作者：陳昊, 魯政委（魯政委為中國首席經濟學家論壇理事，興業銀行首席經濟學家）
2020年1月底以來，新型冠狀病毒肺炎（NCP）疫情對我國居民正常的生產、生活造成了負面影響，各地陸續重大突發公共衛生事件一級響應。與此同時，金融監管部門也出臺了多項監管政策支持防抗疫情，相關梳理詳見我們此前的報告《隔離病毒，不隔離金融服務——金融監管政策助力防控疫情》[1]。從海外經驗來看，美日等發達國家金融監管機構都在此前的摸索中形成了針對自然災害等突發事件相應成熟、完備的響應體系。而這些國家的金融機構也針對各類突發事件形成了業務連續性計劃（Business Continuity Plan），確保遭遇各類突發事件時金融機構能繼續提供關鍵金融服務。相信這些經驗也能為我國監管機構、金融機構未來能更為系統化的應對各類突發事件有所啟示。
一、日本監管機構如何對地震災害出臺監管政策
2011年日本311地震海嘯災害發生之後，日本金融廳（FSA）會同日本銀行（Bank of Japan）等監管機構共同出臺了多項政策，以應對災害對金融消費者和金融機構所造成的影響。
對於儲戶（Depositor）而言，對於丟失了存單、銀行卡乃至身份證件的儲戶，允許金融機構通過多種方式核實其身份繼續提供金融服務，銀行業協會和金融機構也要採取多種方式為過世儲戶的親人提供便利繼承其帳戶。
對於貸款者（Lender）而言，監管部門指導金融機構對受災害印象的企業和個人提供相應的還款寬限期（Grace Period），監管機構也要求金融機構更為靈活和快速的處理災後恢復生產的貸款申請，例如減少貸款申請文件要求等。
應當指出的是，由於災害的影響，不少小微企業和個體企業可能會面臨雙重貸款問題（Double Loan Problem），即舊貸款由於受災無法償還，但為了恢復正常經濟生活還需要申請新的貸款。為此，日本監管機構出臺了《個人貸款庭外解決方案指引》（Individual Debtor Guidelines for Out-of-Court Workouts，以下簡稱「《指引》」）。根據日本金融廳的簡報[2]，《指引》的主要內容包括：一是允許受災債務人的舊貸款通過庭外和解的方式予以豁免，避免相關違約對其徵信資質的損害；二是適用範圍包括由於地震已確定難以還款的主體以及由於地震災害導致在未來很可能將難以償還貸款的主體；三是明確由於受地震災害影響，相應貸款將難以償還，因此大多數擔保人的代償義務也得到了豁免。
對於保險保單持有者（Insurance Policy Holder）而言，一方面，監管機構指導保險公司快速高效的對地震災害進行保險賠付；另一方面，對於受地震災害影響的客戶，保險公司也被要求對客戶保費的繳納給予一定的寬限期（Grace Period）。
值得注意的是，根據311地震受災情況，日本監管機構放寬了政府對金融機構注資的標準，對受災嚴重地區的金融機構通過財政資金直接注資。311地震發生後，日本議會於2011年7月27日頒布了修改後的《金融功能強化法案》[3]（Act on Special Measures for Strengthening Financial Function），其主要內容包括幾個方面：
一是設置特殊情況例外條款。例如，更為靈活地設置了政府注資金融機構的條件，相關金融機構可以不需要設置提升盈利和經營效率的經營強化計劃（Business Strengthening Plan），同時政府注資資金的回報可以根據特殊情況降低至一般水平以下。
二是針對合作性金融機構增設一條特殊條款。對於合作社性質的金融機構，即使其未來經營情況難以預測，政府或者中央機構也可以合資形式注資該機構。
三是延長相關機構的申請選擇時間。將受影響機構申請注資的時間統一延長至相應事件發生後5年，受影響的金融機構可根據情況在五年中任何時間點申請政府注資。
根據日本銀行（Bank of Japan）公布的《金融體系報告》（Financial System Report）[4]顯示，2011年11月8日，日本金融廳正式決定對地震災區的一家銀行進行財政注資；2012年2月2日，日本金融廳聯合信用中央金庫（Shinkin Chukin Bank）向受影響地區的四家信用社（Shinkin Banks）進行財政注資。而據媒體報導[5]，截止2012年3月15日，已有仙臺市七十七銀行、仙臺銀行、茨城縣筑波銀行以及日本東北銀行等多家銀行向政府申請了注資。以日本東北銀行為例，其起初不準備接受政府的援助，但隨著客戶企業的業績惡化而需計提大量壞帳準備金。此外，由於重建資金需求不斷增長，因此東北銀行開始傾向於補充資本。而對於財政注資的形式和回報率，日本金融廳披露[6]，仙臺銀行和茨城縣筑波銀行的注資方式為政府購買銀行發行的優先股（Preferred Stock），這一優先股的收益率為上一財年日本存款保險公司（DICJ）金融功能增強帳戶（ Financial Functions Strengthening Account）的回報率，最開始為0.25%。
2016年4月14日熊本地震發生之後，日本金融廳同樣採取了一系列監管政策，應對地震災害造成的危害，其中既包括了便利金融服務的要求，還包括了延期受災金融機構監管報表等的報送。根據日本金融廳的總結，應對本次地震的具體政策主要包括以下幾個方面：一是針對金融消費者設置了相應便利措施。具體的相關措施包括延長受災企業信息披露材料報送的截止日期、豁免相關銀行業務身份證明文件的提供、放鬆貸款要求等。二是針對受災金融機構的監管安排靈活設置。根據內閣將2016年熊本地震列為特殊災害（Specified Disaster）的指令，日本金融廳及九州地方金融局通過網站宣布，對於受地震影響金融機構的財務報表和監管報表報送截至日期延長。
二、美國監管機構如何應對災害影響
在美國，針對2005年卡特琳娜颶風所造成的危害，以貨幣監理署（OCC）為首的監管部門通過靈活調整監管政策的方式支援了防抗災害影響。OCC第一高級副署長Julie Williams在2005年9月眾議院聽證會上指出[7]，美國監管機構採取了一系列措施以應對卡特琳娜颶風所帶來的危害。
首先，是通過聯邦和州的監管機構鼓勵金融機構便利災民金融服務，具體措施包括豁免ATM取款費、提高ATM現金取現額度、放寬支票限額、免除提前支取定期存款的罰息、允許貸款人延期貸款償付、放寬信用卡借款限額、允許機構使用多種方法核實客戶身份以及要求金融機構對外公開有哪些網點暫停服務。
其次，是針對受災金融機構也出臺了一系列政策，Williams指出，除了延期受災金融機構的財務報表、監管報表報送之外，監管機構也在考慮啟用《存款保險參保機構受災豁免法案》（Depository Institutions Disaster Relief Act），豁免部分金融機構的部分監管要求。
值得注意的是，為了更好地常態化應對自然災害所造成的影響，美國議會還出臺了專門的法案。美國參眾兩院早在1992年即已通過了《存款保險參保機構受災豁免法案》（Depository Institutions Disaster Relief Act，以下簡稱「《法案》」）[8]。根據法案，監管機構可以對受災的金融機構在3年內採取一定的監管豁免，具體包括：一是針對貸款的監管要求，當總統宣布某地區出現自然災害時，美聯儲主席可以允許金融機構在180天以內，針對該地區內的貸款減少審核、加快批准。二是針對監管指標的相應豁免，當總統宣布某地區出現自然災害時，美聯儲主席可以允許滿足條件的金融機構在18個月內放寬槓桿率要求，但是這些金融機構要滿足其主要業務在受災地區、60%以上的存款來自於受災地區、資本充足率達標等要求，這主要是為了避免政府救災資金、捐款等多方面因素使得銀行資產增多可能導致的監管指標不達標。與此同時，這些受到監管豁免的銀行應該主動對外公開相關信息。
與此同時，為了規範化地應對災害可能造成金融機構運營的影響，OCC在2012年即已發布了《應對法定假日和自然災害：針對自然災害和其他緊急情況的監管指引》（Responding to a Declaration of a Legal Holiday or a Natural Disaster: Supervisory Guidance on Natural Disasters and Other Emergency Conditions）[9]。其中將此前監管機構對金融機構面對自然災害和緊急情況的指引進行了整合。從服務金融消費者的角度而言，OCC鼓勵金融機構減免ATM取款費、減免提前支取定期存款的費用、減免延期支付可能產生的罰息、幫助受災借款者相應延期還款期限（延期長度根據具體情況確定，但一般不可超過90天）、加快貸款審批進度以助力恢復生產、根據當地信貸需求適當加大貸款投放力度；從監管金融機構的角度而言，OCC將認可在災害恢復期由於銀行人手缺乏造成的文件不完整（Documentation Deficiencies），認可銀行審慎根據貸款者受災情況適當延期貸款償付期的行為，同時將根據具體受災情況放寬調整受災銀行上報會計報表和監管報表的要求，OCC也將暫時放寬合格儲蓄銀行（Qualified Thrift Lender）[10]的要求，便利儲蓄銀行、儲蓄協會等中小金融機構獲得資金幫助重建。
除此之外，OCC在其官網設立了自然災害新聞中心（Natural Diaster News Center），FDIC也在其官方網站上設立了自然災害對銀行運營影響（Natural Disaster Impact on Banking Operations）欄目，常態化的對地方金融機構受災害影響的相應監管政策傾斜進行發布。例如，2019年，OCC和FDIC即由於災害分別發出了4次通知，OCC發出通知的事件包括加利福尼亞大火、多利安颶風、中南部地區洪水、中西部地區洪水，FDIC發出通知的事件也有所類似。以中西部地區洪水為例，FDIC除了要求金融機構及時響應、確保關鍵金融服務不中斷、便利災民金融服務之外，還明確由於洪水影響難以準時進行監管報表報送（Regulatory Reporting Requirements）的金融機構，可以在經過當地監管機構批准的情況下，延緩監管報表的報送。
三、金融機構應建立完備的業務連續性計劃（BCP）
面對重大災害，除了監管政策應給予相應的支持，金融機構也應提前做好風險防範準備、設置業務連續性計劃（Business Continuity Plan ,BCP）。
美國聯邦金融機構檢查委員會（FFIEC）發布了《業務連續性管理手冊》（Business Continuity Management，以下簡稱「《手冊》」）[11]，針對金融機構遭遇災害的應急情況下如何繼續提供關鍵金融服務、制定業務連續性計劃（BCP）作出了要求。《手冊》的主要內容包括以下幾個部分：
一是業務連續性性管理架構（Business Continuity Management Governance），包含了董事會和管理層等的相關職責、審計要求等。
二是風險管理（Risk Management），包含了經營影響分析以及對於可能遭遇風險的具體識別、評估等內容。
三是業務連續性性策略（Business Continuity Plan）。包含了針對信息系統、網絡、實體機構、數據備份、第三方服務提供商、電力和通行等安排的設置。
四是業務連續性計劃（Business Continuity Plan）。包含了事件管理、保證金融服務持續性及恢復金融服務、設備和設置可靠性、支付系統、流動性考慮等相關內容。
五是培訓（Training）和演練（Exercises）。包含了對於遭遇突發事件時如何保證金融機構能持續提供關鍵金融服務的培訓和演練要求，以及如何根據相關演練發現漏洞從而改善計劃。
此外，聯邦存款保險公司（FDIC）等美國監管部門根據2005年卡特琳娜颶風所造成的金融機構損失和業務中斷等情況進行了總結，對金融機構如何提前預防相應災害提出了反思。例如，如何應對員工難以通過可靠交通上班進行應對務？如何應對電力資源短缺造成的電腦系統無法運行？如何應對大規模的銀行設施（如分支機構或ATM機）被毀壞難以提供服務的情況？根據FDIC建議，任何金融機構都應該從這些問題以及其他可能遇到的問題中吸取教訓，提前做好應對準備。
除了自然災害外，由於大流感疫情的特殊性，美國監管機構還對金融機構如何提前做好應對大流感的業務連續性計劃（BCP）提出了明確要求。2005年11月1日，美國白宮發布了《應對大流感疫情的國家戰略》（National Strategy for Pandemic Influenza）[12]。根據文件的內容，美聯儲（Fed）、貨幣監理署（OCC）以及聯邦存款保險公司（FDIC）等金融監管機構要求各金融機構在其BCP之中納入大流感疫情的應對措施和方法。聯邦金融機構檢查委員會（FFIEC）就相關內容在2017年12月12日更新了《大流感疫情規劃指引》（Guidance on Pandemic Planning，以下簡稱「《指引》」）[13]。《指引》指出，不同於金融機構制定一般BCP時所面臨的人為事故或自然災害，大流感疫情往往時間持續更長、影響地理範圍更廣、其影響也更難以預估，因此當面對大流感疫情時，所有機構和個人都會面臨負面的影響，因此金融機構必須專門在BCP中考慮大流感疫情的影響。為此，《指引》要求金融機構的BCP計劃中必須針對大流感疫情提前設置以下內容：
一是預防計劃。通過預防計劃來降低大流感事件對金融機構運營的影響，具體內容包括：對疫情情況的監測、對員工的教育、與關鍵服務提供商保持溝通和合作、對員工提供相應的衛生培訓和設備。
二是完備的文件策略準備。金融機構應針對大流感疫情的不同階段設置相關不同的應對措施，同時還應提前準備好如何在大流感疫情平息後恢復業務的措施。
三是針對設施、系統和流程的完備應對框架。這一框架應保證員工大規模、長時間無法服務時金融機構的關鍵服務仍能正常提供，例如儘量避免員工之間的接觸、指引顧客使用電子銀行服務、指引顧客使用替代網點的服務等。同時還應該考慮相關需求增加對不同系統的壓力，例如對ATM機、電話銀行、網上銀行更進一步的依賴，從而對相應系統可靠性更高的要求等。
四是測試計劃。通過日常的演練和測試來保障金融機構在真正遭遇大流感疫情時能夠保證關鍵服務的持續提供。
五是確保相關框架的審查和更新。通過更為高級的安排來確保大流感相關BCP內容能夠得到實時更新和審查。此外，不同於遭遇人為事故、自然災害等的BCP計劃，大流感疫情相關BCP計劃除了計劃（Planning）、準備（Preparing）、響應（Responding）以及恢復（Recovering）之外，還需要納入識別和優先提供關鍵服務，了解機構以及行業內可以使用的設施等內容。
註：
[1]https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=000000006f7a59e2017013ba9ba12c62
[2]https://www.fsa.go.jp/en/newsletter/2011/10a.html#tp01
[3]2004年6月，日本出臺了《金融功能增強法》(Act of Strengthening Financial Functions) ，該法允許政府向銀行部門注入公共資金，而不需要確認其對金融系統的重要性。其出臺的本意為解決部分中小金融機構資本金不足的問題。為了避免道德風險，相關注資之前，監管機構需要對擬注資機構進行嚴格的審核，並確定旨在提升經營利潤和效率的經營強化計劃。
[4]https://www.boj.or.jp/en/research/brp/fsr/data/fsr120419a1.pdf
[5]http://news.cntv.cn/20120315/124294.shtml
[6]https://www.fsa.go.jp/en/newsletter/2011/11a.html#tp04
[7]https://www.occ.treas.gov/news-issuances/congressional-testimony/2005/pub-test-2005-923-written.pdf
[8]https://www.congress.gov/bill/102nd-congress/house-bill/6050/text
[9]https://www.ots.treas.gov/news-issuances/bulletins/2012/bulletin-2012-28.html
[10]合格儲蓄銀行指的是，資產65%為住房抵押貸款的儲蓄銀行（Thirft），其可以從聯邦貸款銀行（Federal Home Loan Bank）獲得資金。
[11]https://ithandbook.ffiec.gov/media/296178/ffiec_itbooklet_businesscontinuitymanagement.pdf
[12]https://www.cdc.gov/flu/pandemic-resources/pdf/pandemic-influenza-implementation.pdf
[13]https://www.ffiec.gov/press/pandemicguidance.pdf
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