導讀：4月26日至29日，十三屆全國人大常委會第十七次會議在京召開。會議期間，動物防疫法修訂草案提請初審。在分組審議中，全國人大常委會組成人員對修訂草案予以高度評價，並提出進一步修改的意見建議。
「動物防疫法自2008年1月1日修訂實施以來，我國動物防疫工作不斷加強，在保障養殖業生產安全、動物源性食品安全、公共衛生安全及生態環境安全方面發揮了重要作用。但是，由於我國大多數生產經營主體養殖方式比較落後，基層動物防疫體系薄弱，加上動物及動物產品國際貿易活動頻繁，我國動物防疫面臨著複雜、嚴峻的形勢。」
4月26日，動物防疫法修訂草案提請十三屆全國人大常委會第十七次會議初次審議，全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉作了關於動物防疫法修訂草案的說明。
現行動物防疫法是1997年7月八屆全國人大常委會第二十六次會議審議通過的，2007年進行了修訂，2013年、2015年對個別條款作了修正。2018年，全國人大農業與農村委員會對動物防疫法貫徹實施情況進行執法調研，提出修改思路。同年，修改動物防疫法列入第十三屆全國人大常委會立法規劃，由農業與農村委員會牽頭，農業農村部等部門參與。兩年來，農業與農村委員會認真聽取各級動物衛生監督機構和防控機構、生產經營主體、動物衛生專家、部分全國人大代表意見，與國務院有關部門反覆溝通，形成了動物防疫法修訂草案。
4月28日，全國人大常委會組成人員分組審議動物防疫法修訂草案，對修訂草案予以高度評價，並就如何更好地加強基層防疫體系能力建設、強化法律責任、完善法律調整範圍、做好相關法律銜接等問題提出進一步修改的建議。
堅持問題導向，展現法治擔當
動物防疫法修訂草案按照全面提升動物衛生水平的目標，對動物防疫方針、防疫責任體系、制度體系、監管體系等進行調整完善，構建科學、合理、健全的動物防疫法律制度。對此，全國人大常委會組成人員普遍予以高度評價。
陳竺副委員長表示，動物防疫法修訂草案堅持問題導向，針對我國動物防疫面臨的複雜嚴峻形勢以及新冠肺炎疫情暴露出的短板和不足，調整完善了動物防疫工作方針，在全面防控的基礎上強化對重點動物疫病的淨化、消滅；完善對非食用性利用野生動物的審批和檢疫檢驗制度；強化生產經營者的防疫主體責任、行業部門的監管責任和地方政府的屬地管理責任，構建責任明確、各負其責、各盡其能的防疫責任體系；加強動物疫源疫情的監測預警，強化動物防疫制度體系建設，強化基層動物防疫體系能力建設，同時，完善支持和保障措施，加大對違法行為的處罰力度，有利於構建科學、合理、健全的動物防疫法律制度，促進養殖業發展，保護人民群眾身體健康，維護公共衛生安全。
「新冠肺炎疫情發生以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視，總書記及時作出一系列的重要批示和指示。全國人大常委會堅決貫徹黨中央決策部署，強化公共衛生法治保障，積極推進動物防疫法修訂草案的審議和修改，展現了強烈的擔當精神，以及在國家法律制度層面確保國泰民安、人民幸福，推進國家治理體系和治理能力現代化的大局意識和戰略眼光，對立足當前、著眼長遠，進一步依法推進疫情防控工作，構建防範、化解重大公共衛生風險的堅實法治保障體系具有重要意義。」楊志今委員說。
「及時修改動物防疫法是貫徹落實黨中央決策部署的具體行動。」洛桑江村委員說，動物防疫法修訂草案圍繞全面提升動物衛生水平的目標，著力解決動物防疫面臨的突出問題，全面貫徹全國人大常委會有關決定確定的基本原則，重點對強化動物防疫責任、完善動物防疫管理制度、嚴格審批和檢驗檢疫、支持和保障等作出進一步細化和完善，具有一定的針對性和可操作性。
完善法律調整範圍，做好相關法律銜接
關於動物防疫法的調整範圍，修訂草案第三條第一款規定：「本法所稱動物，是指家畜家禽和人工飼養、合法捕獲的其他動物。」對此，多位委員建議進一步完善規定。
「野生動物是許多人畜共患傳染病的潛在源頭和傳播節點，家畜家禽和野生動物之間互傳的疫病很多。」杜玉波委員認為，為保障人民群眾身體健康，維護公共衛生安全，應當將野生動物納入法律調整範圍。
程立峰委員建議把修訂草案第三條關於動物的定義，修改為「本法所稱動物，是指家畜家禽和人工飼養、合法捕獲的野生動物等其他動物」。
在鄧秀新委員看來，修訂草案第三條對動物的定義，與草案第六章「病死動物和病害動物產品的無害化處理」中的動物定義不太相符，建議拓展一下。
同時，不少委員指出，動物防疫法的修訂，要做好與相關法律的銜接。比如，呂薇委員建議，對動物定義的表述，應增加許可養殖。她解釋說：「許可養殖要經過科學論證，從公共安全角度制定養殖目錄，要和野生動物保護法銜接起來，估計下一步野生動物保護法的修改也會涉及這方面的內容。本法對它有一定的引領作用，建議強調一下。」
馮軍和周敏委員都強調，要把動物防疫法的修訂和正在制定的生物安全法銜接起來。馮軍建議，把「生物安全」的概念寫到動物防疫法的立法目的中，動物防疫法修訂草案關於疫病的分類須與生物安全法草案的分類一致，增加一款關於動物防疫法與生物安全法之間關係的規定。周敏表示，關於風險評估，以及發生人畜共患傳染病的，有關部門要通報情況等問題，建議動物防疫法修訂草案和生物安全法草案銜接起來。
徐紹史委員說，現行動物防疫法貫穿了對動物防疫實行全過程、全鏈條管理的理念，這與新修改的食品安全法中管理體制實行分段管理的理念不一致，建議在動物防疫法中對相關部門的動物防疫責任不要寫得太籠統，對有關責任和相關法律法規的銜接要作出明確規定。
「堅持科學立法，這是做好動物防疫的前提和基礎。」謝廣祥委員強調，要認真梳理相關法律法規規定，統籌推進動物防疫法與食品安全法、傳染病防治法、野生動物保護法、畜牧法、進出境動植物檢疫法等法律的修改工作，明確監管責任邊界，加快補齊法律制度上的漏洞和短板，保持法律之間有機銜接。
加強基層動物防疫體系能力建設，強化法律責任
俗話說，基礎不牢，地動山搖。動物防疫法修訂草案突出了「六個強化」，其中之一就是「強化基層動物防疫體系能力建設，完善保障措施」。在分組審議中，很多委員對此予以關注，並提出進一步完善的建議。
李飛委員指出，基層動物防疫專門機構太薄弱，現在還是採用「土辦法」，建議把數據化技術真正利用起來。飼養過程中的原始記錄、日常的檢疫檢測都應當實行數位化監管。不能等動物產品到了市場後，檢疫部門和市場監管部門才去監管，這些部門之間的監管應當聯網聯動。
劉修文委員建議，進一步研究完善草案有關規定，進一步重視和加強動物防疫源頭治理、基礎管理和基層建設，進一步重視和加強一線人員能力建設，進一步重視和加強縣、鄉、村三級基層動物防疫和執法專業技術人員力量，配齊基層動物檢驗檢疫設施設備，提升基層動物檢疫和依法行政水平。
「基層防疫員是動物防疫工作的關鍵，隊伍是否穩定、人員素質高低直接關係動物防疫工作的成效。目前，各地普遍存在基層防疫人員文化水平不高、年齡老化、接續力量不足等問題，這與基層防疫人員任務重、風險高、報酬低、保障差有直接關係。」那順孟和委員建議，完善基層防疫人員用工制度，妥善解決基層防疫人員工作報酬、養老、醫療等待遇問題，在穩定基層防疫人員隊伍方面作出更明確的規定。
在分組審議中，委員們還就進一步強化法律責任提出意見建議。
「動物防疫法在法律責任部分的規定相對來說比較保守，設定的法律責任偏輕，對於制止動物防疫領域的違法行為，其效力和效果難以達到預期。」馮軍委員坦言，第十一章「法律責任」部分，總的感覺處罰偏輕，處罰種類單一。他建議，把多種處罰手段綜合運用起來，除了罰款之外，可採取吊銷營業執照、許可證以及行政拘留等措施，在經過綜合研究以後形成一個務實、有效的法律責任體系。
李飛委員也指出，「法律責任」一章中第一百零八條規定的對拒絕檢查、妨礙檢查的行為，光罰款是不夠的，應當增加規定，違反治安管理處罰規定的，由公安機關實施拘留和治安處罰。
此外，孫其信委員提到，病死動物的處理涉及整個公共安全的重大問題，這方面的法律責任應該更加清晰、更加嚴厲。（舒穎）
來源：《中國人大》雜誌
編校：王嶺、楊菲菲、侯朝宣
責編：舒穎