何培英:中國電影產業發展的政策扶持和法律規制研究

原創 何培英 上海市法學會 收錄於話題#法學32#核心期刊32#原創首發32#上海法學研究24

何培英 北京盈科(上海)律師事務所律師。

內容摘要

筆者以電影產業的政策扶持和法律規制為研究對象，先從電影產業的概述著手，介紹了電影產業作為一個產業發展的原因和特點，及介紹電影產業的發展主要靠政策的扶持和法律規制來促進發展的模式。接著筆者介紹了世界範圍內主要國家的電影產業發展模式及特點，以此為參照指出我國電影產業發展的現狀主要是靠政策扶持和僅有的一些法律規制來促進，政策中的稅收、貿易、人才支持等政策導致電影製片者過度依賴政策扶持的獎勵政策，而不是活躍市場經濟來進行融資、支持等的手段，導致了我國電影產業發展的模式為政策扶持為主法律規制為輔的模式類型，進而提出我國想要更好的發展電影產業應該以法律規制為主政策扶持為輔的主張，通過法律規制的主導作用帶動市場經濟對電影產業發展的促進作用。

關鍵詞：電影產業 發展模式 法律規制 政策扶持 市場經濟

電影作為一個產業，不像第一產業那樣會產生環境汙染，但又能獲取很大的利潤空間，儼然成為國民經濟中增長幅度較大的第三產業之一。因此，如何促進電影的產業化過程，實現電影產業的健康、穩健發展就成為問題的關鍵和難點。我國雖然加入了世界貿易組織，但目前電影產業發展的規格和成熟程度都仍然未完全施開拳腳，與世界電影大國、強國，例如美國、印度、韓國等相差還是很大。我國放棄電影配額制的實施權利，會不斷降低國際資本對我國電影產業的衝擊，因此，加入世界貿易組織對我國電影產業的發展不僅僅是機遇，也是挑戰。目前我國電影產業發展主要靠國家政策的宏觀支持和國務院的一些指導意見為主導。剛出臺不久的《中華人民共和國電影產業促進法》也想以六十條法律解決中國電影史上從未有的法律位階上的空缺。而在學術上，一些意見認為電影產業主要是市場產業，不要太多法律幹涉，才能充分發揮市場能動作用，激發積極性和創造性，可是實踐以及很多研究都表明，我國電影產業市場機制並不完善，電影進出口貿易失衡，電影市場侵權、電影作品質量審核制度待完善，使得電影產業的發展失去了法律保障，使得電影產業發展甚至文化軟實力提高滋生了諸多不穩定因素。

筆者試圖綜合運用法律和政策的法理學辯證關係、政策扶持和法律規制對電影產業發展的相關理論和分析方法，對中國電影產業發展現狀進行較深入的分析，並提出應當構建正確的符合國情的電影產業發展促進路線，最後根據電影產業特有的發展需要和特性，在電影產業出口貿易、產權保護、電影分級制度及電影審查救濟方面做好法律規制為主導和政府扶持為輔的良好作用。促進電影產業的良好發展，不僅是發展國民經濟也是發展世界經濟的必然途徑之一，各國都沒有停止和放鬆對電影產業的發展。筆者的研究著眼於學術價值的體現、理論和現實意義的一些指引和探索價值。

擔任國家廣電總局的國際合作司臺港澳處處長閆成勝介紹到韓國的電影發展模式：近年來，韓國政府採取的一系列開放和扶持政策促進電影產業的發展。1990年，韓國開放私營廣播電視，並推出一系列振興文化產業發展的政策措施，包括制訂《放送影像產業振興法》等專門法律，設立扶持文化產業發展的專門機構和各種基金等。

顧芳、呂巖梅兩位學者主要談到：美國電影的同業公會是美國電影協會早在1922年宣告成立的，在致白宮威爾遜總統的一份備忘錄中談到，美國電影協會著重講述了電影作為一種軟實力能產生巨大作用，電影作為一種宜傳方式，在國家宣傳方面，是一種小成本的宣傳和傳播方式。"全球好萊塢"的霸局已經形成。在一個高瞻遠矚的戰略目標之下，起決定作用的仍是美國電影，美國政府規制在建構、調整影視產業市場格局的關鍵時刻起到了決定作用。

印度孟買的最主要電影製作中心被印度人稱之為"寶萊塢"，寶萊塢具有氣候宜人、山清水秀天然的自然環境，與美國的好萊塢相似。創立於此的"新概念印度電影"，擁有印度全國電影產業產量25%，是世界上最大的電影生產基地之一，是由寶萊塢的數家國營和私營的拍攝地構成，僅佔地就接近千畝，擁有大型的室內外攝影場地。

21世紀以來，隨著電影產業的發展，電影產業方面的學術研究也不斷發展和深入，市場、管理、經濟、商業、政策、法律、規制、創意等領域的研究不斷延伸。與美國、印度、韓國等典型世界電影大國相比，我們國家的電影產業仍有很大的發展空間。筆者通過查閱和分析研究國內外相關領域的文獻和著作，更深入討論電影產業法律保護的相關問題。

李捷瑞在論文中認為，相對於電影產業實踐發展來說電影的理論研究遠遠落後，甚至沒有一個具有學術意義的概念。對於"電影"的定義，可謂仁者見仁，智者見智，並無統一定論。電影本身內涵豐富，且構成相對複雜多樣，單單從其分支來講，有電影社會學、電影美學、電影心理學等等。對於電影定義的理解和解讀，因人們所處的領域與所關注的對象不同，理解也差異甚大，並且電影的定義又非僅僅將電影美學、電影社會學、電影心理學等進行幾何相加那麼簡單。

朱永德作為中國電影版權保護協會首任理事長，在談到保護電影智慧財產權時，提出推動電影作品面向市場的過程實際上就是電影版權交易的過程，通過交易使電影作品版權這一無形財產權的價值的實現，是電影企業收回資金、獲取盈利的過程，版權交易的進行也是以便電影產業擴大再生產。這是電影產業不斷發展和賴以存在的基礎。鄭成思學者在其著作中提出，電影作品是具有精神權利的，精神權利主要體現在電影作品作者通過電影創作表現主題品格及思想情感和意識形態相結合的作品，從此而獲得的具有維護其作品完整性權益及名譽的綜合性權利。

全球經濟的一體化浪潮下，外國政府很少直接對本國的電影產業採取管制措施，相反卻是通過大量的電影立法以及實施電影分級制，並通過頒布相應的財稅及融資法律法規的規制、鼓勵政策的吸引扶持、通過市場經濟發展導向等授權行業協會等採取措施來促進電影產業的發展。

一、電影產業發展的政策扶持和法律規制概述

（一）電影產業的概述

電影作為一種產業的劃分，自有其劃分的標準。各國產業劃分的依據和標準不同，電影產業作為一種產業劃分的標準自然不同，但主要的劃分依據仍是社會生產活動的歷史順序對產業結構的一種劃分結構，第一產業即是直接從自然界生產產品或工業原材料的部門，第二產業是對初級產品的一種再加工的部門，而第三產業則是直接對生產和消費提供各種各樣服務的部門。以上述劃分標準不難判斷，電影產業作為一種為人們提供視覺和精神體驗的服務，作為第三產業出現。並且從我們國家最新的《國民經濟行業分類》的標準中可以看出，電影產業無疑是歸屬於娛樂產業的第三產業，而電影產業作為第三產業範圍內的服務業。是個較高層次和水平的服務業，隨著我國經濟的發展，電影產業無疑會具有更重增加值的比重不斷的上升。電影產業具有產業競爭性，是一種特殊的電影創造公司組成的產業組織。電影產業的蓬勃發展是經濟發展的重要渠道。

電影產業的創作流程和周期與其他第三產業不盡相同，電影產業經過三個環節，第一環節為生產，第二環節為發行，第三環節為放映。與其他一般產品的生產周期和流程不同的是，一般產品需要經過四個環節，除了生產環節一樣，另有分配環節、交換環節、消費環節。這是電影產業的生產周期特殊性，體現在電影產業的放映環節實際上整合了一般產業的交換和消費環節，這種特殊性實際上更加體現電影產業的實用主義。

從電影產業的構成來講，產業的劃分依據往往是該產業提供的產品和服務滿足的是人們何種需求，例如農業能滿足人類的溫飽需求，建築業滿足人類的住宿需求。同時該產業還必須具有一定的規模才能稱之為產業。電影產品能滿足人的需求，但是其消費體驗大大不同，且其物質載體與其他產業有很多不同。第一，電影產品的消費的邊際成本為零，能重複消費；第二，電影產品在消費上具有一次性、非競用性，大部分消費者一般僅消費一次電影產品就不會再重複消費；第三，口碑效應對消費的效果異常重要。另外，從電影產品的生產環節角度來講，電影產業的發展是通過產業鏈條的不斷細化和加強銜接來實現的。電影產業的產業鏈主要可分為四個環節：電影產品的創作與生產為為第一環節，發行為第二環節，放映為第三環節，衍生品開發為第四環節。如果細分電影產品的創作與生產的話，可以再分為電影劇本的編制、電影人才的培養和發展、電影產業的投資融資、電影作品拍攝基地的設立、電影拍攝器材設備的生產等部分；而發行環節主要包括電影版權的交易和轉讓、電影放映過程中廣告的植入、電影作品的出口貿易發行、電影作品利用網際網路途徑的發行、以及通過錄像帶的發行模式等；電影放映這一環節主要包括網際網路播映、電影院播映、電視臺播映、付費或免費播映等等方式；最後一環節的電影衍生品開發主要包括電影產品中出現或推崇、宜傳的相關的玩具、出版物、遊戲、音樂、旅遊景點、甚至經典片段的語言及行為模仿體驗等。這些構成了種種電影產品所帶來的輻射價值和利潤。

另外，現在電影產業發展的利益收入不僅僅靠電影的票房為主要收入，電影的衍生品開發和後市場的開發也慢慢成為電影產業盈利的空間。因為電影產品因為其系統化、規模化等特點往往可以吸引很多相關行業的支持和帶動，電影產業也因為其廣泛輻射性給相關行業帶來大量的就業機會、市場需求、投融資機會等等。

在我國加入世界貿易組織之後，提高電影產業的國際競爭就更激烈，甚至是國家間文化產業的較量。電影產業如果作為一種文化產業的特殊類別，在文化產業競爭的融合和碰撞過程中具有有利地位，如何代表本土文化發揮傳播和宣傳的作用，並得到世界其他國家的認同和尊重，乃是思考和研究的重要方向。

（二）電影產業發展的政策扶持概述

電影作為一個產業，其之所以能夠安穩有序的提供更多、更好的電影作品，供人們了解更多的生活、帶給人們更多觸動和深思，離不開大到國家層面、小到地方層面的政策扶持，這為電影產業的發展提供了更加健康、開放的環境。通過國家政策的扶持來推進電影產業的有利發展，第一，研究政策的定義、意義及地位尤為重要；政策的定義很多，但總結下來的定義無非是指國家政權機關、國家政黨組織以及其他社會政治集團為表現和實現自身所代表的階層及階級利益與意志形態，依據國家權威性的規範、標準和規定，在一定的歷史時效之內，為了實現該階段欲達到的經濟或政治、文化目標而採取的指導方針及具體實施措施。在我國，中國共產黨是執政黨，黨的各級組織在多數情況下擁有政策的實質性決定權，各級人民政府及其所屬部門是最主要的政策制定主體，涉及面廣，數量繁多，形式也多樣。政策包含很多表現形式和外在體現形式，是一個廣泛定義和外延廣泛的定義，也常見到政府部門發布的一些具體規劃、條例、決定、辦法等形式，常聽說的到有方針、路線、戰略等宏觀抽象的表現形式，一些宏觀的政策通常是一些聽起來振奮人心、方向性、指引性的"大標題"式的一句話或口號等。在這一句話或口號下，可以包含諸多具體政策內容。規劃、規章、條例、決定、辦法等等即是具體的政策。我國的對國內民眾的對內政策一般主要根據各個行業分類來劃分，包括文化政策、財政經濟政策等等。政策同時也分為國家層面的政策和地方層面的政策，由於我國地域遼闊、民族眾多，地方政策也發揮著很大的因地制定的補充作用。

在我國，政策對電影產業扶持的力度非常大，從稅收、獎勵機制、出口進口等方面都發揮著鼓勵電影產業發展的作用，這也導致電影產業發展與政策的變化程度有著息息相關的關係。

（三）電影產業發展的法律規制概述

電影作為一個產業，其發展不僅僅需要政策的扶持作為手段，更需要法律的規製作為後盾，只有在法律的規制下，才可以得到合法有效的監管、有法可依的推動和獲取經濟、社會效益。通過法律規制來促進電影產業的發展，首先要明確法律的範圍、位階和地位。法律，是指統治階級為實現統治並管理國家，經一定立法程序，所頒布的法律。不同主體制定的規範性文件，其具體名稱各不相同，但都有法律效力，是法院審判案件的依據。在法律制定的完備階段，通常根據需要會有立法解釋和司法解釋予以補充和解釋說明，給以操作上的指引。電影產業作為一個產業部門，是文化發展、文化傳播、商業盈利、精神娛樂的一種經濟活動，自然也應受到國家法律的規制，也只有受到法律規制的作用，才能夠更好的有法可依，避免或解決法律糾紛，提高電影產業在國際大環境中的競爭優勢，服務於國家、服務與民眾，促進產業進步及經濟的發展。

綜上，政策的制定不能與先有的法律相衝突，只能作為補充手段存在和發生效力。政策和法律作為電影產業發展的兩種手段，缺一不可，都發揮著不可取代的作用，但是如何權衡兩者在促進電影產業發展方面的地位和作用，政策扶持為主導法律規制為輔還是法律規制為主導政策扶持為輔，何種配置才能更好的實現最大效益，是中國甚至世界範圍內每個國家都會考慮的問題，也只有根據國情和電影產業的特點來確定主導和輔助作用的政策和法律手段，才能因地制宜滿足電影產業發展的需要。另外，法律規制應該起的作用還應該體現在如何構建一個好的電影產業發展的市場機制。

二、電影產業政策扶持和法律規制模式

（一）促進電影產業發展的模式類型

電影作為一個國家本土或引進的文化手段，自然是不同的產業發展相作用的結果。由於電影產業發展的取決因素不止一個，各個因素所起作用也不同，因此也形成了世界範圍內多種類型的發展促進模式。電影產業發展往往受到法律規制、政策扶持、市場機制調節的影響，哪個因素所起的作用更大，便起主導作用，另外兩個因素要麼成為輔助手段，要麼發揮微乎其微的作用。

如果法律規制所起的作用最大，那麼這個國家的電影產業發展則主要靠立法者制定的大量法律作為規制手段和依據，政策扶持作為輔助手段作補充，市場調節在法律和政策允許的範圍內實現市場經濟自由發展，這對於一個電影產業發展亟待完善的國家來講無疑是一個良性、高效的發展模式；如果對於電影產業發展已經相對完善、或者有限的法律規制無法完全覆蓋其適用性在國內太過多元化的文化和出口貿易發展，那麼則會出現政策扶持為主導的現象，更多元、靈活地滿足電影產業發展的需求，這時市場調節作用也往往會發揮積極的作用來促進電影產業經濟活動的發展；當然在文化相對統一、深入人心的文化基礎以及相對開明的法制國家，政策扶持和法律規制的作用只是更好的開放電影市場，為市場的開放提供後盾支持和邊緣界定，使市場發揮更大作用，促進更多種類型、更加創新、更豐富的文化作品產生。

國際上各個國家的歷史環境不同，國情不同，當然也就造就了不同主導型的電影發展模式。以世界上典型電影強國為例，美國是以政策扶持兼市場主導的電影產業模式類型，美國"好萊塢"在世界電影產業中的重要影響和霸主地位跟美國的電影產業政策及靈活、有秩的市場機制的健康發展息息相關；印度則主要靠政策扶持來發展電影產業，印度"寶萊塢"作為後起之秀，以其一系列高票房電影成為印度文化傳播的重要手段同樣得到世界大多數國家的認可和讚賞；而韓國則是以市場為主導來發展電影產業，韓國電影產業法律規制及政策扶持的寬鬆管制環境，使市場機制活躍、完善的韓國創造出不勝枚舉的令人深思和觸動的優質電影。電影產業模式類型的不同並不象徵著孰好孰壞，或孰優孰劣，但不同的主導型的發展手段也象徵著國家對電影產業發展方向的不用，只是在根據自身國情發展出的目前較為完善的發展方式，並隨著國際競爭和電影環境的變化，不斷完善和均衡各個利益主體，促進國家整個影視產業發展。

（二）典型國家電影產業模式類型

1.美國的政策扶持兼市場主導型電影產業模式

美國是目前世界上規模最大的電影強國。其通過精細化的分工將不同種類的電影商業化，在美國成熟的商業市場法則與強大的經濟力量下，通過電影製造巨星，最後再通過巨星的票房號召力創造源源不斷的財富。美國電影產業強調電影的市場屬性和產業特點，政府對行業的幹預較少，主要以行業組織和工會管理為主。

在20世紀初期，美國電影市場仍然處於混亂的局面，處於美國東部的七個主要的製片商意圖對美國電影產業進行壟斷，便聯合起來組成電影專利公司。因此，其中很多電影公司、獨立製片商、電影人處於生存和發展的需要，便開始離開混亂的東部到發展空間更大的西部洛杉磯地區，電影產業"好萊塢"也因此逐漸興起。但是第一次世界大戰後美國電影產業進入整合時期，美國電視產業的發展及普及以及電影公司同時承擔製作、發行以及放映自己製作的電影的劇院制度慢慢不復存在，"好萊塢"體系被衝擊，開始出現解體現象。美國電影產業方面法律的支持以及市場經濟的高度發達，使得獨立影片公司的興起、新興的獨立製片商以及新興的發行公司充分發揮了富有創新精神和意識的影片製作、靈活多樣的營銷策略發行，與傳統的"好萊塢"模式大影片公司電影產業運作相比，也有很強競爭力。目前，獨立影片公司、新興的獨立製片以及新興的發行公司與大影片公司並存、優勢互補、相互競爭的局面一直存在並成為"好萊塢"的發展特點。

電影產業與商業活動、商業利益密切相關。在美國，電影產業的娛樂性及藝術創作性的發展，使得美國電影成為娛樂的組成部分。經過百年的發展歷史，美國電影的音像出版及影視出版已經成為美國主要的出口行業。也正因為美國電影的娛樂發展的歷史特點，美國並非從一開始就實施多重的法律和政策來促進電影產業的發展，也沒有相應的政府管理部門，而是主要通過自律部門，例如美國電影協會和美國全國影院業主協會與政府相關部門之間進行聯繫和協調。在此種環境下，電影產業發展也具有其特色。經過在國際競爭環境中的磨練，美國電影公司已經逐漸探索出一套相對完善、成熟的製片及經營策略。建立"明星制"，穩定品牌忠誠度及利潤；聘用風險度較低的明星和導演，減少製片、放映風險；創作、放映具有特殊效果的大片，創建品牌效應，高額的創作成本也大大超過其他非"好萊塢"的製片品牌；宜傳和銷售也成為電影產品推廣的重中之重。根據市場需求採用不同的發行強度來滿足；窗口化，共同消費品的成本結構使得它可以利用窗口化策略不斷在不同市場銷售。電影產業中的明星體制、大片效應、完善的營銷結構等使得在影院放映的美國電影具有無與倫比的優勢所在。

美國政府對電影產業的政策支持，通過立法、稅收和外交談判等方式，並不是直接提供經費資助，而是培養、壯大電影企業抗擊市場風險的能力和國際競爭能力。°美國是法治國家，電影產業的發展也繼承了者美國的法治化傳統，並貫穿電影產業發展的始終，起著保駕護航的作用。美國法治在電影產業的適用主要體現：其一，有法可依，也即電影產業的發展、運行必須依據美國法律的規定；其二，促進美國電影產業發展的相關法律規制相對已經較為健全，即使面對法律的制定受到社會、經濟發展水平及產業發展的進步而產生的滯後性，美國電影產業相關法律仍做到了審時度勢的及時修正。美國電影產業在版權和稅收方面提供了大力支持，但是值得注意的是，政府的政策並不直接過多幹預行業發展，只是提供一個必要的幫助作用，實際上還是為電影產業發展的市場環境創造一個公平、均衡各方利益的市場環境。政府的激勵政策並非完全無限制的爭相激勵，而是提供了很多限制，目的是為拉動本地的經濟發展和就業機會，增加當地居民的收入水平。這些優惠政策實際上很大程度為美國電影產業帶來了更多的資金與活力。歐洲市場為了抵禦美國電影作品的文化滲透，給予當地電影業眾的政府補貼和優惠政策，如果加上退稅等其他優惠，有時政府的補貼例可高達80%。但國家補貼的比例越大，電影行業的產銷脫節越嚴重，在市場上的生存能力越差。

美國通過司法等各方面的努力，電影的思想表達已經被納入美國憲法的言論出版自由。既然是言論自由，自然也就不能同時存在言論出版前的事先審查制度，否則就構成違背憲法的精神。實踐中聯邦最高法院強調，自由社會寧可在一小部分人濫用言論自由以後懲罰他們，而不願在事先就窒息他們，隨心所欲的事先審查和限制危險極大。言論自由可謂是美國民主制度的核心，按照美國憲法邏輯，一旦某種言說構成言論，便可免受行政權力的審查。另外美國電影協會頒行的行業自律規章《海斯法典》，建立電影分級制度，減弱了政府的強制幹預政策，等級的評級標準依據主要為電影的主題、暴力、色情等內容的程度等判斷，因此美國的分級制度評級結果經過幾次修改後，形成現行有效的評級系統：將所有電影分為5級，即G級、PG級、PG13級、R級和NC-17級。

美國電影還主要通過市場力量和流通來控制電影市場的發展，電影產業的迅速發展的也得益於其市場力量及完善的產業機制，美國作為一個市場經濟高度發達的國家，其電影產業在創立時便自主形成了以市場為導向的發展模式。美國電影的發展環節主要分為三個，製作環節、發行環節、放映環節，而所有環節實際上最終想產生的效果都依靠的是觀眾這一核心因素。依靠市場為主導的電影產業模式不僅享受這市場力量帶來的利潤收入和流通便利，而且還反作用於其他方面。根據美國勞工統計局統計，全美約有59萬人從事電影行業，主要集中在製片、影院及錄像租賃和銷售等領域。

另外美國通過市場力量建立了規範化的籌款方式。主要通過：其一，通過貿易夥伴組織或專業投資人籌款。製片人在籌集影片創作資金時，通過投資代理人或者電影產業相關的金融市場的專家的媒介介紹，利用媒介掌握的資源、投資人、風險控制等信息進行高效、巨額的融資，也使得風險降為最低。其二，銀行貸款為融資活動提供便利。製片人通過銀行要求的影片相關文件保證審核，銀行通過審核製片公司資信後，往往就會提供資金，發放貸款。其三，向私人投資者籌款。通過宣傳和營銷手段，向私人投資者論證影片的成功可靠性及豐厚的回報率來吸引私人投資。

除了規範化的籌款方式，美國電影也通過市場的力量及市場流通進行系統化的營銷。美國電影系統化營銷傳播體系是通過與消費者溝通，以滿足消費者需要為價值取向，做到"觀眾要看什麼，看誰演，我就拍什麼，請誰來演"，整合營銷理論的應用，在電影製作、廣告策略、市場調研、宜傳妙作等方面，發揮不同傳播工具的優勢。使得美國電影產業擁有相當規格和完善的營銷效應，依靠電影市場的流通及穩定的觀眾觀影群體，實現對觀眾群體中不同人口、信仰、地域區別及社會環境意識形態不同的精準定位，建立完備的營銷組合。

這些行業自律規範與國家的憲法、法律相結合為電影產業的繁榮興旺保駕護航，另外市場的導向作用有了法律的保障，為電影產業發展提供了大量的發展機會和空間，也歷練了美國電影在國際競爭中的活力和抗風險的能力，使得市場經濟的發展為電影產業發展所用，減少各地政府政策的強制幹預，使得電影產業發展更加有活力、更能實現盤活電影市場的資源資金配置。正是在這種以政策扶持兼市場的主導型發展模式下，實現了電影產業化，與文化產業規則的融合，最終形成美國富有活力並能夠適應時代潮流變化的獨特的電影產業基礎和世界傳媒的霸主地位。

美國"好萊塢"電影發展模式也有其不足，主要表現在影片的文化和素質有待提高。"好萊塢"電影多以追求感官體驗和享受，情節空洞但具有強烈的視覺效果，將人性簡化，深度有限，不能完全觀影群眾滿足內心的探索；其次，並未起到作為美國人民價值引導的作用。1992年柯林頓登上美國總統寶座時，對"好萊塢"的期望之一便是：希望"好萊塢"能引導美國人民看向未來。

2.印度的政策扶持型電影產業模式

印度電影產生於19世紀末期，其發展速度非常快，逐漸發展壯大了成為印度的重要產業。目前印度每年的觀影人數、電影發行量以及電影的從業工作人員都在世界排名前列。印度目前已經成為世界排名第二的電影市場佔有者以及世界排名第一的電影生產國。印度對發展電影產業的政策環境、和印度電影工廠獨特的市場特徵等特點，使得印度電影具有高產量與高票房共存的繁榮景象。

"寶萊塢"已經成為印度電影的代名詞，地處孟買，是印度的電影作品製作中心之地。寶萊塢電影之所以能在本國內以及海外取得巨大的票房收入，與其鮮有的特點分不開，例如"寶萊塢"電影中的豐富的歌曲、印度風情的服飾和舞蹈等帶給觀眾很大的視覺體驗，吸引著即使具有不同文化背景的各地觀影群眾，另外印度電影也成為投資的選擇之一，被看好的印度電影業經常獲得印度政府各種籌款、投融資等政策支持。

印度民眾一直有愛看電影的傳統，電影產業在印度影院的一大特徵是，本土電影佔據主導。巨大的觀影群體以及本土電影的主導佔據地位使得印度電影很少會受到其他國家電影的衝擊，即使是美國"好萊塢"電影在印度電影市場上也無法超越印度本土電影在印度的影響。除此之外，印度電影在世界上的電影產量能超越美國"好萊塢"電影市場。據統計，2008年印度的觀影人次達33億，是總人口的3倍多，其中佔據印度總人口70%的農民是主流觀影群體。

印度1947年獨立之後，"寶萊塢"電影的製作、融資、發行和放映一直在數百個小規模的製片公司的獨立製片人、獨立發行商、私人金融家和獨立電影院的運營商之間的複雜的合作中。

印度政府對印度電影發展的重視，使得印度電影產業早被納入政府認可並鼓勵的產業領域。特別是鼓勵銀行給製片方貸款等方式，不僅有利於電影製作公司或企業有更好的融資環境並更能體現印度政府對印度電影產業發展促進的決心和積極促進態度。印度政府根據本國國情，認識到本國電影產業的眾多發展潛力後，採取了眾多優惠政策來專項扶持"寶萊塢"電影產業的發展。20世紀以來，印度政府開始將電影產業納入政府重點扶持的產業範圍之內，並制定了一系列支持電影產業發展融資籌款的政策支持，這一新的政策使得電影製片人可以通過申請獲取銀行貸款的資質，促進印度電影產業的發展和整合。另外，印度政府的政策不是盲目地吸引電影投資創作頒行大量過於優越的政策，而且還注重到對電影行業整體發展和民眾利益的結合，這就有利於印度觀影群體的增加和愛好觀影這一習慣的保持以及影院的運營成本的減少。20世紀初，印度政府又解除了外國投資者在廣告、電影領域的股份限制，為外國製片商投資印度電影業打開了空間。迪士尼公司和華納集團等海外巨頭紛紛涉足印度電影業。迪士尼則將支付1400萬美元，購買寶萊塢UTV軟體傳播公司14.9%的股權。

另外在印度電影產業發展過程中，國內電影市場起初是較為自由的創作和放映發展方式，電影內容和形式也非常豐富多彩。但是在20世界初期，這種形式有所改變，一部分暴力、色情、政治敏感型的電影通過外國電影進入印度漸漸出現，且越來越多。而印度作為一個宗教信仰大國，觀影群體的信仰與暴力、色情、政治敏感型等類型的電影相衝突，甚至是相背離。因此，這類電影並不被印度觀影群眾所接受，觀影熱情收到很大影響。但是基於全球化電影產品進出口增加的大趨勢的影響，為了保護印度觀影群體的信仰，電影影片審查制度亟待建立，起初是一些電影院承擔了自身影院的電影審查，但是對於沒有相關法律或政策規制和支持的情況下，並沒有統一的標準，也並不能完全滿足觀影需求。印度於1952年通過電影法案，組建一個全國性質的審查機構印度電影審查委員會，即CBFC，印度政府並於1983年進一步修訂法案，電影審查委員會制度一直沿用至今。印度電影審查委員會通過對電影作品進行審查，頒發許可證，對電影實施分級管理，印度電影審查制度開始逐步完善和發展起來。除此之外，印度政府還制定了特殊的放映制度。印度國內的電影院通常被分為A、B和C三類。A代表城市，B代表市鎮而C代表鄉村。電影院收費非常便宜，A類電影院通常不超過40盧比（約1美元），C類電影院一般不超過10盧比（約25美分）。

由此可看出印度電影產業發展除了電影相關法律的規定外，主要從政策上予以支持，這跟印度的國情有關，宗教、社會問題等等因素影響了印度電影產業無法依靠市場機制的運作來尋求產業發展的稅收、貿易、投資融資等的支持，也並沒有相應的法律可以予以保駕護航，因此印度電影產業發展的路徑主要依靠各地政策政策的導向和引導。印度"寶萊塢"電影模式也因為其特殊的國情和社會環境，存在很多不足之處：其一，印度電影模式化的問題，經常是歌舞、高顏值愛情戲碼等等；其二，一些出口的電影商業性太強，以至於缺乏藝術性，這樣導致印度"寶萊塢"電影缺席坎城國際影展多次；其三，印度的電影行業是高風險的行業，政策型導向的印度電影同時也受到政策稅收的重重限制，導演和製片人只能自籌資金；其四，對印度電影審查起決定作用的印度審查委員會貪汙賄賂嚴重，2015年委員會主席就因受賄罪被捕。許多印度影片為了能儘快通過審查，不得不向審查委員會的官僚們行賄，甚至要通過指定的代理中介機構送審，否則會遭到各種名義刁難。

3.韓國的市場主導型電影產業模式

韓國電影產業發展在近年來發展及其迅速、穩健，韓國電影作品的特點為製作水準優良、民族特色鮮明統一、深刻的劇情設計及高顏值的明星隊伍等不僅在國內受到民眾的追捧，在國際市場上更是佔據有競爭力的優勢。與中國共享儒家文化的韓國與中國一樣，也經歷了由政治主導向市場主導的轉變之路，當然市場主導的背後是法律制度的完善和保障。

韓國電影主要是以市場力量為主導，歷經了電影產業發展從管制到市場化的過程。1982年到1998年，在韓國電影發展的前期階段，伴隨著韓國觀影群體消費能力提高和消費習慣的養成，韓國本土電影由於受到政府的嚴格管制並未提供能滿足韓國觀影需求的優質電影，反而在這一階段，進口電影佔據韓國很大市場份額。隨著《韓國電影振興法》於1999年的修訂，具有裡程碑意義。此次修訂主要確定了對本土電影的支持力度和減輕政府管制，確定市場導向的電影發展模式。韓國迎來了電影發展的黃金時期，韓國國產電影市場佔有率也開始迅速上升，韓國民眾積累的電影需求也被激發出來，頂住美國電影出口協會壓力，堅持全年146天國產影片放映日的銀幕配額制，1986年的電影法第6次修改後，仍保留有"一年至少放映韓國電影146天以上"的電影配額制，但是影院很少有人執行，到了1993年，韓國電影市場份額下降至15.9%，達到歷史最低點。韓國電影確立以市場力量為導向，並著重發展電影產業自律制度，發話電影產業自律權，與1973年專門成立了民間電影管理協會，即隸屬於韓國文化觀光部的"韓國電影振興委員會"，它通過對電影振興金庫的統籌管理，以提升韓國電影質量為目的，謀求韓國電影產業的蓬勃發展為目標。針對韓國特殊的電影發展環境和國情來說，只有以市場為導向作用才能更好促進韓國電影產業的發展，如果仍要堅持大量的行政手段及政策幹預，反而限制韓國電影產業的發展。

韓國的電影產業雖然歷史並不悠久，但韓國政府通過一系列政策的支持，"韓流"（韓國電影潮流）使韓國文化產品在亞洲地區的知名度大大提高。這也使得韓國電影的發展環境面臨著國內外市場的競爭激烈局面。在支持本土影視產業發展的相關政策方面，韓國的"限額放映"制度自1966年開始實施，目的是保護本土電影，以減少國外電影帶來的思想和意識形態輸入。1996年，韓國政府頒行《電影振興法》，其中規定了"韓國播放本國電影至少有106天"即播出時間的40%。此外，韓國政府從民眾利益出發，實行"限制電影票價"制度，這就使得上映的電影都必須統一制定統一的電影票價，同樣也確保了本土小投資電影的生存和發展有個相對公平的發展環境。20世紀90年代初，在一系列政策的保護下，韓國本土電影市場佔有率高達40%。韓國電影產業的崛起主要得益於恰當的電影配額制度。保護和競爭政策的結合確保了韓國的影視產業的發展。

韓國電影的全盛時代可以說是20世紀90年代興起製片人的電影時代，獨立製片人制度帶來了多種渠道的融資方式。主要也是通過市場的力量和市場流通，通過向發行公司銷售發行權和錄像帶版權，吸引投資方等多種形式籌資，網際網路募集也成為一種社會集資的方式。200年韓國的一部電影《犯規王》，它採用的籌資方式便是通過活躍的市場經濟力量進行的，製片方通過在網際網路上公開募集，每個球迷都可以通過網際網路從自己帳號中投資5萬韓元，這次募集資本達到了1億韓元，投資者的收益和票房直接掛鈎，上映後給投資者的回報率高達百分之九十七。這也是依靠市場經濟的發展來籌集電影產業發展的資金的一種表現，而不僅僅依靠政策被動的資金扶持吸引。

電影應以法律形式確保電影市場的開放和自由，以市場化為主導減少行政幹預。韓國電影的成功，與韓國發展文化產業的法律規制下的市場環境分不開。《保護電視電影法》《文化產業促進法》等一系列法律，是韓國電影業的發展"生態環境"和市場環境的良好保障。電影的內容有了保障，電影的競爭環境得到了改善，勢必促進電影產業的迅速發展。

韓國電影產業發展的優勢很多，例如新秀導演不斷出現、觀眾的鑑賞水平較高、電影政府審查制度的取消等，但也還存在一些缺陷：其一，例如剛性觀影人口較少；其二，海外的影響力較低，另外，韓國的電影產品在中國電影院上映的份額也極其少；其三，韓國電影也會因為地域及歷史的限制而顯得電影施展格局太小。黑暗的政治、人性、血腥暴力基本概括了韓國所有的不錯的電影。其四，韓國由於其歷史原因，電影缺乏一種厚重感，臺詞等功力不夠等。

三、中國電影產業政策扶持和法律規制的現狀

（一）中國電影產業模式以政策扶持為主導

電影產業的迅猛發展與國家層面以及政策層面出臺的各項扶持政策有著緊密的聯繫。新中國成立後三十多年的時間裡，中國電影還處於起步階段，這一階段的中國電影處於國家壟斷的模式，非商業的運作下，國家法律和政策，特別是政策幾乎決定著電影產業發展的方向和發展程度。電影製片廠作為事業單位，不光電影質量水平低下，國際競爭力降低，也在整個行業內留下許多遺患，到今天電影產業內部惡性競爭重、市場化不充分、行政幹預過度等問題依然存在。

《文化產業振興規劃》作為我國第一部文化產業專項規劃政策於2009年經國務院審議通過，是我國文化產業業已上升為我國的戰略性產業的重要標誌；2010年的《關於促進電影產業繁榮發展的指導意見》由國務院辦公廳出臺發布，我國對促進電影產業繁榮發展提出了重要的指導方針、具體政策措施保障;《關於支持電影發展若干經濟政策的通知》在2014年由財政部、國家發展和改革委員會、國家新聞出版廣電總局等聯合發布。《通知》共九條，明確了八項具體政策，例如要通過文化產業發展專項資金重點支持電影產業發展；金融支持電影產業；管理電影事業發展專項資金；實施具有吸引力的稅收政策等等。中央財政在2014年共計安排電影精品專項資金支出29，000萬元，紀錄影片、動畫影片等共計217部，使得市場活力得到進一步激發，公益服務質量和水平得到提升。2015年上半年，電影事業發展專項資金對國內24個省700多家縣城數字影院資助44,400萬元；對國務院扶貧辦確定的"集中連片特殊困難地區"和"貧困縣"資助33,400萬元。

《國家電影事業發展專項資金徵收使用管理辦法》於2015年由國家財政部、國家新聞出版廣電總局發布並規定，凡是辦理申請工商註冊登記的經營性電影放映單位，應按其電影票房收入的百分之五向相關部門繳納電影專項資金。電影專項資金在2015年多達20億元左右，電影專項資金對電影產業發展中的重點支持及對電影產業實行金融、稅收、人才引進等扶持措施。

現階段，中國國產電影發展勢頭良好，在產量和社會效益上持續增長，還逐漸開拓海外市場。其一，電影產業的發展。在電影市場中，我國並無完善的法律系統作為制度化保障，《電影產業促進法》雖然在一定程度上填充了我國電影產業管理領域的很多空白，但也增加了我國電影產業管理的隨意性與複雜性。其二，貿易政策。我國電影產品出逆差現象經常出現的，電影產業的進出口貿易方面還受到我國的電影產業貿易政策在審查上的一些限制。另外，我國目前還未在海外建立正式發揮積極作用的辦事處，及其缺乏與國際市場的溝通和了解，另外，國產電影作品向國際推廣和扶持的優惠力度不夠，國產電影走進國際市場的積極性也不高。因此在選擇出口的電影作品時不僅要對出口國家的價值觀念、文化、宗教信仰、市場喜好等進行多方面的了解和研究，創作高質量和多元的電影作品，呈現更好的觀影效果，從而增強國際上對我國電影的認可度。其三，融資政策。目前我國電影產業在融資方面也有很多指導性政策，例如鼓勵銀行、投資基金等機構，聯合採取投資企業股權、債券、資產支持計劃等多種形式為電影企業提供綜合性金融服務。但仍需進行落實和法律制度的保障。另外，如何在融資方式上加入外資引入方式仍缺乏更加完善的政策和措施。

另外，國家和地方出臺的扶持政策促進了電影產業的快速增長。市場的法制化水平也有了顯著提升。在國家層面的相關電影產業扶持政策指引下，各地都在積極探索推進電影產業改革，從市場投融資機制、人才引進、保全保護、稅收優惠等政策來促進和吸引電影產業的發展。青島地區的電影產業扶持政策，對電影作品創作的幅度特別大，在國內開創的影視製作扶持基金，主要是靠政府和社會資本設立出資構成。另外，《佛山市扶持影視產業發展的若干政策》於2017年8月1日起執行，設立佛山市影視產業發展專項資金，支持影視產業加快發展，在佛山市文化產業發展投資基金中設立影視產業發展子基金。為佛山市電影產業發展制定了很多優惠政策。例如，其一，在佛山新設立影視企業，，按照企業對當地財政貢獻百分之九十的獎勵標準；其二，對市外引進的電影企業，符合條件的，對辦公地租金予以一定的補貼；其三，鼓勵社會資本建設影視產業園區，並提供投融資等公共服務，並對人影視園的電影企業予以獎勵；其四，根據佛山市鏡頭時長等標準，給予電影生產方予以一定資助；其五，對公映票房金額及播放時段符合一定條件情況下，予以優惠政策資助等等。

（二）中國電影產業模式以法律規制為輔

電影產業作為一個產業，是一個複雜的產業，如何促進其能有個公平、健康的發展環境缺少不了法律的規制。電影產業的三個環節即製作、發行和放映，雖然只有三個環節，但是每個環節涉及和包含的的交易、法律關係、市場需求等紛雜多樣，並非一兩部法律可以獨立解決的，也並非完全可以套用一些基本法律就可以無縫適用的，應當通過一系列的立法規範形成一整套的法律規範才能予以適應日益發展迅速但多重困境存在的電影產業。

從憲法層面來說，我國並未將電影的出版作為言論出版自由的範疇，而1996年10月4日，韓國憲法法院作出了判定，電影出版作為表達自由的體現，表達了相應的思想和觀點，應該依據憲法得以保障。美國作為一個司法判例可以改變法律的國家，其通過判例確定了電影的製作發行自由是憲法意義上的言論自由，應該受到認定。比較韓國和美國對出版言論自由的憲法認定，我國無論從理論上還是實踐中都沒有將電影的出版納入言論自由的憲法規定。

從法律層面來說，《中華人民共和國電影產業促進法》自20世紀80開始，歷經了30多年的醞釀。最終於2017年3月1日發布實施，具有裡程碑意義。對於正處於發展迅速但缺乏法律依據及保障的電影市場來說，無疑給中國電影產業發展帶來了法制化的信心，也為中國電影"走出去"提供了法律上的保障。

同時，中國電影市場連續多年保持高比例的增幅，成為全球電影人嚮往的熱土及投資人的"兵家必爭之地"。面對競爭積累的國內外市場，中國電影產業法律規制的空白亟待進行相關立法進行規範和引導，以促進國內電影產業發展的法制環境及國際競爭力的提高。《中華人民共和國電影產業促進法》的出臺，意味著國家把對電影的更多的扶持政策和相關措施以法律的形式固定下來，是我國發展電影產業法制化的決心。饒曙光作為中國電影家協會秘書長曾提出，促進法的立法目的在於鼓勵激發電影市場潛力，提高電影創作的積極性，降低門檻，提高參與性，另外，通過"簡政放權"來簡化審批流程；最後，電影產業發展過程版權保護應當更加重視和促進保護。如國內電影票房屢創新高的同時，各種票房造假現象層出不窮，盜版現象屢禁不止，讓熱愛中國電影的大眾產生疑慮，更讓誠實守信的電影從業者苦不堪言。人們最關心的分級制，一些影視作品為了經濟利益造成暴力指數偏高的現象，引發了社會極大的爭議，但電影產業促進法中涉及不多，對像這樣的中國影視行業發展中持續爭論的熱點問題，需要相關法律不斷健全，逐步加以解決。

我國的電影行業面臨國家尚未建立完善的電影工業體系、行業內無統一通行慣例、合作主體之間地位差異大、合作方式多元化、合作過程變數大、版權運營複雜等諸多問題與矛盾，特別是與其他行業相比，電影行業無形、無價、主觀性強且風險性大，這一行業的各個領域都需要法律來保駕護航。《中華人民共和國電影產業促進法》的實施，具有簡政放權的立法傾向及規範電影產業秩序的重要進步，我國電影產業的發展正在實現有法可依、有法必依的目標，這無疑會提高我國電影產業在國際市場上的競爭地位和威信。

《中華人民共和國電影產業促進法》雖然"千呼萬喚使出來"，其法律適用的社會效果和法律效果如何？是否沒有弊端呢？還需要深刻探究，以充分發揮這部法律的積極作用。雖然《電影產業促進法》的實施對於電影產業發展有著裡程碑似的積極的意義，但仔細研究後，還是能發現這部法律在很多方面實際上並未實現真正的進步或還未解決某些重要問題，例如，電影分級制度和盜版控制雖然經常被學者討論和研究，但此次仍未在《中華人民共和國電影產業促進法》中的體現出來。

以往電影拍攝需要先進行審批才可以允許攝製，拍攝完成後再進行審批，從而取得《電影公映許可證》，程序完成才能正式公開放映。《中華人民共和國電影產業促進法》的規定實際上是"簡政放權"，降低了電影的創作門檻和削減了電影作品審核的繁瑣程序。如此規定對於創作者來說無疑是增強了創作熱情和減少了審批手續，但是審批手續並非取消，而是在電影創作完成後仍需審批，也即如果未通過審批的情況下，前期的拍攝、創作等過程可能就前功盡棄了，實現了資金、人員等資源的浪費。

我國電影產業的法律規制中只有《電影管理條例》以及生效不久的《電影產業促進法》對電影產業發展起著規範性法律規製作用，其餘大部分都屬於規範性法律文件在發揮著協助作用。這就會造成司法實踐中執法者的不明確，幹預程度與執法方式欠缺合理性，實踐中的法律規制需要與制度供給之間的矛盾無法有效調節。"

（三）政策扶持為主導法律規制為輔模式存在的問題

1.以政策扶持為主導法律規制為輔的舞端的理論分析

（1）政策代替法律、越位解釋法律

政策有賴於法律的制定和實施。根據我國法律規定，法律的解釋權主要分為立法解釋權和司法解釋權，但政策絕對不能成為解釋法律的工具或替代法律的實施和制定。近年來，我國中央及地方各級政府及政府部門出臺的一系列、大量的經濟和文化政策來應對電影產業的發展的矛盾和問題，這些優惠政策中有的取得了顯著的成效，但有一些卻因為優惠政策過多、過於靈活具體等特點，反而形成一種奇怪現象，也即政策效果反而減弱的現象。出現的問題並非都能很多的取得很好的效果。則效果越差；效果越差，則問題更多；問題更多，則政策更多.……政策邊際收益遞減不可避免。

我國的立法體系中，由於法律滯後性等原因，法律的制定往往大而寬泛，另外政府官員，也即一些立法部門也傾向於制定比較模糊的法律條款，因此便可以在法律條款未明確規定或者作出具體的指引及法律後果時，實際上便是為權利"尋租"預留了機會和空間。政府官員或者立法部門便給出自己的解釋，不可避免地導致將"剩餘立法權"或"剩餘立法解釋權"授予了具有信息優勢的執法機關，即導致了間接的授權立法。但這樣的解釋空間就非常大且難以控制和保證民主性和監督性。除此之外，模糊的法律條款也使得司法審判時無法得到具體的指導，從而使得自由裁量權擴大。

我國的法制化進程主要依靠的應該是法律，而非任何政府部門都能制定的政策，但由於法律的確實，政策反而被指定的越來越多，甚至電影行業越來越依賴政策的制定和實施才能吸引到電影產業發展的步伐。但政策畢竟不是法律，也不能代替法律，政策越來越多，所佔比例約佔越大，法律就會越來越空洞、得不到立法的制定和補充。長此以往，法律真的會像"劣幣驅逐良幣"那樣被驅逐出現實生活和人們的心目中，也會使人們一方面會對"法治"越來越感到迷惘。但另一方面，矛盾的累積有時候也會爆發於某個事件上，公眾會表現出對政策的漠視和不認同。

（2）越來越多的政策成為裁判依據

根據我國第6條的規定可知，人們在從事民事活動過程中一定要要遵守相關法律的規定和指引，如果我國現行法律沒有明確規定的，那麼，應當遵守國家的相關政策。也即只有在電影產業相關的法律規制沒有規定的方面，應當遵守國家的電影產業政策，但實際上政策的制定對於電影產業這一特殊產業來說，不足以解決很多重要問題，政策具有靈活性，但有時難免短視。頭緒雜，決策過程快，加之缺乏成本收益分析和影響評估，因此，政策有時"頭痛醫頭，腳痛醫腳"，難免缺乏慎重和長遠的考慮。在政策扶持過多，甚至主導地位的電影產業政策來講，法律以此作為裁判依據無疑缺乏充足的說理性和信服度。

（2）電影產業政策缺乏強有力的監督

政策的制定主體一般為首長負責制的政府部門，個人主義精英決策實際上是缺乏民主性的表現，但是又具有實施上的強制性，從實施的效果來看，這些政策並非能夠真正實現其目的。以為其民主性較差，政策在實施過程中，當然也沒辦法更好的發揮人民對政策的監督作用，或者說只能發揮很小的作用。

2.政策扶持為主導法律規制為輔模式下對電影產業發展的影響

由於電影產業法律規制的不完善，電影產業政策的過於繁雜導致電影產業有很多遺留問題和短板存在也限制了市場經濟力量的促進作用。

（1）不利用充分發揮市場力量對電影產業發展的促進作用

世界電影大國美國及韓國的市場導向，其實對於我國目前電影產業發展有很大的啟示和借鑑作用，但我國政策扶持為主導的發展模式卻通過"簡單粗暴"的優惠政策吸引，從而限制了製片公司或製片人從市場經濟中獲取市場力量及流通中的資金等對電影產業發展的積極作用。從我國各地的政策來看，無不是通過大量的隨機的政策來支持和引導，免稅政策、文化創業園、人才引進政策等。例如，2014年10月，中共上海市委宣傳部、上海市發改委、上海市文廣局等9個部門聯合發布了關於《促進上海電影發展的若干政策》，這項政策能帶給上海電影界每年兩億元人民幣的資金支持，覆蓋面包括電影企業稅收、金融支持、加強電影人才隊伍建設等。政策扶持固然好，但是兩億元人民幣的資金支持來源為人民的稅收，但電影投資人多為有一定閒置資金可以用於大規模投資的人，這就導致人民的稅收，最終受益於少數人，而大多數人並未參與且未受益卻仍需要支付較為昂貴的電影票觀影。如果這些支持政策可以削弱，通過制定具體的法律制度來規範市場經濟規則，是電影製片公司通過法律從市場經濟中尋求資金等支持，不僅能夠調動電影投資人參與市場競爭的積極性，也能擴大電影投資人的範圍和資金額，加大電影製作過程中及電影觀影效果的監督評價和投資傾向，無疑更有利於電影產業的發展。

（2）電影產品出口貿易出現逆差

我國加入WTO後，電影出口貿易便迅速發展。但是進出口貿易逆差嚴重的問題仍然存在。由於存在文化差異，海外觀影群體對中國電影作品的風格、反映的信仰與價值觀、背後的歷史背景及社會意識形態等都不了解，直接造成我國電影作品在海外的票房收入增長緩慢，限制了我國電影出口的積極性，限制電影產品的出口，另外中國電影的創造力問題，即中國電影"除了武俠功夫、宮廷演義和苦難歷史以外，中國電影還能向世界影壇提供什麼具有普世意義、能引起不同文化人群共鳴的東西"。相反，隨著我國改革開發和市場經濟的發展，我國觀影群體思想的解放，在對於西方文化的輸入相對接受更快，直接影響到進口電影可以在中國市場獲得很高的票房收入。這樣的發展趨勢導致了我國在電影貿易發展過程中忽略了本土民族文化的推廣和傳播。

法律規定的不具體，只有"鼓勵"而沒有具體確定權利義務來給電影產品出口貿易護航，僅僅在《中華人民共和國電影產業促進法》的第41條中有提到，以及《電影管理條例》也只是規定了可以出口的單位及出口的程序。我國電影產業進出口貿易相關制度不健全，電影產品在在大量出口的同時，電影產業智慧財產權保護的法律及在處理國際智慧財產權問題時仍有很大的困難。

我國針對進出口貿易制定了很多國家政策，例如，2005年出臺的《關於進一步加強和改進文化產品和服務出口工作的意見》；2006年頒行的《關於鼓勵和支持文化產品和服務出口若干政策》要求文化專項資金要加大支持、多部門聯合出臺優惠支持政策、表彰獎勵機制，以改變"逐步改變對外文化貿易逆差較大的狀況"。2009年印發的《國產影片出口獎勵暫行辦法》對國內電影產業出口予以獎勵支持，政策規定主要表現在：對於國內製片單位創作的作品按該電影海外票房的0.2%給予獎勵等；2009年3月發布的《關於支持文化企業發展若干稅收政策問題的通知》規定"出口電影等享受增值稅出口退稅政策"。但相對來說，相應的政策仍然缺乏一定的穩定性及合理性；電影進出口並沒有系統明確合理透明的審批程序；另外，我國一直未建立起電影分級制度，對電影產品進出口逆差的產生也有一定影響。

中國電影海外發行的出口對象相對來說比較單一，目前中國電影進入的市場主要是東南亞、日本、美國、韓國及其他重要的世界電影市場，如印度、英國等中國電影發行。在電影產品的出口貿易方面，中國政府依舊是通過大量優惠政策扶持手段來支持產業發展，但依舊未改變電影產業的電影產品出口貿易的逆差問題。

（3）版權侵權現象嚴重

電影作品涉及的智慧財產權主要是著作權，在電影領域主要就是版權。我國始終存在版權保護意識薄弱，侵權事件高概率發生事件。而電影版權保護也是一直造成我國電影產業發展的難題和關鍵。從上世紀八十年代放映走私影片，到九十年代一直延續到世紀初期的盜版、盜版問題像夢魘一樣揮之不去。雖然我國已經有一系列各個國家政府部門甚至聯合公安部出臺的相關政策對侵權、走私、盜版影片、光碟等進行嚴厲打擊，但盜版現象仍然層出不窮並愈演愈烈。在中國加入世界貿易組織之後，盜版問題不僅是國內要解決的重要問題，更成為了涉及到其他成員國的關乎國際貿易的問題。中國政府不僅要處理國內的盜版橫行及對盜版影視的打擊、懲罰力度，特別是隨著網際網路的廣泛應用，網絡視頻網站的興起，網絡侵權等新興盜版問題，更要面對世界貿易組織其他成員國的壓力。

廣電總局於2007年9月印發的《關於進一步加強廣播影視節目版權保護工作的通知》便是為了加強版權保護所制定的政策。但在法律層面，雖有《中華人民共和國著作權法》以及國務院頒布的《中華人民共和國著作權法實施條例》起著法律規制的作用，但是仍然沒有專門針對電影產業的產權保護規制，甚至在剛出臺的《中華人民共和國電影產業促進法》中也只是在第54條規定了侵犯與電影產業有關的智慧財產權應予以處罰，而並未明確具體的處罰標準和賠償標準。

（4）電影作品審查制度與電影作品質量未成正相關性

廣電總局於2004年2月發布了《電影片審查暫行標準》，明確地規定了電影審查應當刪剪修改的內容。像是違反法律、政策的，色情，粗俗，殘忍的等內容均不符合審查通過標準。新實施的《中華人民共和國電影產業促進法》的頒布實際上廢除了廣電總局於2010年2月發布的《關於改進和完善電影劇本（梗概）備案、電影片審查工作的通知》中的由廣電總局電影審查機構最終負責影片的是否通過審查的規定。新實施的《中華人民共和國電影產業促進法》實際上並未取消電影作品審查制，而是將審查權分布給國務院電影主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府電影主管部門審查。電影作品審查制度的修改是"簡政放權"的進步，但實際上並未起到使電影作品質量提高的作用。

以上法律和政策的變動顯示：其一，體現了法律的變動影響著政策的效力，因此作為目前我國電影產業主導作用的政策，無疑並不能做穩主導作用的地位；其二，由於法律規定不完善，依靠之後政策的補充的立法思想，未實質解決審核不通過之後的法律救濟途徑問題，沒有法律救濟途徑的法律即便再華麗也無疑是沒有保障的。其三，電影作品審查制度參考的標準或者審查的客觀依據仍然是國務院電影主管部門應當根據本法制定完善電影審查的具體標準和程序。實際上無論是《電影管理條例》，還是《中華人民共和國電影產業促進法》，我國一直實行電影審查制，而不是電影的分級制度。而並未從對於審核不通過的電影作品大多是內容涉及色情、迷信、暴力、黑社會話題，這根本上觸及到電影作品的質量問題，實質上並非不涉及色情、暴力等電影作品就不是好作品，但在某種意義上講卻束縛了創作者的創新思想。如何提高電影作品質量，提高創新性及國際競爭力並非僅僅靠完善電影審核程序就能夠達到的。

四、中國電影產業發展政府扶持和法律規制權衡

由於我國特有的歷史發展歷程及社會、市場環境，我國並沒有脫離政策繁多而盛行，法律空洞而滯後的現狀，目前，我們國家法律空洞化的現象仍舊很嚴重。所謂法律空洞化，是指法律條款規定的內容不詳細也不詳盡，缺乏完整性、嚴密性、精確性、普適性等特點，又具有風格簡略、條文簡單、篇幅簡短等表現形式，最終形成的法律條款實際可操作性就相對較差，不能真正實現"有法可依"的現象。法律的空洞化問題，在法理學上通常被認為是法律工具主義的表現形式。因此，對於法律空洞化的種種弊端以及我們目前"政策之治"趨勢的勢頭，應當正確認識法律與政策的辯證關係，堅持正確、正向的法律價值觀，樹立法律精細化的理念和形態。除此之外，更應該加強對行政機關的政策制定的法律立法控制，規範並嚴謹化法律解釋，加快向"法律主治"的轉型。並因此促使法律的完善給市場經濟帶給電影產業發展的自由和空間。而政策的制定者在尊重法律的前提下通過制定相應的政策來彌補法律的不足和空白，以使得法律能夠更好地發揮調整社會的作用。但在此情況下，法律與政策的關係不是平行、並列關係，而是主從關係——法律為主，政策為從。

（一）構建以法律規制為主導的電影產業發展模式

1.豐富電影產業法律規制體系

美國經歷了五十年的時間才最終實現法的判例給予電影以言論自由的憲法保護。而我國的電影體制改革過程中，借鑑美國等發達國家的經驗，實現電影產業的法制化道路發展，有必要將電影納入言論自由的保護範疇之內，賦予其必要的法律地位。

我國電影產業相關法制建設目前還是相對滯後，仍然無法完全適應電影產業發展的要求。目前電影產業領域的法律位階較高的法律主要有2017年3月發布實施的《中華人民共和國電影產業促進法》，2002年2月的《電影管理條例》，但就《中華人民共和國電影產業促進法》來講，雖然在電影審核程序流程方面取得了很大的進步，但是對於版權保護、出口規制、電影分級制等都未做規定或未詳盡規制，仍有很大的發展促進空間；就《電影管理條例》來講，制定年份較早，電影產業發展快，法律滯後性的特點顯著。

從現實考量應當更大程度豐富法律體系。從中央層面來講，不僅有《中華人民共和國電影產業促進法》及《電影管理條例》，還應當制定電影產業相關的具體法律或行政法規，例如《文化/電影產業進出口貿易法》，《文化/電影產業產權保護法》，《電影產業分級制度實施細則》，《電影產業投融資實施細則》等；從地方層面來講，各地在中央法律體系框架下，因地制宜制定地方性法規作為補充，對法律進行細化和落實，共同構建一個從中央到地方完善、互相配合的立法體系。或可以借鑑韓國在1999年通過了《文化產促進法》，明確了韓國文化產業發展的方向和內容，並著手對著作權、影像文化產業領域的相關立法進行了修訂，為韓國文化產業的快速發展提供了法律保障。我們也可以通過對《中華人民共和國著作權法》《中華人民共和國對外貿易法》等法律相關條款進行修改和補充來彌補完善《中華人民共和國電影產業促進法》等的實施。最後，面臨現代社會不斷出現的新的形式的競爭，《反不正當競爭法》也需要根據電影產業新形勢下出現的問題進行調整。

國內立法完善的同時，還應積極研究WTO以及我國籤訂的國際條約中關於電影產業貿易往來的相關制度，使國內立法與國際立法相銜接，充分利用國際資源，也更合理地保護本國電影產業。

2.進行正式的法律解釋促進電影產業的法律保護

由於現行生效的法律都是對過去出現的或者能夠預測的問題進行法律解釋或者指引，但是仍然難以滿足快速發展的市場經濟及社會現實需要導致法律出現之後性和不適用性。法律滯後性是法律應有的特徵，無法去除，只能通過新的法律制定或修改來避免。它需要不斷更新以適應現實社會的發展。因而在運用法律的過程中總會因其而面臨一定的問題，這正是法律需要改進的地方。由於制定法律需要經過較為漫長的過程和審議表決程序，因此在已有法律已經制定後，通過法律解釋進行補充或解釋說明也不失為一種解決法律滯後性的方式。

立法解釋是最高國家權力機關的常設機關全國人民代表大會常務委員會對刑法作出的有權解釋，盧梭曾經說過："制定法律的人要比任何人都更清楚，法律應該怎樣執行和怎樣解釋。且立法解釋同樣為制定法律的立法者解釋，能夠更好的還原立法背景和與時俱進解決法律制定之初未解決或未出現的法律問題。"所謂司法解釋，是指我國最高司法機關根據法律賦予的職權，在實施法律過程中，對如何具體運用法律問題作出的具有普遍司法效力的解釋。"是司法機關或法官在具體適用法律過程中對各種形式的法律淵源所作的解釋"在法律規定的範圍內有法可依，有法必依，在法律未規定具體權利義務及責任時加強司法解釋是做到電影產業相關法律落實的裁判依據。目前國內對立法解釋和司法解釋爭議較大，研究中國的法律解釋問題時，還會涉及許許多多的複雜問題，例如行政解釋的地位，行政解釋與司法解釋的關係；法律解釋與權限；立法解釋、司法解釋和行政解釋的優先權和衝突；憲法解釋；憲法司法化等等。因此，為避免解釋主體不適格及解釋權限難以確定等問題，應制定《法律解釋法》。

（二）構建以政策扶持為輔的電影產業發展模式

1.發揮中央政策的支持作用

電影產業領域的國家政策主要是指人民政府及其所屬部門制定的各項政策，我國電影產業的政策在以往電影產業的發展中發揮了很大的作用，目前仍應在法律規制為主導地位的作用下，發揮政策的扶持作用，仍然在出口貿易、產權保護、電影分級制度的促進等方面給予更多的優惠支持，但應避免其蓋過法律規制，發揮主導作用，否則會適得其反。中央層面的政策制定，除了廣電總局及政府各個部門的獎勵性政策外，還應當完善一系列能適應國際發展和提高國際競爭力的政策支持。

2.發揮地方政策的支持作用

各級政府及其所屬部門也應該積極相應法律規制的邊界和中央政策的方向指引，因地制宜提供促進當地電影產業發展的政策環境。例如，上海市委及上海人民政府印發的《關於加快本市文化創意產業創新發展的若干意見》，根據上海得天獨厚的資金和資源優勢，提出建設全球影視創製中心、用好電影扶持專項資金，加大對產業載體建設、產業融合發展、產業技術研發創新的支持力度等。但是對於西部一些地方城市來講，上海的電影產業發展政策幾乎無借鑑參考意義，西部地方政府應當根據當地獨特的資源及地理優勢，在發展促進具有民族特色的電影作品上予以政策傾斜；對於東北三省地方政府來講，鑑於其獨特的地區方言風格及人物特點，可以在發展生活性、人文特色的電影作品上予以傾斜。總之，當地政府在資金扶持、稅收優惠、創作門檻、人才激勵等方面結合當地特殊的電影產業發展環境促進當地電影產業的更好發展。

綜上，電影產業的發展要構建的是政策扶持為輔的發展模式，但並非不需要政策的扶持，只是在電影產業發展的政策扶持方面應當稍加限制和考慮市場經濟的因素，，使電影產業的製片，更多的通過市場經濟的發展，調動市場投資者的資金參與，並根據投資電影的效益而調整投資投向，從而更好的促進電影作品質量的提高和電影產業的發展。

（三）發揮電影發展新模式對重點領域的促進作用

1.電影產品出口的法律規制和政策扶持

在法律規制方面，完善《中華人民共和國電影產業促進法》和《中華人民共和國對外貿易法》，在產業政策扶持方面，政府應該制定相關政策支持電影產業的發展。通過合理利用電影專項基金，擴大基金的資助範圍；借鑑韓國對新興導演的支持及資助的做法，吸引和培養電影創作人才，提高國產電影的質量。

其中，我國電影產業發展至今的最高位階法《中華人民共和國電影產業促進法》經過幾十年的醞釀，仍保留的電影作品審查制度，不利於我國電影作品的出口貿易。在操作層面上，電影審查的標準和尺度相對模糊和概括，嚴重受審查委員會的個人喜愛偏好影響，並非能客觀中立的作出公平、民主的審查。在這種審查環境下，確實限制了電影從業人員在創作時的靈感、創新和水平，使得我國電影產業整體缺乏活力和積極性，所創作的作品容易成為雖然場面宏大、製作優良噱頭多，但是內容往往空洞無物。一些進口電影經審查後被認定題材受限而不能引進，或者需要刪減部分鏡頭才能面向中國觀影群眾。同時，我國在向外國出口電影時，往往因為電影審查用力過猛，導致特色盡失，無法取得較高的海外收入。因此，為了我國電影貿易的發展，應該逐步取消電影審查制度，建立電影分級制度。

2.制定完善的產權法律保護體系

保護版權實際上就是保護電影產品的價值交換。對待侵犯智慧財產權的行為應當返利打擊和懲治，提高智慧財產權的保護意志和加重侵犯智慧財產權懲罰的警示和懲處。我國關於智慧財產權的法律主要是《中華人民共和國著作權法》以及國務院頒布的《中華人民共和國著作權法實施條例》，但對於電影產業來講，電影作品的產權保護周期、電影作品相關的衍生品對應的智慧財產權相應權益保護，都應當在法律中有所體現，要加強對電影智慧財產權的保護，從立法方面和執法兩個方面進行保護智慧財產權。對於侵權行為應當做到有法可依，有法必依，違法必究的執法態度，並將違法必究的內容予以確認和細化。為電影產業在市場經濟發展中的產權交易提供有效的法律保障。另外，政府及相關各級部門應制定產權保護體系和完善備案制度。使得優惠政策體現在發掘市場力量和市場流通帶來的產權保護益處。目前國內電影主要靠票房和植入的廣告獲取收益，另外網絡盜版視頻廣泛流失和洩密，給製片方造成了巨大損失，盜版的存在還損害了整個電影產業鏈的健康發展。而且，網絡侵權賠償數額很低，通過訴訟手段難以彌補損失，還要花費大量的時間和精力。因此應當將網絡侵權的相關法律予以制定並規定法律責任，創建良好的電影產業網絡視頻傳播環境。

我國的影視行業尚未建立完善的影視工業體系，行業內無統一通行慣例，合作主體之間地位差異大，合作方式多元化，合作過程變數大，版權運營複雜等諸多問題與矛盾，特別是與其他行業相比，影視行業無形、無價、主觀性強且風險性大，這些問題存在於行業的各個領域，需要法律來保駕護航。相比與老百姓日常生活緊密相關、法律條文"約定俗成"且通俗易懂的婚姻法、繼承法、合同法來說，電影產業涉及的常用法律規定艱澀難懂，距離日常生活較遠，影視行業中知法懂法會用法的專業人才稀缺，而在法律界專門從事影視行業法律服務的律師也很少，這就使得影視產業的健康發展急需懂專業法律的律師。

3.建立電影分級制度及完善電影審查制度的救濟途徑

《中華人民共和國電影產業促進法》的實施仍未規定電影分級制度，有"因噎廢食"之疑，為了電影作品類型的完整性，更為了不束縛創造者的創作靈感，充分促進創新，應該制定完善的電影分級制度。電影分級制度就是指按照影片的內容將其劃分為若干級別，給每一個級別規定相應的觀影群。電影分級制度的初衷和意義在於細分觀影群體，特別是淨化青少年的銀幕空間，從而起到指導選片和看片的作用。從世界幾個典型的電影強國來看，電影分級制度的設計實際上有所不同，有一種形式是通過納入法律的形式來確定，賦予電影分級制度更高的法律效力；另外一種只是將電影分級作為一種導向，是否參考憑藉自覺的選擇，並沒有強制性的效力。目前很多國家都進行了電影分級制度，而我國家一直未進行電影分級制度的原因，主要是擔心操作起來的困難性，因此建議將電影分級制度作作為《中華人民共和國電影產業促進法》的補充，通過立法解釋予以補充解釋或者制定《電影分級制度實施細則》等，強制性規定下來。電影分級制度確定的意義不僅在於可以更好地滿足青少年以及其他觀影群的不同需要，還在於能夠營造一種活躍、創新的創作氛圍。由於電影分級的構建主要依據電影的主題、電影的語言，一部電影是屬於哪個級別，可以由哪一年齡階段的觀眾觀看。因此可以參照韓國的成熟模式，即韓國於1998年建立電影分級制度，規定電影分為5個等級：全民、12歲以上、15歲以上、18歲以上可以觀看和限制放映。應用於我國，與我國的教育年級制度大致相符，即12歲一般為小學畢業，15歲一般為初中畢業，18歲一般為高中畢業及成年，每部電影的等級由廣電總局來進行評級即可。

電影分級制度的確是無疑要改變原有電影審查制度的參考標準，另外，電影審查制度在《中華人民共和國電影產業促進法》中明確了審查權利的放寬及創作門檻的降低，但是電影審查仍然會出現很多問題，最為突出的就是電影審查制度的救濟途徑，根據第18條的規定，電影作品的專家評審團由5位專家組成，專家根據審核情況對電影作品是否通過審查提出評審意見，並決定是否電影作品是否通過審核。另外，如果製片方對審核意見有不同意見，《中華人民共和國電影產業促進法》也提出了一個簡單的救濟途徑，再組織審查一次並作為最終結果不得再救濟。由此可總結出：其一，電影作品審查靠的是專家的專業及主觀判斷；其二，異議解決機制最終決定者為審查部門另行確定的專家組，同樣還是靠專家的專業及主觀判斷，如果還未通過審核並沒有一個第三方主體來最終評判，也沒有法律途徑可以予以救濟。例如，前一段時間馮小剛電影作品《芳華》相傳是因為未通過電影行政部門審核需剪輯的原因撤檔，最終又通過審核上映。因此要建立異議解決機制，同時也應該允許通過行政訴訟等方式解決審核糾紛。

結語

筆者通過研究電影產業發展的模式，總結和研究了世界上典型電影大國的電影產業發展促進模式，分析得出我國目前仍然是以政策扶持為主導、法律規制為輔的發展模式，此種模式的發展已經不符合電影產業發展規律，也不能適應國際市場競爭浪潮中電影產業的發展，而且弊端多多。最終得出我國應當構建適應我國國情的電影產業發展促進模式，也即以法律規制為主導政策扶持為輔的發展道路，法律規制為主導，主要是為了挖掘市場經濟潛在的力量和資源，及規制違反法律規定的法律責任及救濟措施，政策扶持為輔，並非不需要政策，而是仍要發揮政策的補充作用，但是政策的促進不得過於偏激，不得唯"錢"是圖，製片方應當著力於市場潛力的發掘，不能全部依賴政策的優惠。另外，法律規制的主導地位仍需構建，因此要完善《中華人民共和國電影產業促進法》的不足之處，並研究說明構建方式及電影產業出口貿易、產權保護、電影分級制度和電影審查制度的救濟等方面的問題，著重分析如何發揮法律主導和政策扶持作用，使電影產業在全球化背景下發展成為電影強國的產業，最終達到促進電影產業更健康、持續地發展下去。

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克裡斯蒂安·布克(著) 呂玉贊(譯)丨德國法教義學：思維與操作方式

來源：《上海法學研究》集刊2019年第23卷（上海市法學會文化產業法治和體育法研究小組文集）。轉引轉載請註明出處。

原標題：《何培英：中國電影產業發展的政策扶持和法律規制研究》

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