韓國首爾同北京一樣，既是國家首都，又是人口和功能過度聚集的特大型城市。為了緩解首爾的「大城市病」，推動區域均衡發展，以及基於軍事和政治的考慮，2003年12月韓國國會通過《新行政首都特別法》，決定將韓國行政首都從首爾遷往韓國中部地區（後來具體設在世宗特別自治市，以下簡稱為「世宗市」）。 按照計劃，將有36個中央政府機構於2012年9月至2014年底間遷往世宗市，總理室作為首個政府部門已於2012年9月遷入，由此韓國行政中心遷移拉開帷幕。
韓國行政中心遷移的背景
韓國行政中心遷移是經歷漫長醞釀和爭論後抉擇的產物。早在20世紀70年代，時任總統樸正熙就曾計劃建設新首都，只是因其意外死亡而未能落實。2002年末，韓國總統競選期間，當時候選人之一盧武鉉提出遷都構想，並在執政後致力於付諸實施，國會2003年底通過《新行政首都特別法》。中間歷經重重波折和爭議，2006年12月，韓國最終確定新建行政首都名稱為世宗市，並於2007年7月開始工程建設。
韓國政府決定將新的行政中心遷往首爾以南120公裡的中部城市世宗市，考慮到城市和區域的發展、國內政治、國家安全等多方面的原因。
圖片來源：www.sejong.go.kr（世宗市官方網站）
（1）首爾城市過度集聚發展已難以滿足首都功能的發揮。2012年首爾市行政面積605.28平方公裡，人口1044萬（超過全國5000萬人口的1/5），人口密度17248人/平方公裡。首爾市集中了韓國各種企業總數的29.7%，國內生產總值的28.8%，金融、機關、商店總數的41.6%，批發零售額的37.4%。多年的過度集聚發展導致首爾的「城市病」日益嚴重：人口密集、地價飛漲、交通擁擠、環境汙染等因素成為首爾可持續發展的障礙，並導致社會成本增大和城市競爭力下降。
（2）區域均衡發展的需要。以首爾為中心的首都圈（包括首爾、仁川、京畿道，總面積11686平方公裡）位於韓國偏北部，只佔韓國1/10的土地面積，卻集中了韓國47%的人口、50%以上的經濟力量，與欠發達的中、南、西、東部相比懸殊太大。經濟發展的不平衡觸發了地區間和階層間的矛盾和衝突，中央政權和地方政權在權力分配和協調上的矛盾日益加劇。同時，首都圈過於強大令地方精英人才流失，地方發展缺少必要的人力資源，更缺少人才。在中部地區建立新的行政首都可以把政治、行政等公共權力即中樞職能分散到地方，從源頭上切斷區域不均衡發展的機制。這種分散將帶來信息、機會、投資、公共和民間服務的分流，有效地促進各地區均衡發展，對地方的行政權力和經濟利益重新進行分配，這對國家的整體發展大為有利。
（3）韓國國內政治的需要。世宗市概念最初由盧武鉉2002年代表主要左翼政黨競選總統期間提出，獲得世宗市所在的中部忠清地區選民的支持，當選後推動了政策主張的實施。
（4）維護國家安全及增加戰略縱深。隨著駐韓美軍的戰略調整，尤其是美軍從首爾周邊向韓國中部腹地南撤，距北部「三八線」僅40公裡的首爾有失去往日安全防護之虞。一旦有事，首爾勢必首當其衝、危如累卵。因此，首都南遷可以大大提高首都安全係數。
韓國行政中心遷移的基本情況
世宗市基本情況
世宗市位於忠清南道的東北部，面積465平方公裡，現有常住人口12萬。韓國政府計劃投資22.5萬億韓元（約1285億人民幣），2030年將世宗市建成人口50萬的行政中心複合城市。通過「行政中心複合城市建設項目」從2011年開始促進中央行政機關分階段遷至世宗，依據2010年12月制定的《世宗特別自治市設立相關特別法》，在2011年7月1日由中央直轄的自治團體——世宗特別自治市已開始運作。
圖2 世宗市行政中心模型
圖3 世宗市行政辦公區建設工地
圖4 世宗市住房建設
世宗市和首爾市的中央行政職能分工
韓國中央部門中包括青瓦臺（總統）和國會在內的外交、統一、法務、國防、行政安全、女性等部門留在首爾，其它部門將在2014年之前完成行政首都遷移至世宗市的工作，包括16個中央行政機關和20個相關部門的1萬名公務員。
保障行政中心遷移的政策措施
根據《世宗特別自治市設立相關特別法》規定，2011年3月由總理室主管, 由世宗市支持委員會進行了中長期城市發展的研究，為實現政策目標提供支持。發展方案在經過多次專家討論、聽證和意見綜合之後, 於2012年6月最終形成了世宗市中長期發展戰略規劃，有力地保障了行政中心遷移的順利進行。
（1)強化泛政府性的支持、協助 以國務總理帶頭的世宗市支持委員會和以國土海洋部部長帶頭的(行政中心複合城市)建設促進委員會對世宗進行直接領導，各種政策主要通過總理辦公室支持團和幸福廳來具體落實（圖5），其它相關單位通過協調來實現行政上的支持。世宗市中心地區的城市規劃和技術性問題由以國土海洋部為主的建設促進委員會解決，世宗的綜合性問題由總理室為主的世宗支持委員會進行協調解決。
圖5 對世宗市行政支持結構圖
（2）多途徑擴大城市增長動力
在行政機關完全遷入之前，世宗市建設以國家投資形式為主，之後則通過引入民間資本促進城市發展。到2011年末，總支出佔建設專項資金總額的22%，預計到2020年達到92%（表3），這麼長的時間跨度和巨大的投入需要有步驟有計劃地進行管理，也是保證世宗市建設以及以後發展活力的重要保障。
表3 世宗市建設資金（單位：億韓元）（匯率 1:175）
具體的促進措施：第一，只有確保行政機關及其研究機構的順利遷入，才能確保世宗市之後穩定的發展。應靈活滿足13805（各機關部門10452人，研究機構3353人）名人員及其家屬等各方面的需求。第二，應對專項建設資金的使用情況進行定期檢查，確保建設有序進行（投資時間、項目引入和資金分配）。第三，通過行政支持建立多角度的吸引民間資本的投資環境，短期內針對首都圈遷入企業實施現有優惠政策，中長期時間段內在考慮同周邊城市協調發展的前提下，從稅制、財政、行政等方面改善優惠政策，另外充分保證同其他城市的土地價格優勢。負責世宗建設的國土海洋部聯合有關機構制定具體的優惠政策（明確種類、範圍、對象等）供世宗市進行討論。第四，從分散首都圈人口和提高國家競爭力的角度出發，對於知名大學、大型醫院、國際商業辦公等城市核心設施的引入應積極動用社會力量，意識到只有通過對高級人才的吸引才是世宗市開發建設的成功關鍵，也只能通過服務於大量居民的醫療、文化、教育等服務設施的健全才能提升世宗市在行政和科學上的作用和地位。目前擁有建校優先權的大學有高麗大學和漢南大學，以及韓國科學技術院（KAIST）。
（3）同周邊區域的協調發展
世宗市周邊有5個市郡（大田、清州、清原、天安、公州），面積達2980平方公裡。周邊的既有情況造成了世宗市開發過程中不得不面對重複建設問題，重複的建設不僅造成投入的浪費，還會對周邊產業形成諸如「虹吸效應」的不利影響。同時，由於世宗市的面積來源於忠清南道和忠清北道，需要對這兩個道（省）在人口和財政上的損失進行補償或在開發項目上給予支持。 具體的協調措施包括：第一，構築廣域城市發展體系。即綜合視角下的城市增長管理體系，包括空間構造、發展方向和土地供給等方面的協調。第二，加強世宗城市設施輻射範圍。分擔周圍城市功能的同時又加強了世宗自身的中心地位。第三，對於產生影響的地區應給予適當的補償。多角度有序地推進目前已經在實施的國家補償經費。
「行政中心遷移」的後續問題
行政中心的建設完善是一個長期的工程，從目前的進展來看，一些後續問題也逐漸顯現：
（1）「複合」目標建設需要較長的時間周期。世宗的定位是「行政中心複合城市」，在行政中心定位的基礎上，加入了科技、高等教育、醫療與國際商業等複合元素，即除了行政職能外，還有專門劃定的「尖端知識城」和「大學與研究專用區域」，但這兩塊區域的建設較為緩慢，目前仍然沒有明確的時間表，尚為空地，各類機構也有自己的考量。同時，基礎配套設施的建設完善以及人口的集聚也需要一定的時間周期，世宗市離建成「複合」目標還有很遠的路要走。
（2）新舊行政中心之間產生大量的「城際」通勤。世宗市距離首爾120餘公裡，由於總統府、國會、外交、統一、法務、國防、行政安全、女性等部門仍然留駐首爾，兩個行政中心的並存造成很多政府人員和辦理手續的國民在兩市之間長途跋涉，不免造成行政效率低下。同時，一些公務員家庭留在首爾，每天驅車兩個小時到世宗上班，時間成本較高迫使部分公務員離職。
（3）拉高了當地的生活成本。新行政中心的建設雖然給當地的經濟社會發展注入活力，但也造成了嚴重的兩極分化，曾經在這裡擁有較多土地的人獲得的補償金足夠自己未來的生活，而沒有土地和產業的當地普通百姓，會被迅速升高的房價等影響原有的生活水平。
（本文來自cityif）
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微信編輯：陳嫡