美國在臺灣「國際空間」問題上的立場是觀察美國對臺灣地區政策(以下簡稱「美國涉臺政策」)以及美國與臺灣地區關係(以下簡稱「美臺關係」)的重要視角,也是中國(對美)涉臺外交中需要處理的敏感問題。縱觀中美關係發展的歷史,從美國國內政治的視角觀察,美國涉臺政策的形塑、決定、執行常常在行政部門與國會之間有一種微妙的平衡。國會是「親臺」大本營,美國國會參眾兩院長期以來存在著一股同情和支持臺灣當局的強大勢力。國會議案影響到總統及其掌控的行政部門之對華政策、涉臺政策;同時行政部門往往會基於國家整體利益考慮,而對國會及議員的行為予以勸阻和制衡,發揮「剎車閘」作用。此外總統及執政黨更替也影響到美國涉臺政策的變化。
從歷史經驗來看,以往美國對臺灣拓展「國際活動空間」採取「既支持又限制的做法」,具有雙重性。具體而言,即行政部門基於一個中國原則,對臺灣方面的舉動有所約束;國會則不斷出臺涉臺法案,支持臺灣的「國際參與"。以美國國會支持臺灣加入世界衛生組織WHO為例,多年來國會大部分議案對行政部門不具備約束力,只起到製造聲勢的效果,而行政部門對此議題基本保持緘默。
隨著美國涉臺政策的調整和變化,其在臺灣「國際空間」議題上的既有行為模式已經改變,「外交助臺」新模式逐漸浮出水面。新模式的產生,基於在此議題上形成了「府會合力」:一是行政部門角色發生變化,由過去「制衡」國會過激行為,變成如今的「助攻」,甚至「主攻」角色。二是國會在美國涉臺決策過程中的影響力上升。過去國會雖時有破壞性舉動,但總體並未掀起太大風浪,如今國會「親臺」勢力不斷壯大並形成所謂「跨黨派共識」,敦促行政部門持續、深入升級美臺關係。國會涉臺議案破壞性急劇加重。
在上述背景下,美國「外交助臺」採取了哪些與過去不同的新的行動準則,「外交助臺」新模式對中國涉臺外交產生了什麼樣的影響,中國對美涉臺將如何應對,均是值得探討的重要課題。
一、美國「外交助臺」新模式:表現及特徵
(一)美國行政部門積極主動涉入「外交助臺」
美國「外交助合」新模式的特徵首先體現在行政部門的態度和行為上。美國行政部門在臺灣「國際空間」議題上,一改曾經顧及中美關係的做法,不再針對性地重申一個中國政策,反而表現出前所未有的挑釁姿態,其表態公開、負面、頻繁,且默許、甚至支持國會「親臺」言行,並將「外交助臺」當作一項切實政策去落實和執行。
一是美國行政部門粗暴幹涉他國涉臺政策。美國公然關切臺灣當局的「邦交」狀況,並試圖有所作為。以美國幹涉所羅門與臺灣「斷交」為例,美駐巴布亞紐幾內亞、所羅門及吐瓦魯的大使格雷(Catherine Eber Gray所羅門總理索格瓦雷(Manasseh Sogavare)交涉,表達美國「支持所羅門與臺灣的良好關係」。格雷向所羅門提到了美國「千禧挑戰合作」援助計劃,暗示其如與北京建交,將影響該國在計劃中的評比,敦促所羅門不要與臺灣「斷交」,所臺「斷交」前,美國副總統彭斯(Mike Pence)被傳將親自出馬,在聯合國會晤所羅門總理索格瓦雷,勸說所羅門與臺灣保持「邦交」關係。不僅如此,美國還動員盟友澳大利亞、紐西蘭對所羅門展開遊說,用增加援助加以誘惑。這一系列動作揭示了美國行政部門的一個重要態度:不惜通過幹涉別國內政來幫助臺灣維持所謂的「邦交」。
二是美國行政部門與臺灣當局合體「固邦」。主要手法有:①合體開展對外援助。例如,美臺組成聯合商貿代表團赴聖露西亞,以採購為名,對聖露西亞施以經濟援助。 ②合體辦會、參會2019年美臺以「2+X"模式共同舉辦了首屆「太平洋對話論壇」。該論壇由美國牽頭,聯合澳大利亞、紐西蘭、日本和臺灣等「南太五大援贈者」共建所謂「區域協調機制",包括臺外事機構負責人吳釗燮、美副助理國務卿孫曉雅(Sandra Ouckirk)、「美國在臺協會」臺北辦事處處長酈英傑( WillianBrent Christensen)以及馬紹爾駐臺代表艾芮瓊(Nejon Rema Edwards)等共同出席。會上,自稱「代表總統川普和國務卿蓬佩奧」出席這次論壇的孫曉雅鼓吹,美國將「堅定支持臺灣與太平洋島國關係"。③合體參加「外交」活動。例如美國攜臺灣官員共同會見了馬紹爾群島和帛琉的駐美官員:「美國在臺協會"臺北辦事處處長酈英傑高調出席臺方為所羅門外長舉行的晚宴等。美臺官員共同與臺「友邦」同框談論合作,意在傳達美國「外交助臺」的訊息。
三是美國行政部門積極支持臺灣參與國際活動。2020年新冠肺炎疫情發生後,美國在宣布退出世界衛生組織的情況下,卻向世衛組織施壓,大力支持臺灣加入世衛組織,全力配合民進黨當局進行防疫的政治操作。美駐日內瓦聯合國大使布倫伯格(Andrew Bremberg)首次公開表示,世衛組織應「直接與臺灣公衛機關合作". "美國在臺協會」在其官方社交媒體上啟動「世界衛生大會倒數計時」系列發文,並刻意拉日本挺臺參與世界衛生大會。美國國務卿蓬佩奧( Mike Pompeo)則發表聲明「譴責世衛組織將臺灣排除在外」,攻擊世衛組織總幹事譚德賽。"此外,美國還積極邀請臺灣參加由美國主導的「國際組織」, 2020年2月,由美國國務院發起的「國際宗教自由聯盟"成立,臺灣當局作為「出錢又出力」的最配合支持者,成為該組織的「觀察員」。
四是美國行政部門將其援助政策與臺灣「外交」掛鈎。美國行政部門以援助政策為砝碼,試圖對相關國家對外政策施加影響。所羅門與臺「斷交」後,美國對所羅門採取懲罰措施,彭斯取消與所羅門總理的會面,美國國際開發署亞洲局代理副局長史蒂爾(Cloria Steele)席眾議院外交委員會的預算聽證會,在回應該署是否會在2020財政年度向所羅門提供資金的問題時稱,「正在重新評估目前對索羅門群島的承諾",國務卿蓬佩奧在聯合國大會上兜售「中國威脅論",並宣布將在既有的3,650萬美元援助之外,對南太平洋島國增加6.500萬美元援助。美國國務院還表示,會逐漸改善在南太平洋國家「一館兼轄多國」的模式,將在斐濟、巴布亞紐幾內亞、密克羅尼西亞聯邦、紹爾群島及帛琉等國派駐更多人員白宮國家安全委員會還專門設立了負責太平洋島國事務的官員職位。2019年12月,美國宣布加入太平洋地區基礎設施集團(PRIF)。國務院發布的新聞稿稱,加入該集團會使美國每年向太平洋島嶼地區提供的3.5億美元援助得到更好的利用。總之「抗衡中國」、替臺灣"固邦」成為美國對南太平洋島國援助政策的一個重要考量。
五是美國行政部門提升了與臺灣當局的「外交」互動。儘管美國重申其一個中國立場沒有變化,但已經有不勝枚舉的例子顯示,美國行政部門的涉臺政策越來越大膽,越來越偏離一個中國路線。2020年1月,蓬佩奧最快公開祝賀蔡英文連任成功。此後,「美國在臺協會」主席莫健、多位參眾議員、前任政府高官紛紛通過視頻表示祝賀,美國現任助理國務卿史達偉和副國家安全顧問博明也加入祝賀的行列。對於企業組織中臺灣的名稱問題,美國行政部門稱其立場為:任何政府皆不得針對企業如何向其顧客展示資訊施加政治標準。2020年2月,賴清德竄訪美國的消息也引起了關注。當時賴清德作為臺灣地區準副領導人,身份敏感,其在美行程集中在華盛頓,不僅進入白宮會見官員,還參加了「國家祈禱早餐會」等。2020年8月,美國衛生與公共服務部部長亞歷克斯·阿扎爾(Alex Azar)率團抵達臺灣訪問。2020年9月,美國副國務卿克拉齊(keith krach)訪臺,這是1979年臺美「斷交」以來,訪臺層級最高的美國內閣官員。正是美國行政部門主動作為,提升了與臺灣當局的「外交"互動。
在美國國會「挺臺」達到空前力度的大背景下,美國國會竭盡所能強化美臺關係,各類涉臺議案達到高峰,「親臺」議員的言行遠遠突破了傳統上國會對臺灣「國際空間」議題的幹涉程度,所採取的手段舉措也更具破壞性。「親臺」議員與臺灣當局進行「破格」的互動,媒體也通常極度關注。這些都從客觀上推動美國「外交助臺」新模式的形成。
一是推出更高效力涉臺國際活動的相關法案。美國國會涉臺國際活動相關法案,很多不再是象徵性行動,而是內容、條款十分具體,頻率、數量十分廣泛,約束力、法律層級相對較高的法案。
表1：第116屆、117屆國會提出的涉臺國際活動相關法案
資料來源:作者自製。
「臺北法案」是美國國會炮製的「外交助臺」代表性法案。其背景就是國會企圖阻止臺灣剩下的所謂「邦交國」與臺「斷交」倒向北京。法案明確其目的「為表示美國對臺灣在世界範圍內進行『外交活動』的支持"。綜合各個版本的「臺北法案」,內容主要包括:①在國際組織部分,在美國已加入的、非主權國家參加的國際組織中確保臺灣的成員身份(Membership);在其他適當的國際組織中,使臺灣享有觀察員地位(Observer); ②建議美國行政部門在所屬的所有組織中的代表,利用美國的影響力主張、支持臺灣的參與;③建議美國總統或總統代表在「任何美國與中國的相關雙邊互小場合、雙邊協議(包括領導人峰會和中美全面經濟對話)中,表達支持臺灣成為國際組織會員或觀察員」的主張;④在臺灣「邦交」關係部分,在「符合美方利益下」,美國應針對以嚴重或重大行動損害臺灣「外交」關係的國家,考慮減少與其經濟、安全、外交來往作為響應。
2020年3月4日,眾議院以415票贊成、0票反對表決通過參議院版本的「臺北法案」,3月11日參議院也以一致同意(unanimous consent)方式通過該法案,3月26日總統川普正式籤署該法案。「臺北法案」成為繼「與臺灣交往法」(Taiwan Travel Act) 2018年3月生效之後,另一個以臺灣為名的、正式成為美國國內法的法案。「臺北法案」被外界認為是「臺灣的·外交,關係首度被納人美國國內法保障",意味著「美國不會讓,臺灣零邦交國,這個狀況發生」。提案人加德納揚言,「美國將運用各種方法支持臺灣在國際舞臺的地位。」「這項法案向那些考慮轉投中國的國家發出強烈信號,這麼做是有後果的。」
此外,旨在幫助臺灣「重返」世衛組織的法案也值得注意。國會議員長期鼓譟臺灣參與世衛組織,過去曾多次制定專門支持臺灣參與世衛組織的法案。例如2001年5月28日,美國總統小布希籤署了HR428號法案,該法案要求國務卿制定一項計劃以「幫助臺灣成為世衛大會觀察員",而美國赴日內瓦參加世衛大會的代表團需執行這一計劃,並要求國務卿為此計劃向國會提交報告等。2004年6月14日,小布希再次籤署S2092號法案,要求美國國務卿幫助臺灣獲得世衛大會觀察員身份,並在每年4月1日前向國會提交相關報告。
2019年,國會議員推出了支持臺灣參加世衛組織法案的新版本,內容更細緻,要求更具體,與民進黨當局在世衛大會上的「造勢」活動更加配合。法案聚焦兩個層面:①第一個層面系該法案的所謂依據,包括世衛組織的職責功能、臺灣申請參與世衛組織的進程、臺灣對世界衛生事業的貢獻、中國大陸對臺灣參與國際組織的「打壓」、美國國會歷史上通過的支持臺灣參與國際組織的努力等五個方面;②第二個層面是該法案的核心內容,主要是對2004年6月通過的108-235公法增加兩條,即在國務卿向國會提交的報告中增加「如果臺灣參加世衛大會失利,國務卿此前採取的措施清單」,以及該案的生效日期。
總之,從美國國會的動作來看,國會議員正在運用手中的立法權力,逐步瓦解過去多數涉臺法案沒有下文、沒有實效的「傳統」,伺機為「外交助臺」實現「法案突破」。
二是提升國會內涉臺國際活動議題關注度。例如,近年來美國國會的聽證會多次涉及「外交助臺」相關議題, 2018年8月22日,美國參議院外交委員會舉行美國駐蘇利南、宏都拉斯和尼加拉瓜3個中南美洲國家大使提名人聽證會。會中,許多參議員對薩爾瓦多與中國建交表達「關切",擔憂會出現「骨牌效應」,要求候任大使表態。參議院外委會亞太小組主席加德納向駐尼加拉瓜大使提名人蘇利文( Kevin Sullivan)與駐宏都拉斯大使提名人帕爾米耶裡( Francisco Palmieri )建議,希望兩人赴任後能優先將「臺灣對世界的重要性」告訴兩國政府,並向兩國強調「他們與臺灣的關係對於他們與美國未來關係至關重要」。參議員馬基聲稱,美國有很多籌碼可以利用,可以阻止中國的進一步行動。蘇利文則表示,若是任命獲得批准,上任後會「敦促該國與臺灣維持現有關係」。一向反華的參議員盧比奧在會上直接要求帕爾米耶裡承諾上任後向宏都拉斯政府轉達,若其轉向北京,將會「傷害宏都拉斯與美國關係」。帕爾米耶裡表示,若任命獲國會同意,赴任後將立即確認"臺洪關係"。
三是出臺法案和聲明幹涉他國及國際組織涉臺政策。2018年8月薩爾瓦多與臺灣方面「斷交」,加德納與盧比奧隨即針對《2019財年國防部撥款法案》提出修正案,禁止該法案所撥款項用於援助薩爾瓦多,以回應薩爾瓦多與臺灣方面的「斷交"行為。加德納稱,薩爾瓦多對臺灣作出"錯誤決定」,這將對美薩關係帶來負面影響。「美國政府必須動用各種工具,對抗中國大陸對臺灣的霸凌行為。"在2020年新冠肺炎疫情期間,美國眾議院外交委員會主席恩格爾(Elit Engel)等8位眾議員聯名致函國際民航組織(ICAO)主席夏基塔諾( Salvatore Sciacchitano)表示,持續將臺灣排除在ICAO之外,「將對處理疫情構成風險」。可以說,美國國會議員興風作浪,為「外交助臺」所作的準備是無所不至的。
總的來看,美國「外交助臺」新模式正在逐漸形成,它包括兩個最明顯的特徵:一是行動主體上「府會合力」。國會與行政部門形成配合互補之勢,相互照應,打出了一套相互配合、密集施壓的「組合拳」。行政部門對國會「外交挺臺」的冒進做法持「樂觀其成"的態度,國會通過的法案則為行政部門的幹涉提供了藉口和理由。如此一來,國會炮製「外交助臺」的相關法案及其種種挑釁行為不僅不會受到阻遏,反而可能在行政部門的默許與支持之下逐步落實。二是行動方式上幹涉第三方,為臺灣當局背書。美國在臺方的國際活動中如影隨形,直接幹涉第三方國家/地區/組織的對臺和兩岸政策,以幫助臺灣當局免於被「斷交」,幫助臺灣當局參與國際組織、參加國際活動,等等。
當然,這兩個方面的特徵從始至終都不是孤立的存在,而是與美國國內政治圈反華、中美關係惡化等其他要素相互配合,共同在美國的對外政策中發揮作用。
二、美國「外交助臺」新模式對中國涉臺外交的影響
應該說,美國的「外交助臺」新模式是系統的、深思熟慮的戰略選擇。川普上臺後,在政治外交、軍事安全、經貿往來等多個層面加大對臺灣的支持力度。在臺灣「國際活動空間」問題上,美國政界和智庫學者普遍主張美國採取更為積極的立場。從近幾年的實踐來看,加強應對美國「外交助臺」將成為未來中國涉臺外交工作的重要內容。
(一)中國涉臺外交環境呈現複雜化趨勢
美國在國際範圍內採取與臺灣「合體」的方式「助臺外交」,過去兩岸傳統的「外交戰"摻入了美國因素。美國政策立場的變化,將導致部分第三方國家/地區/組織面臨「站隊"和「選邊」的壓力,從而使中國涉臺外交不得不多線「作戰」,環境愈加複雜。
一是美國將「外交助臺」與其亞太戰略掛鈎。美國將原本單純的涉臺外交活動當作與中國在太平洋地區影響力的爭奪戰,有意把中美的外交戰略角力延伸到其他地區。例如,索羅門群島既是臺灣在南太「友邦」中最大的國家,更是美國亞太戰略布局及第二島鏈的一環。美國對未能阻止所羅門與臺灣方面「斷交」有挫敗感,進而認為中所建交導致中國在該地區的地位增強,同時衝擊了美國在這個地區的傳統優勢。此外,美國的「外交助臺」也與其推動的「印太戰略」相互關聯,幫助維繫臺灣在太平洋的「邦交」,將成為美國重塑亞太戰略布局的重要一環。
二是美國將「外交助臺」與其拉美戰略掛鈎。美國將原本單純的涉臺外交活動當作中國對其「後院」的「入侵」。美國認為,中國在拉美發起的「魅力攻勢」,表面上是填補美國投資者留下的投資「缺口」,實際上卻是弱化了美國在拉美的地位和影響。因此,美國的許多動作看似「挺臺灣」,但更有「顧後院"的用意。首先,美國是要「提醒」那些與中國建交的國家,不要忘記他們是美國「後院」,華盛頓不會坐視不管。眾所周知,2016年以來,巴拿馬、多米尼加、薩爾瓦多等國都是頂住美國壓力選擇與中國建交。面對美國召回大使的警告,相關國家不得不積極回應。巴拿馬政府發表公告稱,將繼續致力於在雙邊議程中與美國密切合作,並尊重美國召回駐上述三國大使的決定。多米尼加外長米格爾·巴爾加斯( Miguel Vargas)表示,美國召回大使只是一次外交行動,並表示多*尼加將繼續與美國就雙邊議程中的諸多項目展開合作。其次,美國的用意在於「聲東擊西",在向他有意修正臺海政策的中美洲國家喊話,特別是宏都拉斯、瓜地馬拉、尼加拉瓜等所謂臺灣"邦交國",警示他們有必要在華盛頓與北京之間明確「選邊站」。近兩年來,一些被傳出有意與臺「斷交」的國家,都以不同方式被美國警告,如共和黨參議員盧比奧就曾發推文警告瓜地馬拉。
三是美國將「外交助臺」與其盟國戰略掛鈎。美國拉攏盟國共同對抗中國的涉臺外交活動,從多方面制衡中國。「臺北法案」特別提到美國應該協助臺灣與日本、澳洲以及印太地區國家的「外交」關係。如何應對中國的影響力,已經成為美澳"2+2"會談的主要議題。美國的盟友澳大利亞、紐西蘭都在「外交助臺」中扮演了一定的角色。澳大利亞在太平洋地區具有重大戰略與經貿利益,太平洋群島諸國是其第一島鏈。澳大利亞認為,中所建交不僅意味著澳大利亞的軍事國防安全受到影響,而且澳大利亞對這些地方的控制權也受到了削弱。2019年6月,澳大利亞總理莫裡森(Scot Morrison)對索羅門群島進行訪問,這是他連任總理以來的首次出訪。彼時索羅門群島與臺灣的所謂「邦交」正傳出不穩信號,莫裡森此次出訪,被廣泛解讀為「美國領導的鼓勵臺灣太平洋盟友抵制北京外交進程和承諾基礎設施融資的倡議之一」,「應對島國切斷與臺灣關係,投入北京懷抱的壓力"。此次訪問,澳大利亞宣布向索羅門群島提供2.5億澳元的援助。儘管澳大利亞在所臺「斷交」上無功而返,但不可否認,美國的盟友對「外交助臺」戰略的配合力度不斷加深。
(二)中國涉臺外交與美國對外政策展開正面交鋒
過去,在處理中美關係中的臺灣問題時,雙方主要在三方面展開鬥爭:①臺美實質關係發展問題;②美國對臺軍售問題;③美與第三方國家/地區/組織的涉臺外交問題。在美國「外交助臺」新模式攻勢下、中美涉臺外交中的第三類鬥爭和較量凸顯。美國認定中國開展的涉臺外交工作對美國利益造成傷害和挑戰,從而將矛頭對準中國。一方面,美國直接指責中國「擠壓臺灣的國際空間,挖走臺灣外交夥伴的行為"。2019年9月,所羅門與臺灣方面「斷交」,美國直接表示「對北京感到失望」。另一方面,美國污衊與臺「斷交」國家,如吉里巴斯、索羅門群島,都受到了「中國經濟投資承諾的誘惑」。美國稱,「中國『誘使』各國與臺灣,斷交,傷害並破壞區域穩定。"在回答為何美國與中國建交卻幹涉他國與中國建交時,美國國務院發言人諾爾特(Heather Nauert)妄稱;「與大陸發展關係的同時,美國可以和臺灣保持非正式關係。」「這種關係只適用於美國,其他國家不一定有用。"2019年9月,美國國防部負責印太事務的前助理部長薛瑞福(Randall Shriver)在眾議院舉行的一場聽證會上說,北京用各種不同的方式利誘施壓,使得小國難以招架。他舉例馬紹爾群島去年與中國的貿易額為22億美元,而與美國的貿易額僅為3.11億美元。薛瑞福還表示臺灣在南太平洋地區的兩個「邦交國」帛琉和馬紹爾群島都面臨投向北京的壓力。國務卿蓬佩奧則毫不諱言,華盛頓將「運用各率"運用各種工具不讓中國大陸挖臺外交牆角"。
必須看到,美國對許多國家、國際組織仍有著相當大的影響力。例如美國仍然能夠依靠其霸權糾集一些國家在世衛組織為臺灣「發聲"。臺灣地區現存的「邦交國」中,瓜地馬拉、尼加拉瓜、宏都拉斯等中美洲國家形同美國後院,與美國保持著自由貿易協定(FTA)下密切的經貿政治關係,馬爾群島和帛琉也與美國關係密切。這些國家的對臺和兩岸政策無疑將會受到美國政策風向的影響,如果中國考慮與相關國家展開建交談判,與美國展開正面交鋒似難以避免。
(三)中國涉臺外交成果面臨反覆波動風險
在「外交助臺」新模式下,如果美國繼續對與臺灣方面「斷交"國家採取輿論攻勢、嚴厲警告、打擊報復、極力施壓等措施,將使得相關國家政策搖擺不定、態度猶豫,導致中國涉臺外交面臨反覆波動風險。薩爾瓦多與臺灣方面「斷交」後,美國國務院表示「深感失望」,稱正在審視美薩關係,還指責中方「片面改變現狀」,敦促中方節制,不可採取「危害臺灣人民的脅迫手段","隨後白宮也罕見發表聲明,批評薩爾瓦多與臺灣方面中斷所謂的「外交關係」,認為這一決定將「影響整個美洲區域的經濟健康與安全」,並重申將「重新評估美薩關係" 。2018年9月,美國國務院召回駐多米尼加大使伯恩斯坦( Robin Bermstein)、駐薩爾瓦多大使曼恩斯(Jean Manes)、駐巴拿馬臨時代辦康若珊( Roxanne Cabral),"以了解派駐國與臺灣"斷交,的決定」。之後,美國仍未放棄在當地施壓,媒體報導美國駐多米尼加大使伯恩斯坦在與當地傳媒餐敘時表示,多米尼加在與中國交往過程中,應注意保持對本國港口、銀行業及政府信息等「戰略資產」的控制。所羅門與臺「斷交」前,美國向國際社會明確表達美國意志,公開施壓。獲悉所羅門的「斷交」決定後,美國官員指責所羅門的做法損害了「歷史上的牢固關係。由於美國的壓力,一些國家與中國建交後態度出現了猶豫和反覆。例如薩爾瓦多在新任總統上任後,傳出要「重新審視與中國的外交關係」 。在美國的壓力下,中國需要警惕和防止已建交國家態度反覆的情況發生。
總之,美國「外交助臺」新模式與軍事、政治等方面互動配合,共同發揮作用,構成越來越危險的美臺關係。中國涉臺外交已經升級為中美全面對抗的一部分,面臨新壓力和新挑戰,需把握節奏,消化成果,量力而行。
三、中國對美國「外交助臺」新模式的應對
中國涉臺外交應對美國「外交助臺」新模式的過程,也是不斷迎接挑戰的過程。只要應對處理得當,亦可從開放和正面角度去看待美國「外交助臺」新模式所帶來的衝擊和影響。
(一)以經貿關係為基礎,著力鞏固與新建交國家關係
雖然美國不斷警告、幹涉,也展開了實際行動,但從目前情況看,如果與中國建交帶來的利好大大高於來自美國的「警告和懲罰」,也就是美國所謂的「代價和後果」在該國承受範圍內,那麼這些國家仍然會基於國家利益而做出正確的判斷和選擇。索加瓦雷出任所羅門總理後,即檢討對臺「邦交」,派團赴中國考察,又組成跨黨派小組,拜訪與北京有外交關係的多個南太平洋鄰近島國,了解這些國家與北京建交後的發展情況。因而,所羅門對「斷交」後果的判斷和評估是理性的。在美國壓力下,所羅門跨黨派小組報告仍建議總理在9月中前與中國建交。所羅門議會投票結果是27 :0,足以說明同中國建交早已是大勢所趨、人心所向。對於美國的幹涉,萬那杜總理議會秘書約翰尼·科納伯(Johnny Koanapo )發表評論認為,「美國政府可能會失望,但不應感到意外」。
對於美國廣播公司(ABC)提出所羅門的決定是基於「中國7.3億美元的基礎設施融資」而做的決定,科納伯回應"那是催化劑(catalst),不是原因(Cause)", 從中國外交的角度看,中所順利建交的經驗,對第三方國家/地區/組織的評估具有參考價值。隨著類似案例的累積和增加,必將形成某種示範效應,從而有利於中國涉臺外交工作順利開展。
必須看到,無論是爭取建立新的外交關係,還是鞏固與新建交國家關係,密切的貿易經濟聯繫是重要基礎。在一個廣泛、有意義和富有彈性的雙邊經貿關係的基礎上,拓展人文等其他關係,方能建立一個穩定的雙邊關係。從這個角度來說,將相關國家納入「一帶一路」倡議,通過重大項目合作,利用新建交國家的旅遊資源,促進雙方人文交流等都將是中國涉臺外交的努力方向。
(二)在中美博弈競爭過程中,提前布局,爭取主動權
未來中國涉臺外交面對的最大危險和挑戰是美國行政部門將國會出臺的「外交助臺」法案付諸行動。對此,在中美互動過程中,中國仍然要保持與美國、特別是行政部門的密切頻繁溝通,反覆傳達中國的立場,嚴肅提醒美國在臺灣問題上的底線思維。此外,為應對美國國會挑釁,中國在處理中美關係過程中也要儘可能剝離涉臺外交的影響,讓國會涉臺法案既「無用(處)」也「無意(義)"美國「外交助臺"新模式是美國打「臺灣牌」的表現形式。對美國而言,用「臺灣牌」遏制中國代價最小、成本最低,且已經使用了幾十年,屢試不爽。在臺灣「國際活動空間」問題上,美國仍然沉迷霸權主義、單邊主義、零和思維,其「外交助臺」的真正動機只是為牽制北京,為的是有更多籌碼勒索中國。然而,一方面,美國「外交助臺」這張「牌」的成本是比較大的,因為它涉及第三方國家/地區/組織,美國要幹涉他國內政和國際組織規則,需要耗費和付出的是美國自身的外交資源和國際信譽;另一方面,這張「牌」也常常被證實無效,蔡英文上任以來,臺灣當局已喪失7個「邦交國」;美國宣傳支持索馬利蘭與臺灣當局互設「代表處」,自己卻不承認索馬利蘭;美國雖鼓吹各國支持臺灣參與世衛大會,但美國國務院卻不願連署支持臺灣入會的提案;此外,已停開3年的「臺美貿易暨投資架構協定"(TIFA)會議仍毫無復談跡象。美國所釋放的種種相互矛盾的訊息,不僅讓人對美國「助臺」的作用打了問號,也坐實了美國的這張「臺灣牌」開始貶值,甚至無效。
(三)準備鬥爭,戳破民進黨當局「靠美倚美」謊言
美國「外交助臺」向新模式轉變,其中一個原因是得到「逢中必反"「倚美抗陸」的民進黨當局的全力配合。民進黨當局竭力「靠美倚美」以謀求拓展所謂「國際空間」,為美國部分政客鼓吹的「聯臺制華"以臺制華」戰略提供了抓手。在這樣的情勢下,大陸要爭取涉臺外交更多正面的結果,戳破民進黨當局所謂「靠美國幫忙」維持「邦交」、參加國際組織的說法。2020年臺灣當局想借新冠肺炎疫情參加世衛組織會議,但最終失敗,「以疫謀獨」未能得逞,這是國際社會對美國「外交助臺」的最好回應。這將會讓臺灣民眾認識到,民進黨當局在臺灣「國際活動空間"問題上犯的最大錯誤,就是過於依靠美國所謂的「幫助"和「支持"。
總之,美國展開「外交助臺」新模式,對於臺灣而言,風險最大,代價最高。臺灣地區的對外交往淪為美國遏制中國的工具,而中國涉臺外交也在發生變化。未來,臺灣的「國際空間」將愈加縮小,國際地位將更趨孤立和低落,臺灣當局在兩岸涉外領域將被進一步邊緣化。這也是臺灣當局配合美國打「臺灣牌」、配合美國「外交助臺」所必然承受的後果。
*原文刊發於《臺灣研究集刊》2020年第5期，第1-10頁。因篇幅有限，注釋刪去。