申素平, 周航 :風險規制視角下的學校安全與教育法治

圖源：圖蟲創意

*來源：華東師範大學學報教育科學版（ID：ECNU_xbjk），作者：申素平, 周航

改革開放以來，我國學校風險規制經歷了政策規制階段、法律規制階段與綜合規制階段，初步建構起政府主導、多主體共同參與，並與我國公共安全治理體系相銜接的學校風險法律規制體系。在風險規制視角下，我國學校風險法律規制在規制原則、規制目的、規制主體與規制方式上存在諸多不足。為推動《學校安全條例》的制定，應當確立風險預防原則、重構風險規制目的、拓展風險規制活動與重定風險規制空間。

關鍵詞: 學校安全, 教育法, 風險規制, 法律規制

申素平，中國人民大學教育學院副院長，教育立法研究基地（教育部政法司與中國人民大學共建）主任，北京教育法治研究基地（中國人民大學）主任。

目錄

1. 我國學校安全風險規制的歷史演進與現狀

2. 對我國學校安全風險法律規制現狀的審視與反思

3. 學校風險法律規制的構思與設計：以《學校安全條例》為例

德國著名社會學家、風險社會理論創始人烏爾裡希•貝克（Ulrich Beck）指出：「當代中國社會因巨大的變遷正步入風險社會，甚至將有可能進入高風險社會。」（薛曉源，劉國良，2005）貝克認為，與古典工業社會當中多來自於自然界、可明確感知或計算、結果單一、影響較小的「危險」不同，現代風險社會的「風險」多與人的決策行為有關，種類繁多以至於難以被準確感知或計算，且危害後果往往巨大。前者如地震、海嘯、泥石流等自然災害，後者如食品安全、環境汙染等人類行為導致的危害（貝克，2018）。貝克認為：「風險社會的中心論題是：各種後果都是現代化、技術化和經濟化進程的極端化不斷加劇所造成的後果，這些後果無可置疑地讓那種通過制度使副作用變得可以預測的做法受到挑戰，並使它成了問題。」（貝克，威爾姆斯，2001）作為公共機構，學校在提供公共服務的同時，也製造或引發了潛在的人為風險。不同於一般私有經濟體的是，作為一個相對封閉系統的學校還日漸承受來自外部的各類風險。伴隨著現代化進程，學校在教育教學活動不斷延伸的同時，也被捲入日益複雜、難以預防的各類風險之中。在此面前，學校管理者個人由於有限理性，對風險缺少足夠的認識和相應的信息、知識，已經無法有效地因應風險。由此需要國家的風險規制（risk regulatory）介入。

在理解何為風險規制之前，需要解釋何為規制。規制是一個在經濟學、法學、公共政策學等領域廣泛使用的概念，但至今尚無公認的精確定義，學者們對規制有著或寬或窄的理解（Black，2001)，因而規製法領域的世界級學者凱斯•R•桑斯坦（Cass.R.Sunstein）和史蒂芬•布雷耶（Stephen.G.Breyer）都拒絕對規製作出明確的限定。但是，儘管如此，學者們在使用「規制」概念時所指的核心內容則是相近的。美國菲利普·塞爾茲尼克（Philip Selznick）教授認為，規制是「一個公共機構針對具有社會價值活動進行的持續、集中的控制」（哈洛，羅林斯，2004）。OECD組織則指出，規制是各級政府管理機構對私營部門行為施加義務或限制的各種規範性文件及據此實施的幹預行為，這些文件包括憲法、法律、命令、規則、計劃以及政府指令等（OECD，1995）。這與桑斯坦意義上的規制國（Regulatory State）是一致的。桑斯坦指出，為了解決與協調集體行動困境等市場失靈問題，政府應當對私人活動予以必要幹預與限制；與此同時，規制國也可能因制定法失靈或法律的錯誤實施而陷入「規制國悖論」，故而應予以重塑（桑斯坦，2008）。在我國行政法學領域，規制被認為是依特定法律設立或依法律授權設立的規制機關依規則對特定行業和領域中涉及社會公共利益的行為予以規範、控制的活動（劉水林，吳銳，2016）。據此，風險規制可以被界定為是政府機構為實現風險最小化以及應對突發事件，運用各種規制方式或手段對可能給社會公共利益帶來風險的行為或機構作出限制與規範的活動。

自從學校安全被提升為公共安全的重要組成部分後，學校風險治理顯然已由個體危險防範轉變成為公共意義上的風險規制活動。從具體內容來看，風險規制包括兩方面：一是制定法規、規則、政策等規範性文件（可以視為廣義上的「法律規制」）；二是依據這些規範性文件進行管理、控制的行為（可以稱為「行政規制」）。本文討論的學校安全即屬於法律規制的範疇。需要注意的是，隨著規制國的興起，政府準立法權、準司法權不斷擴充，規制手段與方式也日益多元化，法律規制與行政規制之間的聯繫已越發密切 。

一、我國學校安全風險規制的歷史演進與現狀

(一) 我國學校安全風險規制的歷史演進

改革開放以來，我國學校安全風險規制經歷了從政策規制（1978—1994）、法律規制（1995—2016）到綜合規制（2017至今）三個階段。

1. 政策規制階段（1978—1994）

起步階段（1978—1994）：以政策規制為主，配合零散立法。總體而言，這一階段的學校安全風險規制未能獲得足夠重視，相關規範集中在體育安全、衛生安全、禁止體罰等少數領域，在規制理念上屬於傳統的行政高權管理理念。這一階段又可分為兩個時期。

（1） 1978—1988。這一時期的學校安全風險規制具有明顯的撥亂反正目的，意在恢復學校的正常管理秩序，重構學校環境。1979—1980年，原教育部聯合其他部委頒布了《中、小學衛生工作暫行規定（草案）》《高等學校體育工作暫行規定（試行草案）》《中、小學體育工作暫行規定（試行草案）》以及《高等學校衛生工作暫行規定（草案）》。受當時教學環境限制，中小學多發生校舍坍塌事故，為此1981年國務院下發《批轉教育部〈關於抓緊解決中小學危房倒塌不斷發生重大傷亡事故問題的請示報告〉的通知》。1983年，原國家教委頒布的《關於進一步提高普通中學教育質量的幾點意見》規定，嚴禁體罰和變相體罰學生。1984年，原國家教委辦公廳頒布的《關于堅持正面教育，嚴禁體罰和變相體罰學生的通知》重申不得體罰或變相體罰學生的規定。1986年，《義務教育法》通過，其中第16條對學校安全作出原則性規定，尤其是第2款規定「禁止侮辱、毆打教師，禁止體罰學生」。

（2） 1989—1994。這一時期相關規範性文件較為密集，但立法意義上的安全風險規制規範散見於綜合性教育法律法規規章之中，規定較為粗糙和原則化，如《幼兒園管理條例》《學校體育工作條例》等。1989年，原國家教委頒布《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規程（試行）》，其中有少數規定對幼兒園的安全管理做了較為粗略的規制。1989年《傳染病防治法》通過後，原國家教委頒發《全國重點中、小學的體育、衛生工作檢查驗收實施方案》，明確學校在體育安全與衛生安全方面具有保障義務。此後，原國家教委單獨或聯合公安部等其他部委相繼頒布了《學校體育工作條例》（1990）、《學校衛生工作條例》（1990）、《關於加強幼兒園安全工作的通知》（1991）、《關於加強中小學旅遊活動中交通安全工作的通知》（1992）、《關於做好學校治安綜合治理工作的幾點意見》（1992）、《中小學校園環境管理的暫行規定》（1992）、《關於重大傷亡等事故請示報告工作的通知》（1994）等。1991年，《未成年人保護法》通過，其中「學校保護」一章對學校安全風險規制提出了原則性要求。值得注意的是，這一時期「綜合治理」這一規制方式開始在文件中出現，但對其內涵之認識局限於傳統的治安管理範疇。

2. 法律規制階段（1995—2016）

1995年《教育法》的通過是我國步入教育法治化的關鍵標誌，學校安全風險規制也從以政策規制為主階段開始轉向法治化的依法治教階段，以法律規制治理學校安全的方式得到空前重視。《教育法》一方面在第26條第3項規定學校的成立條件之一即是具備符合規定標準的教學場所及設施、設備，另一方面在第72、73條規定了製造學校安全風險的法律責任，為學校安全法治化建設奠定了基礎。1999年，教育部頒發《關於加強教育法制建設的意見》，要求「更多地運用法律手段予以調整、規範和解決」教育問題，進行「觀念更新與制度變革」，全面實行依法治教。正是在這一階段，我國初步形成學校安全風險法律規制體系。值得注意的是，學校安全標準與行政指導等新型規制工具的進一步應用也是這一階段的重要成就。

（1） 初步形成學校安全風險法律規制體系

在法律層面，除了1995年《教育法》之外，2006年修訂的《義務教育法》與《未成年人保護法》以及2009年通過的《侵權責任法》也是重要的立法成就。2006年，全國人大常委會對《義務教育法》作出重大修訂，其中增加了大量的學校安全規定，如第16條、第23條、第24條、第29條第2款以及第52條等。同年修訂的《未成年人保護法》第22條為學校在安全管理制度、安全教育與安全管理行為等自我規制方面設定了義務與限制（這被規製法學者稱為「元規制」），第23條規定了風險預案制定義務，第四章則主要以倡導性規範的形式從社會層面初步涉及了協同治理的規制方式。2009年制定的《侵權責任法》第38—40條的規定則結束了學校與學生法律關係性質的爭論，確定了不同類型學生傷害事故的歸責原則，同時也讓學校安全立法的議題重心由學校與學生的法律關係與歸責原則向學校教育管理職責（特別是安全管理職責）具體化轉變。

在行政法規層面，2012年國務院制定的《校車安全條例》是我國學校安全風險規制領域第一部也是迄今唯一一部專門的行政法規。

在部門規章層面，1996年原衛生部頒發《學生集體用餐衛生監督辦法》。2002年8月21日，教育部頒布《學生傷害事故處理辦法》，這是我國第一部專門處理學生傷害事故的部門規章，為受害學生提供了一定的民事救濟，標誌著學生傷害事故處理專門立法的起點，同時是學校安全立法專門化的標誌，並帶動了地方相繼出臺了地方性法規或規章，引發了一波小的立法高潮。同年，多部委共同頒布《學校食堂與學生集體用餐衛生管理規定》，成為學校食品安全風險規制的核心規範。2005年，教育部、原衛生部聯合頒布《學校食物中毒事故行政責任追究暫行規定》，這是我國學校安全領域第一部專門規定行政追責主體、對象、條件與程序的部門規章。除此之外，2006年《中小學幼兒園安全管理辦法》是我國學校安全管理領域第一部整體性部門規章，但是一直以來這部規章都未能發揮其應有的作用。2008年，教育部發布《中小學生健康體檢管理辦法》，這是一部對我國新時期以來中小學生健康體檢安全規制的總結性規定。2009年，教育部與公安部共同頒發《高等學校消防安全管理規定》，對高校消防安全風險規製作出了全面規定。

（2） 新型規制工具與規制方式的進一步運用

這一階段的另一成就是對傳統的「命令−控制」式規制方式的突破，規制標準、工作規程、評估評價、風險預案、行政指導等新型規制工具或規制方式開始得到進一步運用。

規制標準。1996年，原國家教委聯合其他部委發布了《農村普通中小學校建設標準（試行）》，但是直到2002年7月，教育部、建設部、發改委才共同頒布了《城市普通中小學校校舍建設標準》，由此建構起了完整的中小學校校舍建設標準。2008年，住建部、發改委共同修訂了《農村普通中小學校建設標準》。同年，教育部聯合其他部委制定了《國家學校體育衛生條件試行基本標準》。除此之外，我國還相繼制定了《中小學理科實驗室裝備規範》《專用校車安全技術條件》《中小學、幼兒園安全技術防範系統要求》《學生軍訓衛生安全規範》等標準，初步建構起學校安全規制標準體系。

工作規程與評估評價。1995年，原國家教委（辦公廳）下發了《中小學衛生保健機構工作規程》《學校健康教育評價方案（試行）》。1998年3月九屆人大一次會議後重新組建的教育部在成立伊始即發布了《高等學校醫療保健機構工作流程》。

風險預案與行政指導。2004年，教育部制定《教育系統突發公共事件應急預案》，為預防與處理次級風險作出了規制。2007年，教育部制定《中小學公共安全教育指導綱要》，這是教育部首個以公共安全教育為名的規範性文件，對中小學校的公共安全教育義務在具體內容、實施途徑、保障機制等方面作出了系統、全面的規範和要求。2009年，教育部制定並印發了《教育系統事故災害類突發公共事件應急預案》等3個專項預案。2013—2014年，教育部制定《中小學校崗位安全工作指南》《中小學幼兒園應急疏散演練指南》，系統梳理了中小學幼兒園各個崗位和負責人的具體職責，標誌著我國中小學校內部自我規制職責的體系化。

需要注意的是，法律規制階段並非排斥政策的調控與規制，實際上這一時期行政命令在學校安全風險規制的諸多方式中仍然佔據著重要地位，這也表明行政高權或行政主導仍然是我國學校安全風險規制理念的核心。以下僅舉其犖犖大者。1996年，原國家教委聯合其他部委發布了《關於進一步加強學校治安管理工作的意見》。在此之後，《關於進一步加強學生常見病防治工作管理的通知》（1999）、《關於深化學校治安綜合治理工作的意見》（2000）也陸續由教育部聯合其他部委一同發布。2000年，中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關於青少年活動場所建設和管理工作的通知》。2004年，中央綜治委辦公室、教育部、公安部聯合下發《關於深入開展安全文明校園創建活動的意見》，首次提出建設「安全文明校園」；同年，公安部頒布《公安機關維護校園及周邊治安秩序八條措施》，教育部則相應出臺了《關於進一步做好中小學幼兒園安全工作的六條措施》，這都有效降低了學校周邊風險。2007年，中共中央、國務院頒發《關於加強青少年體育增強青少年體質的意見》。2010年，教育部聯合其他部委頒發了《關於進一步加強學校食堂食品安全工作的意見》與《關於進一步加強學校幼兒園安全防範工作建立健全長效工作機制的意見》。2014年以來，《學校體育運動風險防控暫行辦法》（2015）、《中小學幼兒園安全防範工作規範（試行）》（2015）、《國務院食品安全辦等六部門關於進一步加強學校校園及周邊食品安全工作的意見》（2016）都相繼頒發，行政規制的力量被充分調動了起來。

 3. 綜合規制階段（2017至今）

2017年，國務院頒布《關於加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》，意見系統地反映出我國學校安全規制理念從側重行政高權向多元治理、協同治理與綜合治理理念的轉變。這一階段的規制方式也更為多元，注重運用社會服務與市場機制的規制方式。意見指出應「建立科學系統、切實有效的學校安全風險防控體系，營造良好教育環境和社會環境，為學生健康成長、全面發展提供保障」，強調頂層設計，「將學校安全作為公共安全和社會治安綜合治理的重要內容」「充分發揮政府、學校、家庭、社會各方面作用，運用法律、行政、社會服務、市場機制等各種方式，綜合施策，形成合力」。

在新理念的指引下，對校園欺凌、網絡安全、信息安全等新形態校園風險以及對食品安全的重新定義是這一階段學校安全風險規制的重要內容。《義務教育學校管理標準》（2017）、《加強中小學生欺凌綜合治理方案》（2017）、《關於開展校園不良網貸風險警示教育及相關工作的通知》（2018）、《關於加強大中小學國家安全教育的實施意見》（2018）、《學校食品安全與營養健康管理規定》（2019）、《教育部等五部門關於完善安全事故處理機制維護學校教育教學秩序的意見》（2019）、《教育部等八部門關於引導規範教育移動網際網路應用有序健康發展的意見》（2019）、《兒童個人信息網絡保護規定》（2019）等系列文件的頒布，為構建中小學幼兒園安全風險規制體系奠定了堅實基礎。截至2020年7月1日，全國人大常委會正在審議修訂《未成年人保護法》與《預防未成年人犯罪法》，草案增加了涉及學校安全的部分，對學校安全風險規製做了更高的要求。根據教育部2019年工作要點，教育部正在制定《未成年學生學校保護規定》，以全面保護未成年人在校期間各項權益（教育部，2019a）。

(二) 當前我國學校安全風險法律規制體系

從上述規制演進史可以看出，儘管我國尚缺乏一部專門的具有一般法意義上的學校安全法律或行政法規，但學校安全規範供給並不貧乏，甚至略顯泛濫。

1. 中央層面的學校安全規範體系

在中央立法層面，主要有法律、行政法規、部門規章等三級規定。在法律層面的規定中，《教育法》《義務教育法》《教師法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等教育專門法律存在大量的學校安全規定；《食品安全法》《未成年人保護法》《道路交通安全法》《網絡安全法》《突發事件應對法》等公共安全法律也有涉及學校安全的內容；2020年新通過的《民法典》則整合了《侵權責任法》《民法總則》《民法通則》等原有民事規定，為學生、教職工人身財產權益提供了更為系統的民事法保障。在行政法規層面，由《幼兒園管理條例》（1989）、《學校衛生工作條例》（1990）、《教育督導條例》（2012修訂）、《校車安全管理條例》（2012）、《學校體育工作條例》（2017修訂）等教育行政法規與《企業事業單位內部治安保衛條例》（2004）、《保安服務管理條例》（2009）、《食品安全法實施條例》（2016修訂）、《公共場所衛生管理條例》（2019修訂）、《網際網路上網服務營業場所管理條例》（2019修訂）等公共安全行政法規共同構成學校安全的行政法規規範。在部門規章層面，有教育部等部委出臺的《學生傷害事故處理辦法》（2010修訂）、《中小學幼兒園安全管理辦法》（2006）、《幼兒園工作規程》（2016）、《學校食品安全與營養健康管理規定》（2019）等部門規章。此外，國務院各部門還出臺了一系列的政策性文件，也構成我國學校安全規範體系的有機組成部分。如《教育部關於加強高等學校學生公寓安全管理的若干意見》（2002）、《教育部關於切實落實中小學安全工作的通知》（2007）、《中小學公共安全教育指導綱要》（2007）、《國務院辦公廳關於進一步加強學校及周邊建築安全管理的通知》（2008）、《學校體育運動風險防控暫行辦法》（2015）、《國務院食品安全辦等六部門關於進一步加強學校校園及周邊食品安全工作的意見》（2016）、《國務院辦公廳關於加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》（2017）、《教育部等五部門關於完善安全事故處理機制維護學校教育教學秩序的意見》（2019）等等。

除此之外，我國在學校風險法律規制方面也利用了標準這一規制工具，其中又包括國家標準與地方標準、強制性標準與非強制性標準等。

2. 地方層面的學校安全立法

由於中央層面缺乏一般法意義上的校園安全立法，我國學校安全風險規制理念並未能在統一立法層面得到體現與落實，這一任務轉而由地方立法承擔。地方性法規對於學校安全的規定可以分為三類。第一類是在貫徹實施教育法律的地方性法規中涉及學校安全的規定，如《上海市實施〈義務教育法〉辦法》（2009修訂）、《北京市實施〈義務教育法〉辦法》（2008修訂）等。這類地方性法規眾多，但本身並非學校安全專門立法，規制範圍有限。第二類是貫徹實施《處理辦法》的地方性法規，如上海（2011修訂）、北京（2003）、江蘇（2006）、湖南（2018修訂）、貴州（2014）、江西（2015）等6省市《學校學生人身傷害事故預防和處理條例》。這類地方性法規核心是解決學生人身傷害事故，在功能上具有「準學校安全條例」的性質。第三類則是學校安全的專門立法，如遼寧（2006）、雲南（2007）、黑龍江（2018修訂）、福建（2012）、天津（2015）、山東（2018）、河北（2017）、廣東（2020）以及湖北（2020）等9省市《學校安全條例》。其中，2020年4月通過的《廣東省學校安全條例》對校園欺凌、教師懲戒等方面的規定具有重要的創新意義。2018年11月，天津市制定了我國首部校園欺凌預防和治理的地方性法規。一些地級市也制定了自己的學校安全條例，如深圳（2014修訂）、武漢（2011）、昆明（2016）、寧波（2020修訂）等。此外，也有少量地方政府規章或規範性文件對學校安全作了規定，如《陝西省中小學幼兒園安全管理辦法》（2017）。2019年，廣東省出臺《面向中小學生校園學習類APP管理暫行辦法》，加強中小學網絡安全與信息安全規制，並規定了黑、灰、白名單和紅、黃牌動態管理制度，運用了信用懲戒等新型規制方式。

二、對我國學校安全風險法律規制現狀的審視與反思

通過對學校風險法律規制的進程剖析，可以發現我國已經初步建構起了覆蓋校園內部及校外等空間維度，以食品安全、體育安全、交通安全、消防安全等規制活動為核心，以加強日常安全教育管理水平與提高突發事件應對水平為突破口，政府主導、多主體共同參與，並與我國公共安全治理體系相銜接的學校風險法律規制體系，為保障我國師生合法權益、維護學校正常秩序起了至關重要的作用。但是，從風險規制視角審視當前的法律規制體系，則其在規制原則、規制目的、規制主體與規制方式等方面仍存在不足，以至於我國學校安全風險規制常常出現「規制不足」或「規制失靈」的情況。

1. 從規制原則來看，我國學校安全風險規制更傾向於傳統的危險預防而非風險預防。

尼古拉斯•盧曼（Niklas Luhmann）認為，危險或風險都意味著某種損失，而這種損失是各種系統認識和判斷的結果。其中，風險是系統主觀判斷與自我認識評價的結果，是一種潛在的、非現實的損失，故特別強調對其進行評估與預防；危險則是由客觀環境帶來的、被系統捕捉與發現的現實存在，是一種已然的損害，需要予以消除和克服（王旭，2019）。貝克則從來源、規模、可感知性、因果關係證明程度等方面區分了危險與風險。從目前我國的學校安全立法來看，儘管「風險防控」「風險預防」等詞得到了廣泛的運用，但對其實質的理解仍然局限於具有確切後果的危險，由此導致風險防控體系的不完善。在當前風險規制者眼中，學校在風險社會中的角色更多是作為風險、市場與社會失靈的受害者而不是像企業體那樣是風險的製造者。正是因為規制者持危險預防觀而非風險預防觀，使得學校安全立法對學校風險的類型認識局限於食品安全、交通安全、體育安全等常見的可觀測危害後果的一般風險之上，對校園欺凌、網絡暴力、信息安全等難以觀測與評估的新形態風險缺乏完善的規制機制，從而難以對各類潛在的新型風險作出風險識別與預防。隨著風險社會的不斷演變，學校自身已經越來越成為風險的主動參與者、製造者，新型的學校風險已開始讓規制者防不勝防，疲於應付。因此，傳統的危險預防觀已經難以應對現實需求。

2. 從規制目的來看，學校安全立法仍局限於加強風險防控，以保障學生人身權益、維持教學管理秩序為核心。

在以《學生傷害事故處理辦法》（2002）為主要規範的階段，立法者關注的規制目標是保障學生的人身權益，尤其是生命健康的安全，如《學生傷害事故處理辦法》第2條。此時的地方性法規也表現出這一特徵。一方面，地方性法規多以「學生傷害事故處理條例」命名，這也必然限制其規制目標。另一方面，即使是明確的學校安全條例，也仍以學生人身安全為主要規制目標，如國內第一部以學校安全條例命名的地方性法規《深圳市學校安全條例》（2004）第1條指出立法目的是「保護學生的人身安全」。與之類似的還有《遼寧省學校安全條例》（2006）第1條與第2條之規定。但是，教育部等十部委在2006年出臺的《中小學幼兒園安全管理辦法》第1條則將立法目的修改為「保障學校及其學生和教職工的人身財產安全」，不僅將學生的財產安全納入規制範圍，也開始重視教職工人身財產安全以及學校自身教育教學秩序。教育部政策法規司也明確指出日後的「學校安全條例」要同時保護學生和教職工的人身財產安全（王大泉，2013）。2016年通過的《昆明市學校安全條例》第2條指出，學校安全包括「學生、教職工生命健康安全、財產安全以及學校的正常教育教學秩序」。但是，從地方性法規的規定來看，上述規制目標並未被地方立法者重視與推行，地方立法的基本指導思想仍然局限於傳統學生人身安全與學校管理秩序。例如，2012年《福建省學校安全管理條例》第1條規定的立法目的為「保護學生、學校的合法權益」，但從規定的具體內容來看仍然是以學生的人身安全為主，學生的財產安全與教職工的人身財產安全的重要性都未得到足夠重視。2014年修改的《深圳市學校安全條例》仍然以「保護學生的人身安全」（第1條）為主要規制目的。

再者，按照前文梳理，學校安全風險法律規制的目標應當在於促使各規制主體尤其是規制機關（機構）實現合理規制與合法規制，實現「自由」與「安全」的平衡。而現有的目標，一方面對於「安全」的主體認知過於狹隘，仍以學生的人身安全為主，另一方面則忽視了「自由」的面向。

3. 從規制主體來看，學校安全風險規制多元主體協同治理理念尚未完全確立。

在傳統理念中，學校安全管理職責被認為是學校與政府等權力行使主體的職責，尤其是形成了「校內以學校自我規制為主，周邊以政府行政規制為主」的治理格局。其中，學校以加強「安全管理和安全教育」為核心，政府則以「學校周邊治理和學校安全的監督與管理」為主要職責（《中小學幼兒園安全管理辦法》第5條）。儘管該辦法第6條也規定了社會的參與、支持義務，但真正形成成文規定的僅是學生監護人的配合義務，如第37條的告知義務與第46條的安全教育義務等。對政府、學校等行政高權職責的高度依賴與我國「強政府，弱社會」的基本社會治理結構相一致，卻也帶來了資源調動不充分、規制範圍不足、保障力度欠佳、難以對規制機關形成規制等諸多問題。真正的多元主體參與治理的風險規制理念是由2017年國務院辦公廳頒發的《關於加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》確定的。意見指出，要「充分發揮政府、學校、家庭、社會各方面作用」，「形成廣泛參與的學生安全保護網絡」。但從學校安全風險規制現狀來看，這一理念仍有待立法與執法的進一步落實與深化。

4. 從規制方式與規制工具來看，學校安全風險規制方式與工具仍顯單一。

在我國學校安全風險法律規制規範中，學校安全已經成為公共安全一部分，這不僅意味著其在安全治理領域地位的提高，更是風險規制工具與規制方式的轉變。與傳統將學校安全視為個體安全不同，公共安全視角下的學校安全更關注學校、學生及教職工安全保障的外部環境與社會秩序。也正是在這一視角下，公安、食品、交通、衛生、建築、質檢等多部門的監管、協調等協同治理職責被日益重視，《中小學幼兒園安全管理辦法》為此在第二章中對各部門的職責作了特別規定，《關於加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》（2017）在風險規制體系構建上也更加強調多部門間的協同。地方性法規也基本沿循了這一思路，如《天津市學校安全條例》在第三章中對各行政部門的具體職責加以詳細列舉。與學校安全被確定為公共安全相適應的是學校安全規制工具的多元化，如標準、權責清單、失信名單、第三方評估等方式的引入，特別是對社會組織與第三方機構的重視，表明我國學校安全規制將由單純依賴「命令−控制」式的行政高權模式，向以行政力量為主導、多主體共同參與的協同治理模式轉變。但是我們也要看到，我國目前在規制方式與工具的多元性等方面仍然不足，尤其是在行政激勵、行政指導（協助）、公私合作、政府購買服務、專家指導、協同治理等方面仍有很大發展空間。

三、學校風險法律規制的構思與設計：以《學校安全條例》為例

1999年全國人大九屆二次會議上，湖北省代表團最先提出制定學校安全法的議案，此後多名人大代表多次提議制定學校安全法，但未能得到全國人大的積極回應。2005年，教育部表達對制定學校安全法的積極肯定，但此後也一直沒有相關法律法規出臺的跡象（方益權等，2013）。由於立法資源的緊張，教育部門轉而將制定學校安全領域的行政法規作為次優選擇。2012年，國務院將「學校安全條例」列入《國務院2012年立法工作計劃》，此後教育部多次為此提出立法提議與相關論證。在十二屆全國人大五次會議期間，90多名代表提出議案加快反校園暴力立法。在2019年教育部政策法規司負責人就《教育部等五部門關於完善安全事故處理機制維護學校教育教學秩序的意見》答記者問中指出，因學校安全法尚未列入十三屆人大常委立法規劃，教育部擬積極推動《學校安全條例》的制定工作（教育部，2019b）。學術界也在積極推動學校《學校安全條例》的研究工作，提出了各自的立法建議，以解決學校安全風險規制的「規制失靈」問題。

我們以為，傳統學校安全的法律規制範圍過於狹窄，與集複雜化、主觀性與不確定性於一體的現代風險不相適應，難以實現風險識別、風險防控與風險處理功能，故有必要重建學校安全規制範圍。

(一)  從危險預防到風險預防：確立學校風險規制原則

在現有風險規制理念中，學校安全是一種客觀狀態的安全，即學生、教職工人身財產安全不受威脅，學校管理秩序不被破壞。例如，《教育法》第45條對各行政部門以及學校的義務規定是「保護學生的身心健康」，本質上仍是一種消極義務。更直接的規定則在《廣東省學校安全條例》（送審稿）。該條例通過後雖未再規定這一定義，但結合其整體規定來看，立法者仍然保持這一態度。送審稿第2條規定，學校安全是指學生、教職工在校園及周邊和學校組織的校外活動中相對處於沒有危險和不受威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。這是一種客觀主義與最低限度的風險預防與規制理念。它表明，我們仍認為風險是一種外部的、客觀的風險，而忽視了來自主觀方面的風險，也把風險規制的目的局限於防止客觀風險，保障客觀狀態的安全上面。這實際上仍是傳統意義上的危險預防觀。

事實上，在風險社會理論看來，風險兼具客觀性與主觀性，主體在預防與應對風險時的主觀感受與行為也同樣可能造成風險。與之相應的是，安全不僅包括客觀狀態的安全，即人身財產安全不受威脅、秩序不被破壞；也包括主體的主觀感受，即主體不存在恐懼或過激反應。單純的客觀意義上的風險預防並不能從根本上改善學校治理。學校安全工作不應只是為了預防與應對客觀風險，也應預防與應對主觀風險。這就要求我們的風險規制活動不能局限於建設不受威脅的校園，更要營造美好和諧的校園環境。風險預防原則不僅對規制主體提出了形式上的要求，也提出了實質上的使命，即規制主體不應僅關注形式上的制度完整性（「消極執行制度」），更應在實質上改變治理模式，提高治理水平，積極主動地履行職責，建設友善、美麗校園（「目標導向的積極治理」）。一方面，這有利於改變當前運動式治理、「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的消極現狀；另一方面，這在本質上也為實現「促進人的全面發展」教育目標奠定了堅實的環境基礎。這也是切實預防違法犯罪幼齡化趨勢的治本之策。

在域外立法例上，澳大利亞2010年實施的《國家安全學校治理框架》特別強調學校社區這一概念在學校安全治理中的作用，並指出一個安全且保障性的學校（safe and supportive school）是指「各種傷害的風險最小化、多樣性受到重視、學校社區的所有成員都感到受到尊重和包容，並有信心在面臨任何對他們的安全或福祉的威脅時獲得支持」。其立法理念在於建立「安全、有保障、相互尊重、促進學生福祉的教育與學習社區」。

與之相比，域內的發展則具有滯後性。2006年，教育部頒發《關於在全國中小學開展創建和諧校園的意見》，其中提及建設「平安、健康、文明的和諧校園」。但是，此時的和諧校園建設與學校安全仍然以傳統的危險預防觀為核心。所謂的「文明、和諧」與傳統的安全教育並無本質區別。2017年《關於加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》提出，「校園應當是最陽光、最安全的地方」。「最安全」是最低限度的客觀安全，而「最陽光」實則指向了積極的校園生活，可惜意見並未將之貫徹在具體的制度建設規定之中。可喜的是，近年來，新的風險規制理念在我國開始得到認可。2016年教育部等九部門《關於防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》提出「要努力創造溫馨和諧、積極向上的校園環境，重視校園綠化、美化和人文環境建設」，已經初步體現了新的規制理念。2018年出臺的《學校食品安全與營養健康管理規定》則是目前學校安全領域第一部有著真正意義上的風險預防觀的部門規章。新規定第1條立法目的條款規定「保障學生和教職工在校集中用餐的食品安全與營養健康」，第4條的法律原則條款則提出「保障食品安全，促進營養健康」，第5條則進一步要求校園不僅具有保障食品安全的義務，還應當開展營養健康宣傳教育。除了這些原則性規定，新規定還在行政管理體制、學校內部人員配置、信息公開、宣傳教育等制度性規定中突出了保障與促進學生營養健康的地位。這表明在學校安全的食品安全規制領域，我國立法者已有初步的風險預防觀。但是我國立法者尚未將其確立為基本原則與立法目的，有待於未來《學校安全條例》的規定與闡明。

(二）從學生保障到全面發展：重構學校風險規制目的

早在2006年修訂《義務教育法》時，保障教職工安全就被寫進了法律，但是即使是明確「保障學校及其學生和教職工的人身財產安全」的《中小學幼兒園安全管理辦法》，也並沒有保護教職工安全的實質性規定。這說明我國立法者雖然很早就意識到了保護教職工人身財產安全的重要性，而且實踐中也一直提及教職工安全保障，但這種認識並不徹底。儘管因近年「校鬧」事件的頻發，部分地方性法規中增加了維護教職工安全的條款（如《湖南省學校學生人身傷害事故預防和處理條例》第40條），但與學生權益相對完整的保障體系相比，教職工權益保障規範則普遍薄弱。例如，教職工安全往往與教師懲戒權的行使有著密切聯繫，但有關教師懲戒權的實質性規定遲遲未能出臺。2019年中共中央、國務院頒布的《關於深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》指出，要「制定實施細則，明確教師教育懲戒權」「依法依規妥善處理涉及學校和教師的矛盾糾紛，堅決維護教師合法權益」。2019年《教育部等五部門關於完善安全事故處理機制維護學校教育教學秩序的意見》提出應依法打擊「校鬧」行為，依法懲處「校鬧」人員，但是從規定的具體措施來看，仍然是現有防範與懲處措施的重申，對教職工安全保障的實質性規定仍然缺乏。立法者應當建構教師安全保障機制，界定懲戒權的概念、性質、行使方式與範圍，充分保障教師的教學自由與人身財產安全。

教職工安全保障存在值得借鑑的域外立法例。澳大利亞南澳洲《2018年教育與兒童服務法案》（Education and Children’s Services Bill 2018）特別指出，其保護對象包括學生、教職工、學校行政管理人員甚至教育行政管理部門官員，與此同時，法案還規定了對校外人員冒犯性或威脅性行為（offensive or threatening behaviour）的罰款，甚至緊急情況下可以對其採取限制措施如拘留、控制等。我國應借鑑其立法精神，加大對教職工和學校自身的保障力度，特別是在一定程度上賦予學校自我維權的權利。

(三) 從人身安全到整體安全：拓展學校風險規制活動

我國2006年《中小學幼兒園安全管理辦法》在第三章、第四章規定了學校內部的交通安全、建築設施安全、消防安全、食品安全、衛生安全、特定活動安全及日常安全等安全管理制度，規制活動主要集中於人身安全範疇，對財產安全的風險規制都比較欠缺。這與2002年《學生傷害事故處理辦法》所稱學生傷害事故特指學生生命權、健康權、身體權等遭受損害是基本一致的。由此可見，立法者所理解的「人身安全」主要是學生、教職工的生命健康安全，即以個體生命權、健康權、身體權為核心，對除此之外的人格權侵權風險缺乏必要規制。各地地方性法規有各地特殊規定，但也基本不出以上七大類。應該說，我國現有的安全管理制度具有一定的體系性，但是學校安全應包括的學生、教職工安全權益不應止步於此，現有風險規制制度也難以應對日益複雜的校園風險。本文以為，風險社會無處不在的主客觀風險對學校風險評估與規制活動有了空前拓展，風險預測、風險評估、風險管理與危機應對構成了學校風險規制的核心內容。而這些規制活動的前提則是對風險尤其是現代新型學校風險的識別與評估。我國當前的風險評估與規制範圍並不能預防與規制可能發生的主要風險類型，不足以為學校師生提供及時、恰當的法律與制度保障，在日後的學校安全條例中，至少應對以下風險加強規制。

1. 精神性人格權安全

根據《民法典》第110條第1款的規定，自然人享有生命權、身體權、健康權、姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權、隱私權等權利。對於學生而言，生命權、身體權與健康權固然重要，名譽權、隱私權與姓名權乃至性自主權等權利也可能受到威脅。言語欺凌是校園欺凌的主要方式之一，其所侵犯的個體權益往往是權利人的名譽權與隱私權。利用網絡實施的校園欺凌或非法侵權也多與受害人的精神性人格權有關。在教育部等十一部委聯合印發的《加強中小學生欺凌綜合治理方案》中，校園欺凌被定義為通過肢體、語言及網絡等手段實施欺負、侮辱，造成被害人身體傷害、財產損失或精神損害等的事件，該定義事實上承認了侵犯精神性人格權的可能性。而當前備受矚目的校園性侵犯實則也主要是對學生性自由權或其他精神性人格權的侵害，就連教師懲戒權也多與人格權有著密切聯繫。再者，教師也同樣可能受到來自學生及其家長的人格權侵害，而從目前的法律規定來看，精神性人格權的保護規定多限於教師對學生實施的言語侮辱等傳統領域。此外，學校在日常管理中也可能涉及對學生乃至教職工的隱私權的侵犯，如非法搜索等。校外人員也可能侵犯學生、教職工的人格權益。例如，「山大留學生事件」中，很多女生受到校外人員「人肉搜索」與言語侮辱，嚴重侵犯了學生的隱私權與名譽權。以上種種均表明精神性人格權安全也應納入學校安全的法律規制範圍內。

2. 信息安全

權利人的個人信息權受到法律保護，學校安全立法有必要加強對信息風險的規制。根據有關司法解釋與學界通說，我們認為學生個人信息是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別學生個體身份或者反映學生活動情況的各種信息，包括身份信息、聯繫方式、健康信息、帳號密碼、財產狀況、學籍管理與獎懲狀況等等。依據個人信息保護的一般法理如《民法典》第1305條規定，學校法人在收集、使用、保管與公開學生個人信息時應當遵循合法性、必要性與正當性原則，獲得權利人的知情同意（法律、行政法規另有規定者除外）。但是，我國學校及其管理人員在對學生個人信息進行收集、使用時，往往沒有明確的範圍限定與用途說明，且缺乏必要性論證。例如，學校收集學生信息，通常都是直接以登記表格的形式，要求學生將包括敏感信息在內的全部信息上報給學校，這種做法缺乏其合理性及必要性，理應受到法律規制。此外，我國學校普遍對學生個人信息的保護不夠重視，缺乏學生信息保護與管理制度，導致學生個人信息常被不合理地洩露或公開。對於可能影響權利人人身財產安全的敏感信息，學校應當建立嚴格的信息保管與公開審查制度，進行一定的技術處理。須知，在大數據時代，即使被公開的僅是信息碎片，也可能被不法分子利用爬蟲技術等識別出個體身份，傳統「告知−同意」框架、匿名化、模糊化技術等規制手段都面臨失去效用的危機（李媛，2016），更不用說諸多學校往往未加處理便將學生個人信息全部公布。研究表明，個人信息權具有場域性，在不同的場景下應作出不同規定。學校場景下的個人信息自有其特殊性與複雜性，特別是我國學校與學生並非一般的民事關係，完全依據民法規定可能影響學校的安全管理與教育教學。與此同時，單純的私法救濟方式難以為權利人提供完整、妥適的法律保障，利用公法規制信息風險，加強信息安全風險預防與治理是現實的客觀要求。因此，有必要將信息安全納入學校安全條例中，並借鑑《網絡安全法》的有關規定，完善學校信息安全風險規制規則。

3. 網絡安全

隨著大數據時代的到來與高校信息化水平的不斷提高，網絡安全也逐漸成為學校安全風險規制的重要組成部分。有研究表明，高校面臨著高級可持續性威脅（Advanced Persistent Threat，APT）、分布式拒絕服務（Distributed Denial of Service，DDOS）、信息與隱私洩露風險（特別是網絡雲等服務的興起帶來教育系統龐大的數據信息使用機遇的同時，也引發了數據儲存、洩露與終端安全風險）以及便攜智能終端安全風險等多重風險，對學生、教職工人身財產安全及高校管理秩序造成巨大威脅。對於中小學校而言，缺乏分級制度規制的網絡產品與服務對未成年人身心健康的影響也是一個大的風險來源，手機等行動裝置對學生身心健康與學校管理秩序帶來的威脅與衝擊已受到普遍關注。《網絡安全法》第13條規定，國家支持研究開發有利於未成年人健康成長的網絡產品和服務，依法懲治利用網絡從事危害未成年人身心健康的活動，為未成年人提供安全、健康的網絡環境。正在審議中的《未成年人保護法（草案）》也增設「網絡保護」一章，其中就涉及網絡環境管理與學校的網絡安全保護義務。學校安全立法應與《網絡安全法》《未成年人保護法》相銜接，強化行政部門的監督、管理與保護職責，加強學校網絡運行安全、信息安全與預警應急制度建設，為學生、教職工提供安全、健康的網絡環境。

4. 次階風險

次階風險是由公眾對原發性風險的反應而來的，如「校鬧」、網絡輿情安全等。例如，「紅黃藍事件」發生後社會對民辦幼兒園的負面輿情，在一定程度上影響到了學校安全秩序。又如「四川成都七中食品安全事件」引發的學校管理秩序與聲譽受到嚴重影響。網絡輿情危機等次階風險也是學校面臨的新的風險來源，以網際網路為媒介的自媒體時代使得人人都可能成為輿論的爆炸點，學校也極可能成為輿論的中心。輿論力量既有可能督促學校改善管理，成為現代治理體系的重要工具，也可能嚴重侵犯學校法人的合法權益，給學校帶來巨大風險，幹擾學校正常的教育教學秩序。因此，建立完善的網絡輿情風險預防機制、應急處置機制與協同治理機制已成為學校網絡安全面臨的新課題。2019年《教育部等五部門關於完善安全事故處理機制維護學校教育教學秩序的意見》指出應有效應對涉及學校安全事故糾紛的輿情，對學校及教育部門提出了一定要求，如信息發布、輿情引導與法律追責等，這些新規定對於次階風險的預防與治理產生了積極作用。

(四) 從行政主導到多元治理：重定學校風險規制空間

規制空間是由漢徹（Hancher）和莫蘭（Moran）共同提出的規制理論，它認為政府僅是規制的來源之一，包括被規制者在內的不同權利主體之間的複雜博弈構成了規制空間（宋華琳，2017）。就學校風險規制空間而言，不同層級的政府及行政部門、學校、師生、家長、企業、社會團體、公眾都參與其中，他們的博弈「籌碼」也包括國家權力、信息、財富、文化環境等各種正式或非正式的「碎片化資源」（斯科特，2018）。這是與我們傳統過度依賴行政高權的認知不同的。因此，《學校安全條例》有必要重定規制空間，界定各主體的法律地位與相互間的法律關係，整合碎片化資源，充分利用多主體的規制活動，探索行政主導下的多元規制方式，建構風險規制網絡。

從更廣義上看，規制空間也指規制活動發生的場所或場域。我國學校安全的規制空間包括學校內部、學校周邊以及學校組織的校外活動場所等三個場域。其中，學校內部與學校組織的校外活動場所都具有相對確定的內涵。但是，「學校周邊」的所指則仍需進一步明確。對「學校周邊」的明確化不僅是確定各規制主體的法律職責的前提，也是實現風險規制功能的基礎。在我國學術界，「學校周邊」往往與「學校周邊環境」是同義詞。正如有學者指出，學校周邊（環境）是指學校周圍一定範圍內有形與無形的環境，包括交通、娛樂、商業、治安等因素（張瑜，2012）。也有學者認為，高校周邊環境指環繞高校地理區域內的自然、人文和社會環境的總和（王耀峰，張志超，2013）。立法者大抵也持這一態度，如《中小學幼兒園安全管理辦法》第二章的規定。但是，該解釋仍然面臨下述問題：（1）「學校周邊」的範圍是多大；（2）該距離是如何確定下來的；（3）是否應統一規定「學校周邊」的具體範圍；（4）「學校周邊」是否包括網絡虛擬空間；等等。從本質上說，「學校周邊」的界定影響著學校安全風險規制的廣度與深度，從而影響學校安全立法規制功能的實現。

對於問題（1），我國目前並未有中央立法予以明確規定，地方性法規中《廣東省學校安全條例》第72條第6款的規定是一般為學校建築控制線以外200米內。與之有聯繫的規定是《網際網路上網服務營業場所管理條例》第9條規定中學、小學校園周圍200米範圍內不得設立網際網路上網服務營業場所。各地地方性法規與義務教育標準化學校標準中也多是對經營性場所作出200米或500米的規定。教育部、公安部聯合頒發的《中小學幼兒園安全防範工作規範（試行）》則提出學校保衛人員的校外50米保衛距離。就目前規定而言，對「學校周邊」有相對較為明確距離規定的多與遊戲廳、網吧等經營場所選址有關，但各地規定並不統一。從合理性而言，不同的風險種類發生的概率與影響範圍不同，自然不應由法律作強制性的統一規定，而應劃定一定範圍以允許行政裁量。其存在的唯一問題在於合理距離應如何確定。已有的距離劃定大多是行政部門在聽取學校部分意見的基礎上由行政權力單方決定的。例如，《廣東省學校安全條例》（送審稿）第11條規定：「公安機關應當會同教育部門、人力資源和社會保障部門將校園周邊一定區域劃定為校園周邊安全區域，納入治安視頻監控範圍。劃定校園周邊安全區域時，應當聽取學校的意見。」但是，「學校周邊」的劃定既直接對學校、學生、教職工以及該範圍內的交通、商業、治安等有重要影響，也可能對「學校周邊」以外的區域產生潛在影響，其涉及的權利主體與利益糾紛極其複雜，其背後的本質仍是利益衡量。由行政力量單方面推行某一強制標準，既不符合民主治理，也不利於促進多主體參與的協同治理體系建設，有悖規制空間理論，反而可能誘發新的社會風險。因此，在政府主持下，吸收主要行政部門、學校、家長代表、教職工代表、社區代表等多主體共同參與劃定安全區域較為合理。

隨著網際網路社會的發展，網絡虛擬空間也是學校安全不可忽視的重要空間維度，網絡安全已是學校特別是高校重要的風險規制領域。一方面，隨著學校信息化工程的開展與慕課（MOOC）等在線學習平臺的興起，學校及學生的學習活動空間也由線下的物理空間向線上的虛擬空間延伸，網絡生活已成為學生學習生活的重要組成部分，網絡空間的學習權、言論自由權、數據信息權不可剝奪與過度限制；另一方面，網絡空間（cyberspace）的虛擬性、無界性讓網絡侵權在理論上可以由任何人在全球任一角落對學校、學生及教職工實施，故而學校面臨的網絡風險事件正與日俱增，風險類型日益複雜多變。反觀我國在傳統風險規制理念指導下的學校風險規制體系，其仍以線下安全為主導，對線上空間安全的認知局限於網絡詐騙等傳統網絡犯罪領域，而對網絡欺凌、網絡輿情危機等缺乏有效規制，規制力量分散，教育系統與其他規制主體之間的信息共享與聯合執法也並不能充分適應網絡風險規制需求。應當說，網絡空間的規制絕非任何單一力量所能處理的，在這一背景下，重構我們對學校安全風險規制空間的認知，整合碎片化資源，以改進規制決策、規制執法與規制監督，是預防與規制網絡風險、保障學生合法權益、維護學校管理秩序的前提。

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本文轉載自微信公眾號「華東師範大學學報教育科學版」，作者申素平, 周航。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯繫原作者。

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