——1993年8月25日在第八屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上
財政部部長 劉仲藜
我受國務院的委託，現就《中華人民共和國註冊會計師法（草案）》（以下簡稱草案）作如下說明：
一、制定《註冊會計師法》的必要性
為了適應對外開放的需要，我國於1980年恢復、重建了註冊會計師制度。財政部於1980年12月發布了《關於成立會計顧問處的暫行規定》。1985年全國人大常委會通過了《中華人民共和國會計法》。1986年7月，根據《中華人民共和國會計法》第二十條第二款的規定，國務院發布了《中華人民共和國註冊會計師條例》。這些法律、法規，對建立和發展註冊會計師制度，明確註冊會計師資格，規範註冊會計師執業行為，起了良好的作用。
目前，我國註冊會計師隊伍已有10733人，全部從業人員為25000人，事務所2400多家。但是，這種狀況還很不適應建立社會主義市場經濟體制的需要。隨著改革的深入發展，對企業的財務檢查、審核工作今後將按照國際慣例，逐步轉變為由註冊會計師等社會監督力量承擔。特別是股份制企業的發展，企業財務的公開，企業股東、債權人、多方利益相關者以及成千上萬潛在投資者對企業財務狀況的信賴程度，主要取決於註冊會計師對企業財務報告進行獨立審計後所出具的報告。發行債券，向社會集資，多種所有制的聯合，各種經濟糾紛，有關的訴訟案件，等等，都需要註冊會計師以獨立的、公正的、客觀的身份予以鑑證。因此，註冊會計師既要對企業負責、對政府負責，也要對全社會負責。註冊會計師工作已成為轉變政府職能、轉換企業經營機制、促進市場發育、健全社會經濟監督體系的重要環節。在這種情況下，註冊會計師立法是否健全，直接關係到我國註冊會計師事業的發展和市場發育進度，關係到在新的經濟運行方式下經濟生活的正常秩序。與此同時，隨著註冊會計師隊伍的增加、服務領域的擴大、社會責任的加重，對註冊會計師的人員素質、專業資格、技術能力、職業責任、職業道德、工作制度等，也都提出了更高的要求，其法律地位和法律責任也需要相應提高和加重。而現行的註冊會計師條例遠遠不能適應這種情況。因此，根據已經變化了的情況，儘快制定註冊會計師法，是迫切需要的。
從其他國家和地區的情況看，大多都有註冊會計師法。日本於第二次世界大戰結束後公布了《公認會計士法》。香港的《職業會計師法》是作為《香港法》的一個組成部分（第五十章）。新加坡經議會同意和總統批准，於1987年頒發了《會計師法》。美國各州擁有立法權，紐約州於1896年頒布了《管理公共會計師職業（即註冊會計師）的法案》，以後各州也相繼頒布了同樣的法案。此外，加拿大、法國、德國、義大利、奧地利、阿根廷、烏拉圭、澳大利亞、韓國、馬來西亞等國都有註冊會計師的專門立法。
近年來，許多來華投資或從事其他經濟活動的外國人也經常反映我國註冊會計師立法不夠完善等方面的問題，十分關注中國註冊會計師立法的進展情況。此外，關貿總協定烏拉圭回合談判中，我國在服務貿易談判中已對會計市場的開放作了承諾。因此，加快註冊會計師立法，對於進一步發展我國經濟與世界經濟的聯繫，配合「復關」工作，也是十分重要的。
二、需要說明的幾個問題
（一）關於註冊會計師的管理體制。
草案總則中規定，「註冊會計師協會依照法律、法規的規定和協會章程及自律準則管理註冊會計師和會計師事務所」，「國務院財政部門和省、自治區、直轄市人民政府財政部門，依法對註冊會計師、會計師事務所和註冊會計師協會進行監督、指導」。這是根據國際慣例和我國的現實情況規定的。
各國對於註冊會計師的管理，大都採取由政府主管部門負責，而在具體事務方面則授權註冊會計師協會執行職業的自我管理和自我約束的辦法。也有的國家通過議會立法，對於註冊會計師完全實行職業自我管理，如法國、加拿大。我國目前情況與前一種做法相似。自中國註冊會計師協會1988年成立以來，日常工作大都由財政部授權協會辦理。因此，草案規定註冊會計師協會管理註冊會計師和會計師事務所，既符合大多數國家對註冊會計師管理的習慣，也符合我們目前工作的現實。
關於政府主管部門，從國外情況看，其他國家由財政部門管理的居多。特別是亞洲的一些國家和地區，如日本、韓國、馬來西亞、新加坡、印度尼西亞和香港等均由財政部門主管。我國的情況與國外的情況大體相同。《中華人民共和國會計法》第二十條明確規定財政部為註冊會計師和會計師事務所的主管部門。因此，草案規定由財政部門進行監督、指導。
（二）關於考試和註冊。
現行註冊會計師條例對註冊會計師資格的取得，規定了考試和考核兩種方式。為了嚴格對註冊會計師素質的要求，草案第二章中只規定了考試一種方式，取消了考核。這有利於改變目前我國註冊會計師隊伍素質不高、年齡結構不合理的狀況。同時，考慮到我國的具體情況，對具有相應高級專業技術職稱的，規定可以採取免試部分科目的做法。
由於註冊會計師考試是一種國家專業資格考試，草案規定：「註冊會計師全國統一考試辦法，由國務院財政部門制定，由中國註冊會計師協會組織實施。」註冊會計師的「註冊」，主要是考察其專業水平和職業道德，因此由註冊會計師協會辦理，報主管財政部門備案，頒發統一的註冊會計師證書。
（三）關於業務範圍和規則。
草案第三章關於註冊會計師業務範圍的規定，是在現行註冊會計師條例規定的基礎上擬定的。為了從法律上確定註冊會計師在社會經濟生活中的監督職能，草案規定：「註冊會計師依法執行獨立審計業務出具的報告，具有法定證明效力。」同時規定：「法律、法規規定應當由註冊會計師辦理的業務，當事人應當委託註冊會計師辦理。」註冊會計師違反法律規定出具的有關報告，不具有法定證明效力。
註冊會計師是市場經濟有效運行的社會監督者，應當對註冊會計師的職業義務和責任作出嚴格的規定。草案參考世界各國特別是亞洲國家和地區以及國際會計師聯合會的有關規定，結合我國註冊會計師從業的實際情況，對註冊會計師和會計師事務所的執業規則主要規定了如下內容：⑴註冊會計師承辦業務，由其所在的會計師事務所統一受理並與委託人籤訂委託書；⑵在執行業務中要實行迴避制度，遵守保密原則；⑶由於委託人或者其他原因而導致不能作出真實、準確、完整的報告時，註冊會計師和會計師事務所應當拒絕出具報告；⑷註冊會計師和會計師事務所進行獨立審計出具報告時所應遵循的基本要求；⑸為了保持註冊會計師和會計師事務所執業的獨立、公正、客觀、必須遵守的禁止性要求。
（四）關於會計師事務所。
草案總則中規定：「會計師事務所是經國家批准，由註冊會計師組成，依法承辦註冊會計師業務的機構。」對會計師事務所的設立，草案規定了「可以由法人或者其他組織發起設立，也可以由註冊會計師合夥發起設立」兩種方式。
規定由法人或者其他組織發起，即單位發起，主要是考慮到我國的現實情況，但經批准設立以後，會計師事務所必須與發起單位在人事、財務等方面脫鉤。因此，草案規定：由法人或者其他組織發起設立的會計師事務所，不得與發起人有任何隸屬、依附或者其他類似關係。」關於這一類會計師事務所的責任，草案規定「以其全部資產對其債務承擔責任」，即為有限責任。近十年來，國外採取有限責任方式設立會計師事務所的情況，在發達國家也已經出現。例如，英國1989年通過的公司法，允許會計公司可以以有限責任方式經營，並批准了一批有限責任的會計公司。香港也正在向立法機關提議，將會計師事務所從目前的無限責任改為可以是有限責任，同時強調會計師事務所要購買足夠的專業保險，以確保社會公眾利益受到合理的保障。
關於合夥設立的會計師事務所的責任，草案按照民法通則第三十五條的規定，明確為「合伙人對會計師事務所債務承擔連帶無限責任」。這樣規定，與國際上的通行做法銜接起來，有利於維護社會經濟秩序，保護委託人和社會公眾的利益。
為了保證會計師事務所執行業務的獨立性，草案規定，「委託人委託會計師事務所辦理業務，任何單位和個人不得幹預」。這樣，那種依靠行政權力「指定」企業一定要委託哪一家事務所的做法，是違反法律的行為。
（五）關於註冊會計師協會。
草案對註冊會計師協會的性質、職責在第四條、第五章以及其他有關條款中作了明確規定。
關於協會的職責，草案的規定主要包括四個方面：一是制定、貫徹、監督、檢查職業道德規範、執業準則、工作規則和制度；二是組織註冊會計師考試，辦理註冊、發證、年檢；三是組織業務交流、檢查和培訓、教育，協調關係，調解爭議，維護註冊會計師和會計師事務所的合法權益，對其違法違章行為執行處罰和紀律處分；四是依法監督、管理在中國境內執行業務的外國註冊會計師和外國會計師事務所，開展對外交流與合作。
關於協會的性質，草案規定，註冊會計師協會為職業性社會團體，依法取得社會團體法人資格。
草案關於註冊會計師協會的上述規定，考慮到了充分發揮註冊會計師協會的行業自律、管理作用，使政府部門處於比較超脫的地位，主要對整個行業的健康發展進行監督、指導，符合國際上的通行做法，也符合轉變政府職能的改革方向，有利於我國註冊會計師事業的發展。
（六）關於法律責任。
草案第六章對違反本法有關規定的行為，按照加強力度、從嚴追究的精神，規定了具體的處罰措施。處罰的對象包括註冊會計師、會計師事務所和其他違反本法的單位及個人。處罰的決定，由註冊會計師協會作出；但是，罰款、沒收非法所得和對會計師事務所暫停經營業務或者予以撤銷的處罰，由財政部門決定。草案還決定：「註冊會計師和會計師事務所違反本法規定，給委託人或者利害關係人造成損失的，應當依法承擔賠償責任。」
（七）關於註冊審計師和審計事務所。
目前，我國從事獨立審計和會計諮詢、服務業務的人員和工作機構，除註冊會計師、會計師事務所外，還同時存在註冊審計師、審計事務所。全國現已設立審計事務所2500多個，有從業人員22000多人，其中註冊審計師8000多人。註冊審計師、審計事務所依照《中華人民共和國審計條例》執行社會審計業務，從實際內容看與註冊會計師、會計師事務所從事的業務是相同的。但是兩者的管理體制有所不同。如何解決這個問題，還需要進一步調查研究，因此，草案在附則中規定：「在審計事務所工作的註冊審計師依照本法執行業務、履行義務，其資格認定和對其監督、指導、管理的具體辦法由國務院規定。」
我的說明完了，請審議。