面地回答這一問題，但在1989年的一個秘密決定中，大致地指出如果私有制下公司提供的是「一般利益的服務」並因此受制於國家的特殊監管，那麼其歸於國家所有範圍內。反對意見指出，「一般利益的服務」(Daseinsvorsorge)這一術語過於模糊，以致於不能成為精確的法律分化的基礎。反之，其建議提出適當的問題以解決公司內是否需要有足夠的私有股權。公司公共股權歸於國家的臨界值是有爭議的。一方觀點認為佔51％，但是一些學者基於任何的私有股權必須得到保護的思想，將其百分比拔高至95％。
核能退出的學術爭論階段，基於公共服務的功能性標準，三大能源供應公司中沒有一個會取得憲法中保護私有的承擔者的資格，因為他們都將能源供給視為公共服務。相比之下，根據所有權的結構標準，基於產權保護，瓦滕福將會被拒絕入境。而另外兩個僅依賴於提及的臨界值是否越過。
如果假定能源供應公司被允許調用財產權這一基本權利，下一個問題便會產生：核能退出是否是一個需要補償的徵用或容忍於財產使用管理的構成？在對問題的答案給出答案之前，對憲法法院和國際工業設計聯合會的更廣泛的財產保護概念進行簡短的討論是恰當的。。憲法法院在國家對於財產保護幹預的兩大分類中加以區分：徵用（徵收）中內容的塑造和財產範圍，或者，簡言之：含量測定。
首先，關於「徵用」，法院堅持狹義概念：徵用意味著一項被假定有經濟價值的權利被「取走」。舉例來說，用於馬路施工的土地便是一項徵用。關於核能退出，核電站逐步淘汰並不能轉移或去除工廠的私有制產權。所以，憲法法院不可能不考慮徵用的存在。第二，關於所有權含量測定（Inhaltsbestimmung），子分類有三。一是產權使用的正常調整。如果是為了服務公共利益且所佔比例合理，那是被允許的。比如，工業生產汙染的禁止並不是徵用的內容，即使其產生了公害防治成本。二是對於監管目標重要性的權衡，如果對監管目標重要性很大，則監管的作用也極大。此外，比例原則顯示某些賠償是應該支付的(entschädigungspflichtige Inhaltbestimmung)，實際金額相當靈活，並不需要考慮徵用的構想給予充分補償。三是關於立法者重組整個部門法領域的情況。其允許對財產的內容進行重新定義，甚至不需任何補償便能撤出現有的權利。
核能退出被視為在第一或第二子分類之下的正常調整。這預示著核電站不再安全。然而，考慮到對設備的永久性行政監督，這幾乎不能被證明。「車諾比」（源於人為故障的總和和安全措施的不足）和「福島」（源於海嘯、海岸核電站的位置）的成因相當特殊，且幾乎不能符合於德國的條件。如上述所看到的那樣，核能退出相當一部分歸因於公眾觀念對於風險感知的變化以及導致能源政策根本重新定位的政治制度。
鑑於這一情形，第三個子範疇顯得更適宜一些:如果立法者重新構造了未來的整個法律領域，首先就是財產特定分類的授權不能被接受。這意味著，對於核能，立法者對新的核電站可以予以禁止——換句話說，對新核電站不予授權。此外，在本文的語境中較為重要的是，立法者可在不需要退賠補償的情況下被允許撤除現有的權利。例如，憲法法院的一個重大決定指出，基於公共利益和（源於地下水保護）砂金礦的以前權利可以在不需要任何補償的情況下被撤除，且權利人有足夠的寬限期，這使得他們可以向其他經濟活動的轉變。財產權(Auflösung von Rechtspositionen)撤除的概念似乎能最好地適應於目前的能源政策的變化。聯邦政府也有可能在2011年逐步淘汰該立法，因為必要的關注不能過於唐突，而是應該給予足夠的時間為新的投資領域作準備。即使那八大核電站在福島災難後被命令立即關閉，2002年也被給予了淘汰的緩衝時間。確實在2010年，這一時間被延長，但是延長時間後新的財產性質問題又是難以確定的。
與憲法法院的財產概念形成鮮明對比的是，國際工業設計聯合會的概念似乎為核能退出提供了更好的賠償機會。美國財產觀點和基於雙方投資合意的相關條款為了能源投資和上述提及的《能源憲章》也相伴而來，相對於直接的取走財產的傳統觀念，國際工業設計聯合會在案件中已經採用「監管的」或者「間接的」徵用概念。國際工業設計聯合會在一個裡程碑式的判決中指出間接徵用有兩大前提條件：一是措施有重大的財政影響，對完全不獲利的投資給予補償；二是措施與涉及對公眾利益的保護的影響不成比例。這有點類似於憲法法院觀念下的第二個子範疇「含量測定」(Inhaltsbestimmung)，雖然後者允許立法者更多的自由裁量權而非補償。對於整個法律部門的再定位，免去財產定位，這在國際工業設計聯合會和憲法法院的第三個子範疇中無論如何都是不等價的。然而，裁決基於憲法法院的審判程序而創造出了新的教義學說也當然是有可能的。
雖然如此，國際工業設計聯合會將考慮德國核能退出是一種監管或者間接徵用有更大的可能性。根據影響測驗，核能退出對於個人而言當然是完全無利可圖的。而且，根據比例性原則，包括能源政策的總體變更在內，其效果也必須權衡緊急關頭的公眾利益。如果司法實踐能基於自我約束，那麼其便會接受尊重德國立法者合法的決策制定的態度。尊重黨派決策的態度並不近似於國際工業設計聯合會偏向於投資權益的傳統。這種情況的一個自相矛盾的方面是，作為投資國的德國經常從投資態度中獲利，現在可能成為同樣的受害者。
核能退出分為三大進程：2002年個體核電站被限制電量生產；2010年核電站運營壽命的延長；2011年核能退出的限制規範。其以聯邦政府與四大主要的能源提供商的合約為基礎。
雖然這些協議並不意味著具有約束力的合同，但其作為非正式合同的性質卻提出了與議會民主的憲法原則相一致的問題。但爭議在於：如果合約並沒有破壞議會立法的獨立性，那又如何解釋？即使議會並不是合約籤訂的一方，但是議會對於立法方面關於管理人的部分特權有實際的約束力。由於這一原因，他們會認為議會立法無效。從反方面來說，這也說明了非正式談判是政治所固有的及議會即使有所限制也必須自主決策的事實。
已訂立的合約不僅僅包含了核電站淘汰的政策，更多地涉及個體核電站的具體行政問題。產生的問題便是聯邦政府與能源供應商的非正式合同破壞了憲法對國家行政權力的分配。。核能立法的執行是國家行政的權限。這意味著聯邦政府保留了大量發布指令的權利。然而，州政府有權制定外向性措施，包括發行許可證和下達監督命令（Wahrnehmungskompetenz)，聯邦政府可就該等措施的內容和程序向州發出指引(Sachkompetenz)。在個別由憲法法院直接決定的特定案例中的一條條款，在2000年合約中關於淘汰BiblisA核電站的問題中亦有所涉及。核電站的經營者免受具體更新措施帶來的經濟負擔。這一條款後來又轉變為聯邦政府的一個指令以應對黑森州（Land Hessen）的法律問題。社會民主黨想要施以更加嚴厲的措施，憲法法院指出，鑑於聯邦政府和能源供應商之間的協議不允許幹涉，並因此認為該條例無效。多數參議院成員拒絕於以天然的行政行為進行處理的這一論據，但是兩位法官在少數決定中指出通過與聯邦政府的談判已經忽視了聯邦的權限。
德國的核能使用，毋庸置疑地增加了社會福利：即生產了大量電力能源、促進了就業、創造了出口機會、減少了溫室氣體排放、建立了嚴格的安全標準體系並且激發了針對平衡預警權和私有權的憲法層面的探討。然而，核能使用耗費了大量公共預算。至於安全問題，意外事故發生的風險一直伴隨著核電站存在的全程，幸運的是，其在德國是一個成功的實踐。此外，許多放射性廢物的處理以及核電站拆除的重擔將交由未來一代承擔。其敗筆在於，核能發展的過程中消耗了大量本該用於研發可再生資源的人力和物力。在氣候變化可能導致災難性後果之前，對核能的依賴大大縮短了從化石能源到可再生能源的基本能源變化的可用時間。總之，核能利用的平衡似乎總體上是消極的，並且退出是目前有利的解決方式。
最初，核能產生於公民群體和能源部門的不同政治觀念下猛烈的鬥爭之中。核能退出的實際進程已經被兩大災難性事件即車諾比和福島事件明確地推動。他們為公眾批判的話語權提供了強有力的保障。專家預測核能會被新的能源政策所替代，且大能源供應商對再生能源的投資為逐步地而非加速核能退出拉扯出了政治空間，這又深深植根於更深遠的德國核政策的再定位。
核能使用的政治和經濟鬥爭體現在法律制度上，尤其是國家監管和憲法層面，但是在歐洲和國際法中體現較少。法律體系能夠在相互衝突的利益之間找到妥協，並有助於制定出核電站四到五十年安全運行的標準。但是，其並不能掌控更多的基本風險和核能剩餘的負擔。因此，法律體系是從核能控制到淘汰的過程中發展起來。該法律體系旨在解決與能源供應公司的賠償要求和核電站危險殘留物的解決相關的問題。
德國的實例可以成為其他國家核能退出的典範嗎？如果從例外主義的角度來說的話，這就幾乎不可能。當然，某些德國的特殊性可能會起到作用。在德國，對高科技的懷疑十分普遍，其緣由可能就在於德國的浪漫主義傳統。然而，核能的負平衡（negative balance）也很可能給這些國家以其他的社會經濟態度的啟發。受烏克蘭和日本的巨大災難影響，德國已經開始行動。我們可以充滿信心地預言德國將不會重蹈日本、烏克蘭的災難。
本公號由武漢大學環境法研究所維護，與中國環境法網暨武漢大學環境法研究所官網(www.riel.whu.edu.cn)互補，與各位同仁分享環境法資訊——武漢大學環境法研究所。
武漢大學環境法研究所
為你提供最新最熱環境法學術資訊，
歡迎關注、轉發或分享朋友圈平臺
ID：whu_riel
官網：http://www.riel.whu.edu.cn
投稿郵箱：whu_riel@163.com