以下文章來源於澤平宏觀 ，作者任澤平、熊柴
澤平宏觀
預判經濟形勢，解讀公共政策，提供及時信息，推送專業報告。
文：任澤平 熊柴 於嘉俊
中國人民大學博士生黃汝南對本文有貢獻
當前我國南北差距明顯拉大。2012-2019年北方經濟佔全國比重從42.9%快速下降至35.4%，南北經濟總量差距從14個百分點迅速擴大至29個百分點，人均GDP差距從0.97迅速增至1.30。
南北差距原因：從自然地理差異到市場發育差異。從五千年歷史看，由於北方因農耕、遊牧兩大文明長期衝突融合導致戰亂頻發及南北氣候差異等，中國人口和經濟重心逐漸從黃河中下遊向長江中下遊轉移。計劃經濟時期，北方因資源富集等形成重化工業優勢而領先南方。改革開放後，北方依靠要素和投資驅動繼續階段領先，但也導致市場化改革內生動力不足；而南方依託便利的海運和長江內河航運優勢，通過市場化改革大力發展外向型經濟而逐漸崛起。2012年後，中國經濟轉向依靠創新驅動的高質量發展階段，南北市場發育差異問題凸顯，南方較快轉型升級，而北方逐漸乏力。
南北差距拉大，這是市場經濟對計劃經濟的勝利，證明北方加大市場化改革的必要性和緊迫性。
解決南北差距既要針對北方短板加快市場化改革，還要從全國層面基於市場規律統籌推進區域協調發展。一方面，北方要大力向南方學習，加快深化產權、要素等市場化改革，加快打造親清新型政商關係以優化營商環境。另一方面，要充分尊重人口和產業向優勢區域集聚的客觀規律，立足各地區比較優勢順勢而為，加快都市圈城市群建設，在集聚中促進平衡。
「雙循環」的核心是對內擴大內需、對外提升產業鏈安全，關鍵是三大抓手：「新基建」、城市群和放開生育。這是這些年我們在公共政策領域的三大建言和呼籲，其中新基建已經從學術討論走向國家戰略，都市圈城市群逐漸走向社會共識但尚未完全落實，而全面放開生育則面臨巨大的學術分歧和社會爭議。
1 我國區域發展新特徵：南北差距明顯拉大
改革開放以來，我國區域發展差距總體呈縮小態勢，但2014年後區域差距有所擴大。由於歷史原因，新中國成立初期北方尤其是東北重工業基礎良好、經濟基礎較好，1950年代蘇聯援助也主要集中在東北。1960年代基於國防安全考慮的「三線建設」促進了中西部地區經濟發展，1960-1977年人均GDP最高的東北與最低的西部的差距由3.06降至2.20。1978年改革開放後，東部基於區位優勢率先發展，大量人口從內地向東部集聚，1991年東部人均GDP超過東北居四大區域之首，其人均GDP與最低的西部的比值一度擴大至2003年的峰值2.61。2003年後，隨著西部開發、東北振興、中部崛起等區域發展戰略的實施，以及2008年金融危機後沿海地區向內地轉移產業，各區域人均GDP相對差距逐漸縮小，但2014年後有所擴大。
從全國看，以反映各省人均GDP整體相對差異水平的變異係數看，31省人均GDP變異係數從1978年的0.966快速下降至1990年的谷值0.593，隨後在東部率先發展的帶動下爬升至2002年的峰值0.708，再回落到2014年的0.435，之後又攀升至2019年的0.472。分地區看，四大地區人均GDP變異係數的發展趨勢與全國較為一致，2014年達谷值後有所擴大。
當前區域差距的擴大主要在於南北差距，2012-2019年南北經濟總量差距從14個百分點迅速擴大至29個百分點，但人口份額變化很小，導致該時期南北人均GDP差距由0.97迅速增至1.30。從經濟看，1978-2012年南北經濟份額（以地區GDP合計為分母）分別從53.7%、46.3%變化至57.1%、42.9%，差距從7.5個百分點擴大至14.2個百分點；其中1995年南北經濟份額差距一度達17.3個百分點。2013年起，南北經濟總量差距迅速拉大，2019年經濟份額分別為64.6%、35.4%，差距擴大至29.1個百分點。
從人口看，改革開放以來，我國人口流動的主要方向是從中西部到東部的珠三角、長三角和京津地區，1978-2019年東部人口份額從34.0%增至38.6%；南北人口份額變化較小，1978-2019年南北人口份額分別從42.2%、57.8%變化至41.6%、58.4%，變化僅0.6個百分點。
從人均GDP看，我國北方人均GDP長期高於南方但逐漸縮小，1978-2012年南北人均GDP差距由0.85縮小至0.97。之後，南北人均差距迅速擴大至2019年的1.30。即使扣除東北地區，2012-2019年南北人均GDP差距仍從0.98擴大至1.24，表明東北的相對衰落只能部分解釋南北人均差距擴大。
從10強省看，1978-2020年北方從5個降至僅剩山東、河南2個。1978-2019年，我國10強省經濟份額從54.9%提升至61.3%。在改革開放初期，北方在我國10強省中佔據5席，其中東北佔兩席（遼寧、黑龍江）。之後，東南沿海省份迅速崛起，1984年浙江取代黑龍江進入前10。此後，北方的山東、遼寧、河南、河北長期位居前10。由於2010年後經濟轉型緩慢，遼寧、河北先後在2016、2018年跌出全國前10。目前北方在全國經濟10強中僅剩山東、河南兩省。其中，山東從1980年起一直位列前3，2007年開始持續位居第三，但與第二名江蘇的差距從2007年的242億元持續擴大2019年的2.9萬億元，而與第四名浙江的差距逐漸縮小至不到9000億元。
從20強城市看，1978-2020年北方從11個降至5個，其中10強城市從6個降至僅剩北京1個。1978-2019年，我國20強城市經濟份額從29.7%上升至34.5%。改革開放初期，北方在20強城市中佔11個，其中東北6個。隨著改革開放後深圳、無錫、寧波等東南沿海城市陸續崛起，1990年20強城市中北方減至9個，東北的長春、鞍山陸續掉隊。2010年 20強城市中北方降至8個，且有3城位居倒數，哈爾濱從1978年的第8名降至第20名。2001年加入世界貿易組織後，以出口為導向的東南沿海地區進一步融入全球經濟體系，佛山、東莞等製造業城市崛起，哈爾濱、石家莊、大慶逐漸掉出20強。2010年，北方在 20強城市中降至7個。2014年後，北方的唐山、大連、瀋陽、煙臺先後掉隊。2017-2018年，北方在20強城市僅剩北京、天津、青島、鄭州4個，10強中僅剩北京、天津2個；2019年濟南在合併萊蕪後進入20強。2020年，南京取代天津進入10強，北方在10強城市中僅剩北京。
2 南北差距原因：從自然地理差異到市場發育差異
從五千年歷史看，因農耕技術進步、北方戰亂頻發、南北氣候差異等，中國人口重心逐漸從北方黃河中下遊向南方長江中下遊轉移，南方逐漸從山地密林的蠻荒瘴氣之地開發成宜居宜業之地，在南宋時期徹底取代北方成為經濟重心。不可否認，長江與黃河都是華夏文化的搖籃，但位於黃河中下遊的中原地區無疑是早期中心，夏商周等王朝核心範圍均位於此，原因可能在於南北氣候差異，北方乾燥缺水、溫差大，南方溼潤、溫差小，這使得在農耕時代初期，相對乾旱、疏鬆的黃土沉積平原，比南方的黏土溼地更容易開發耕作。在秦漢時期，關中平原是全國經濟重心，北方經濟、人口長期領先，而南方不少地區仍是蠻荒瘴氣之地。
但北方長期處於王朝更替的中心和農耕文明與遊牧文明的衝突融合，戰亂頻發，從東漢末年開始北方人口大量移居南方，南方地區逐漸開發並快速發展，特別是在兩晉南北朝時期。江南經濟的快速發展，使得隋煬帝開鑿北起涿郡、南到杭州的大運河，主要目的在於把江南豐富的物產往北運調。唐朝安史之亂後，南方人口和經濟開始超過北方。到南宋時期，嶺南快速開發，南方絕對取代北方成為中國經濟和人口重心，西北陸上絲綢之路讓位於東南海上絲綢之路，南方領先格局基本延續至今。儘管清朝中期開始閉關鎖國，但仍保留了廣州一地作為通商口岸。
計劃經濟時期，資源富集等奠定北方重化工業優勢，因而領先於南方。在計劃經濟時期，中國經濟發展基本依靠內循環，北方依託豐富的煤炭、石油、鐵礦資源和蘇聯援助等逐漸形成了以資源型和重化工業型為主的產業結構，以貨運為主的鐵路建設更使得北方區位優勢凸顯，經濟發展水平明顯超過北方。東北地區作為我國重工業基地，發展水平更是居前，遼寧GDP長期位居全國前三、一度位居第一。而南方資源相對匱乏，經濟發展較為落後；東南沿海更處海防前線，重工業、大項目的布局較少。改革開放前，北方GDP佔比長期在46%-49%之間，1960年更是一度高達49.9%，而南方人均GDP僅相當於北方的80%-90%。
改革開放後，南方依託便利的海運和長江內河航運優勢、通過市場化改革大力發展外向型經濟而逐漸崛起，而北方在重化工業需求拉動下通過要素和投資驅動仍保持了較長時期輝煌、但也造成市場化改革內生動力不足。1978年後，我國逐漸從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型，但南北市場化改革進展差異明顯。從自然地理角度，改革開放要求融入全球化體系，東南沿海較北方沿海具有更為便利的海運優勢，並通過長江、珠江較易形成廣闊市場和腹地。而黃河水量少河道淺，通航能力差，使得北方省份經濟聯繫明顯不如南方，在發展外向型經濟時面臨劣勢。
從制度演化角度，改革開放初期南方珠三角地區利用毗鄰港澳優勢等，大力發展加工製造業，廣東經濟總量在1980年代末開始躍居第一；該時期江蘇、浙江也快速發展。1990年以上海浦東開發開放為標誌，長三角和長江流域明顯帶動。在北方，儘管東北地區因強大的計劃經濟慣性、沉重的計劃經濟包袱和資源逐漸枯竭等在1990年代開始衰落、大量國企倒閉，但大規模鐵公基建設對鋼鐵、水泥、石化、煤炭等重化工業需求巨大，使得北方經濟仍保持了較長時間輝煌，特別是山東、天津、河北、山西等地區；山東經濟總量在2004、2006年兩次超過江蘇位居全國第二，山西煤老闆風光全國。
南北市場發育差異在2008年末「四萬億」投資後凸顯，南方較快轉型升級發展高新產業，而北方逐漸乏力。2008年全球金融危機後，兩年「四萬億」投資使得北方經濟再延續了短暫輝煌。但之後，全球經濟長期低迷，國際大宗商品和能源價格一度進入漫長熊市；中國經濟發展進入新常態，依靠要素和投資驅動的老路難以為繼，波切需要轉向創新驅動。2015年末，中央提出大力推進供給側結構性改革；2020年，中央要求，加快形成以國內大循環為主體、國際國內雙循環相互促進的新發展格局。在南方，東南地區因日益發育的市場機制快速出清過剩產能，大力騰籠換鳥推動經濟轉型升級，南方內陸省份依託長江等承接沿海產業，近年貴州、雲南、西藏、江西等省份經濟增速持續領跑全國。在北方，因市場機制改革滯後，營商環境相對較差，新經濟新動能培育緩慢，產業轉型升級艱難。
從經濟普查等情況看，南北差距拉大的情況可能發生更早，但被北方較多的數據注水掩蓋。2014年，中央巡視組發現東北地區經濟數據注水嚴重；在「擠水分」之後，2016年遼寧名義GDP較2015年縮水22.4%。2018年第四次全國經濟普查後，全國GDP比初步核算數增加2.1%；其中，南方16省有14省上調、2省下調，北方15省有12省下調、3省上調。下調超過10%的有天津、吉林、黑龍江、山東，均為北方省份，分別為-29.0%、-25.3%、-21.5%、-12.8%。山東調整幅度超過甘肅省2019年GDP（8718億元），天津調整幅度超過海南GDP（5309億元）。部分地區GDP的大幅調整，雖然有統計標準規範和調整的因素，但更與擠掉多年累積的GDP「水分」有關。
3 推進區域協調發展的國際經驗
總體上看，發達國家區域人均差距長期較小，關鍵在於各類要素在市場機制下充分流動，進而在集聚中走向平衡。比如，人口遷移的基本邏輯是人往高處走，人隨產業走。理論上，較高的人均收入將不斷吸引區外人口淨流入，直至該地區人均收入與其他地區持平，即各地區經濟份額與人口份額的比值趨近1，形成區域發展的相對平衡。
在美國，區域人均差距長期較小，地區人口份額與經濟份額變化比較一致。從總體看，1963-2019年美國不含阿拉斯加的49個州人均GDP變異係數0.193波動變至0.192，基本保持在0.15-0.20之間，遠低於中國當前的0.47。分州看，2019年美國50個州中有46個州的經濟-人口比值在0.7-1.3之間，人口合計佔比約90%；其中有21個州的經濟-人口比值在0.9-1.0之間。而中國2019年31省中只有15省經濟-人口比值在0.7-1.3之間，人口合計佔比僅51%；其中北京、上海在2.2以上，甘肅、黑龍江在0.6以下。
從都會區看，1910-2015年美國都會區人口比重從28.4%增至85.6%，其中人口向大都會區化集聚態勢明顯。2015年5-25萬、25-100萬、100-500萬、500萬人以上都會區經濟-人口比值分別為0.75、0.84、1.09、1.26，差異較小。
從重點地區看，1970年開始，美國傳統製造逐漸衰落，人口逐漸從相對衰落的五大湖區向能源、現代製造和現代服務業主導的西海岸、南海岸集聚。1970-2019年，美國「鐵鏽八州」的經濟份額由37.9%下降至25.8%，人口份額也由35.4%降至24.7%，經濟-人口比值從1.07下降至1.04；同期加利福尼亞、佛羅裡達、德克薩斯三州的經濟份額由19.3%升至28.5%，人口份額由18.7%升至27.4%，經濟-人口比值從1.03略升至1.04。
在日本，人口隨產業持續向向東京圈、大阪圈、名古屋圈「三極」集聚1973年左右後轉為向東京圈「一極」集聚，三大都市圈經濟-人口比值逐漸趨近於1.0。日本三大都市圈土地面積合計3.8萬平方公裡，佔日本的10.2%，當前經濟份額、人口份額分別為56%、52%。在1970年代日本經濟增速換擋以前，因三大都市圈收入水平較高且經濟持續集聚，人口大規模流入。1955年東京圈、大阪圈、名古屋圈GDP佔全國份額分別為23.8%、15.3%、8.6%，人口佔比分別為17.3%、12.3%、7.7%，經濟-人口比值為1.38、1.24、1.12。到1973年，三大都市圈GDP佔比分別增至29.1%、16.9%、9.4%，人口分別達2607、1636、918萬人，佔比分別達23.9%、15%、8.4%，經濟-人口比值分別為1.22、1.13、1.12。
1973年之後，東京圈人口繼續保持明顯淨遷入，名古屋圈大阪圈人口遷入基本停滯、主要依靠自然增長。2014年東京圈、大阪圈、名古屋圈經濟份額分別為32.3%、13.9%、9.9%，人口分別為3592、1836、1132萬人，佔比分別為28.3%、14.4%、8.9%，經濟-人口比值分別為1.14、0.96、1.11。
在韓國，首爾圈人口大量流入使得其經濟-人口比值趨近1。1955-2015年首爾都市圈人口從393萬人增至2442萬人，佔全國比重從18.3%增至49.1%。隨著人口持續大量遷入，首爾圈經濟-人口比值逐漸下降，1985年為1.122，持續降至2010年0.998，然後在接近1的位置波動，2016年為1.008。
4 建議：北方加大市場化改革，全國統籌推進區域協調發展
當今世界正經歷百年未有之大變局，我國正處於實現中華民族偉大復興的關鍵時期，推進區域協調發展是加快形成以國內大循環為主體、國際國內雙循環相互促進的新發展格局的應有之義，是社會和諧、政治穩定和經濟可持續發展的重要保障。我們認為，解決南北差距既要針對北方短板加快市場化改革，還要從全國層面基於市場規律統籌推進區域協調發展。
一方面，北方要大力向南方學習，加快深化產權、要素等市場化改革，大力轉變政府職能並加快打造「親」「清」新型政商關係以優化營商環境。北方地區應大力向東南沿海地區學習，進一步解放思想、破除體制機制障礙，加快深化產權改革、要素改革、國企改革等市場化改革。理順政府和市場關係，大幅減少政府對資源的直接配置，強化事中事後監管，給市場發育創造條件。進一步推動簡政放權、放管結合、優化服務，建立健全權力清單、責任清單制度。打造「親」「清」新型政商關係，培育有利於民營經濟發展、有利於新經濟發展的市場環境，消解民企發展面臨的歧視性限制和隱性障礙。
另一方面，要充分尊重人口和產業向優勢區域集聚的客觀規律，立足各地區比較優勢順勢而為，打破地區行政分割、破除要素流動障礙、完善財政轉移支付機制和生態補償機制等，加快都市圈城市群建設，在集聚中促進平衡。推進區域協調發展的目標促進人民生活水平大體相當，絕不能是追求各地區經濟總量均衡，也不可能要求各地區在經濟發展上達到同一水平。重要文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》指出，要尊重人口和產業向優勢地區集聚的客觀規律，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。
一是進一步打破地區行政分割，全面破除要素流動障礙，加快形成全國統一開放、競爭有序的商品和要素市場。經過40多年改革開放，中國商品市場發育較為充分，商品和服務價格97%以上由市場定價，但仍存在地區分割問題；土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場發育相對滯後，市場決定要素配置範圍有限、要素流動存在體制機制障礙、新型要素市場規則建設滯後等，影響了市場對資源配置決定性作用的發揮。要樹立全國經濟「一盤棋」的思想，消除歧視性、隱蔽性的區域市場壁壘，打破行政性壟斷，堅決破除地方保護主義；加快促進土地、勞動力、資本、技術、數據自由流動，提高要素配置效率。養老保險全國統籌對維護全國統一大市場、促進企業間公平競爭和勞動力自由流動具有重要意義，要加快養老保險全國統籌進度、提高統籌水平，在全國範圍內實現制度統一和區域間互助共濟。
二是深化土地制度改革，建立健全宅基地自願有償退出機制，以常住人口增量為主要標準供給城鎮用地，推進市場化的跨省換地。土地是各項要素中市場化改革最為滯後的領域，潛力極大。從城鄉角度看，應加快建立健全宅基地自願有償退出機制，進而加快推進農業轉移人口市民化，並推行新增常住人口與土地供應掛鈎，對人口增長的地區加大建設用地供應，對人口減少的地區要減少土地供應。目前的「人地掛鈎」指農業轉移人口落戶數量與城鎮建設用地供應量掛鈎（2016年《關於建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鈎機制的實施意見》），作用有限。
從地區角度看，應通過市場機制優化城鎮用地指標在地區和城市之間的空間配置。中國補充耕地潛力主要在西部、東北地區，而需求主要在東部；人口、資本、技術等各種要素基本可以跨省流動，但耕地佔補平衡、城鄉建設用地增減掛鈎等土地要素配置目前仍主要局限在省域乃至市域內部。2018年3月，國務院發布《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鈎節餘指標跨省域調劑管理辦法》，開始允許在中央統籌下的小規模跨省換地；但規定由中央統一下達調劑任務，統一確定調劑價格標準，統一資金收取和支出，本質仍是計劃配置。
三是充分尊重產業和人口向優勢地區集聚的客觀規律，加快貫徹落實城市群都市圈戰略。因共享效應、匹配效應、學習效應因等，大多數產業發展需要集聚，服務、高新技術、金融、製造等更明顯，人隨產業走，人口自然向以大城市為核心的都市圈城市群集聚，向經濟更發達、收入水平更高、更能提供就業機會的地區流動和集聚，這是人類社會發展的一般規律。但在過去幾十年，關於「控制大城市規模、積極發展中小城鎮、區域均衡發展」的計劃經濟思想長期佔據主導，初衷是為了避免其他國家走過的城市化彎路，比如歐美的大城市病、拉美的貧民窟等問題這聽起來好像非常理想，關起門來想好像也很合理，但實踐中卻嚴重脫離實際，造成了一系列嚴重問題。在廣泛呼籲下，近年來中國區域空間發展戰略逐漸明確調整為「以中心城市為引領，以培育都市圈為突破口，以城市群為主體，以城市群帶動區域發展，對中小城市分類施策」。
過去中國城市化發展很快，城市治理能力未能跟上，導致不少城市、即便是小城市也面臨大城市病，但除少數超大城市外的核心區域外，多數大城市的承載能力均還有較大提升空間。從理論上看，當城市從集聚經濟轉向集聚不經濟時，產業和人口將自動外溢，使得城市單體規模面臨上限；不過，城市承載力隨著城市治理能力上升而提高，這意味著城市最優規模呈現動態變化。從國際比較看，部分超大城市的核心區域人口已趨於飽和。北京五環內、上海外環內土地面積分別為668、664平方公裡，與首爾市、東京都區的606、622平方公裡非常接近，這意味著人口密度具有較好的可比性。2015年北京五環內、上海外環內人口密度分別為15774人/平方公裡、17056人/平方公裡，而首爾市為15527人/平方公裡（高峰曾達17500人/平方公裡）、東京都區為14797人/平方公裡。
四是完善財政轉移支付機制確保基本公共服務全覆蓋，完善生態補償機制確保受益者付費、保護者得到合理補償。在轉移支付方面，根據地區間財力差異狀況，通過轉移支付將常住人口人均基本公共服務支出差異控制在合理區間，特別是要對森林草原溼地等重點生態功能區、農產品主產區、困難地區提供足夠轉移支付。在生態補償方面，要按照區際公平、權責對等原則，鼓勵區際開展資金、產業、人才等多種補償，加快建立健全市場化、多元化生態補償機制。
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