DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.12.05
摘要
隨著我國高等教育向內涵式發展與質量提升方向轉型，各高校嘗試通過教師人事制度改革，構建卓越而有活力的教師隊伍，為人才培養和學術研究提供充足智力支持。基於高校人事管理人員問卷調查數據，針對我國高校教師人事制度改革的具體舉措、整體成效以及改革存在的主要問題開展實證分析。研究發現，為提升教師隊伍活力，各高校推行了師風師德建設、教師隊伍結構建設、教師聘任與管理模式改革、教師晉升與薪酬體制改革等一系列改革舉措。然而，在內外保障條件不完備的情況下，教師隊伍結構不合理、績效考核機制不成熟、人事管理工作專業性缺失等問題凸顯，改革整體成效與預期尚存在一定差距。
關鍵詞
高校教師；教師人事制度改革；師風師德；教師隊伍結構；教師聘任制；教師績效薪酬
ZGGJYJ
一、引言
卓越的教師隊伍是高校人才培養與科研創新的主體和依託。在經費籌措機制多元化的情境下，質量與效率成為高校外部社會問責機制的重要標準，也是高校內部治理的核心指向。為回應高校內外現實訴求，作為完善組織內部治理的重要內容，高校亟待突破傳統僵化、低效的教師管理模式，推進人事管理制度的完善與創新，提升教師教學科研的創新性和卓越性。
隨著新自由主義和新公共管理主義理念在高等教育實踐領域內的廣泛滲透，各國高校教師人事制度發生了一系列變革。長期以來，美國高校建立了以終身教職制度為核心的教師管理體制，在保障學術自由的基礎上強化教師隊伍的競爭性與效率性。然而，20世紀80年代以來，伴隨外部社會對高校學術生產力的質疑和院校財政壓力的增加，各高校逐步引入終身教職後評估制度，保障教師持續的學術創新和工作績效。此外，作為應對財政壓力的重要手段，美國高校大幅擴增非終身軌教師和兼職教師的比例，導致青年學者無法在傳統學術職業階梯上找到立足點。將視角轉向日本，在法人化改革背景之下，日本高校也引入了績效考核、年薪制、交叉聘用、任期制與終身教職制等一系列管理舉措，積極構建能力主義、績效導向的流動競爭型教師人事管理制度。隨著相關改革的深入，日本高校也面臨諸多潛在危機。年薪制和聘任制改革使得教師面臨薪酬保障與職業發展路徑的雙重不確定性，過度側重科研產出的績效考核存在引發學術生態扭曲，制約未來學術創新的隱憂。各國高校在教師人事管理制度改革方面的探索為我國高校提供了重要的經驗與啟示，其改革面臨的問題與挑戰也需要我國高校予以充分關注與警示。
當前，我國高等教育步入內涵式發展和質量提升的關鍵階段，教師人事管理制度改革成為各高校優化人才培養質量、促進科研創新的重要舉措，也是撬動高校管理體制系統性變革的支點。在此背景下，本研究基於全國高校人事管理人員問卷調查數據，從師風師德建設、教師隊伍結構建設、教師聘任與管理、教師晉升與薪酬等改革領域著手，關注高校教師人事制度改革的現狀，分析改革所取得的成效與不足。本研究結論對於深化改革成效、增強教師隊伍活力與創造力而言，具有重要的政策參考價值。
二、我國高校教師人事制度改革：
基本脈絡與發展趨勢
在宏觀教育管理體制變革的背景下，我國高校教師人事制度歷經了計劃管理時期（1950—1984年）、自主權下放與效率改善時期（1985—2012年）、質量提升與管理優化時期（2013年至今）三大發展階段。
（一）計劃管理時期（1950—1984年）
與20世紀下半葉計劃經濟時代特徵相契合，這一時期的高等教育管理體制體現出濃厚的集權式與計劃式管理色彩。高校的教師人事管理權限收歸於中央教育管理部門，教師擁有幹部身份並採用與國家幹部相類似的管理模式。高校的教師編制數量、聘任數量以及隊伍結構等均由教育管理部門以行政指令的方式加以規定。在單位制管理體系下，高校教師職業具有高度的穩定性。就其職業發展而言，計劃管理時期高校教師共分為「助教、講師、副教授、教授」四級職稱，採用固定薪酬制，教師薪酬與所屬職稱對應。高校教師職稱晉升比例和數量由教育主管部門統一確定，思想政治水平和工作年限是高校教師晉升考核的首要標準。
（二）自主權下放與效率改善時期（1985—2012年）
1985年，國務院發布《中共中央關於教育體制改革的決定》，旨在改善高等院校長期以來管理僵化和效率低下的問題。高等教育管理體制由集權式向分權式轉型，高校獲得了更為廣泛的教師人事管理自主權。儘管教育主管部門對高校人員編制數量、人事預算以及職稱結構等依舊進行宏觀層面的把握與調整，各高校已經基本實現了教師聘任、教師管理、職稱評定、薪酬分配等領域的自主性。此外，各高校開始實施彈性工資制度，職稱晉升的標準由任教資歷逐漸向科研產出傾斜。2003年，北京大學率先引入淘汰機制並加強教師職稱晉升的競爭性，改革方案引起了不同教師群體的利益衝突，未能獲得教師群體的整體認可與支持。儘管如此，北京大學的試點改革也凸顯出高校調整傳統教師管理體制、激活教師隊伍創新活力的迫切性。
（三）質量提升與管理優化時期（2013年至今）
承載著既有的改革成果，2013年，教育部《關於深化教育領域綜合改革的意見》頒布實施，要求推進高等教育領域的體制轉型，建立完善的中國特色現代大學制度和治理體系，並於2014年7月，啟動以北京大學、清華大學、上海市為試點的「兩校一市」綜合改革。「兩校一市」試點改革方案以教師人事制度改革為重點，旨在激勵教師隊伍的科學研究效率，強化人才培養質量，標誌著國內高校教師人事制度改革進入質量提升與管理優化的新時期。這一時期的高校教師人事制度改革集中體現為三大發展特徵。
第一，在宏觀政策的引導下，師風師德建設是當下高校教師人事制度改革中的核心議題。2018年，國務院《關於全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》明確提出，高校需要建設素質優良的思想政治工作隊伍，強化高校教師師風師德領域的制度建設。整體而言，高校教師的師風師德建設具有三個層面的意涵，其一是強化教師群體在思想政治層面的堅定性，其二是保障與提升教師隊伍的道德水準，其三是鞏固高校教師的學術規範和學術倫理意識。各高校設置黨委教師工作部等專職機構，開展教師思想政治學習活動，強化對教師隊伍道德水準的監督與考核，建立師風師德長效保障機制。
第二，推動教師聘任制的實施與完善是改革的重要發展趨勢。為突破傳統管理模式下高校教師激勵匱乏與流動性不足的弊端，部分研究型大學與新聘教師籤訂一定期限的準聘合同，明確科研產出質量要求，只有教師通過高校學術委員會評審才能獲得長聘資格。聘任制的實施成為各高校改善教師團隊效能，提升整體學術生產力的重要舉措。但值得反思的是，聘任制也可能使得高校教師（尤其是青年教師群體）承擔過高的職業壓力，對學術產出速度的強調可能有悖於學術積累的基本規律，從而有損於高質量學術成果的產出。鑑於此，隨著聘任制在各高校的拓展實施，如何在績效考核與必要學術產出周期之間保持平衡，是當前改革亟待回應的問題。
第三，建立多元化的教師評價機制是教師人事制度改革的主要著力點。長期以來，在政府學科評估的推動下，各高校均將科研產出數量作為教師評價的核心指標，這在激勵高校教師科研產出、提升我國學術生產力方面產生了重要的積極作用。但與此同時，高校教師「重研輕教」、科研產出數量膨脹而質量薄弱等一系列的負面影響也隨之出現。為解決以上問題，教師人事制度改革的重要目標在於建立更為科學和多元化的教師評價體系，著重考察學術成果的質量而非數量，同時強化人才培養指標在高校教師人事評價中的權重，以引導教師提升對教學工作的重視度。
三、數據來源與分析框架
（一）數據來源
本研究使用的分析素材主要為2019年12月至2020年4月開展的「全國高校人事管理人員問卷調查」。調查通過線上平臺投送至各高校人事管理工作部門，共計獲得1402名管理人員樣本。隨後，研究團隊針對樣本的問卷填答時間、問卷填答內容等信息開展數據清洗與樣本篩選工作。此外，為保證分析樣本具有良好的代表性，研究團隊基於國內各類型高校的分布特徵（C9院校、原「985工程」院校、原「211工程」院校、一般本科院校），針對樣本開展二次抽樣，保證樣本結構與國內院校類型分布結構的一致性。經過篩選，調查最終獲得501名有效高校人事管理者樣本。
（二）分析框架
高校教師人事制度改革涉及教師隊伍管理的諸多領域，本研究在梳理各高校改革案例和實踐觀察基礎之上，將高校教師人事制度改革舉措劃分為以下四個層面進行分析：（見圖1）①教師師風師德建設，包括教師隊伍思想政治建設、教師隊伍道德水平與學術規範保障機制等；②教師隊伍結構建設，包括教師隊伍國際化、高端資深人才引進、教師年齡結構調整、青年教師培育等；③教師聘任與管理體制改革，包括教師「準聘-長聘」制、教師分類管理等；④教師晉升與薪酬體制改革，包括同行評議制度、績效薪酬制度等。此外，相關改革舉措需要建立在廣泛的內外部保障條件基礎之上才能有效實施與運行。基於分析框架，本研究將從高校人事制度改革的現行舉措、整體成效、保障條件以及主要問題等幾個層次展開具體分析。
四、高校教師人事制度改革的現行舉措與整體成效
（一）高校教師人事制度改革的現行舉措
各高校圍繞教師人事制度開展了一系列改革與探索，（見圖2）其中師風師德建設、教師分類管理和績效薪酬是目前推行範圍較廣的改革舉措。在政府宏觀政策的引導下，教師隊伍的思想政治素養與道德品質受到普遍重視。另外，為提升高校內部管理的科學性，多數高校建立了教學序列、科研序列等多元化的教師分類管理制度，並引入績效薪酬制度以提升教師隊伍的產出活力。
教師人事制度改革不僅需要搭建整體改革框架，更需要精細化的制度設計。高校應針對不同管理序列的教師建立差別化的績效考核機制，採用靈活多樣的收入分配形式。同時，也需完善教師聘任管理模式，優化推進「準聘-長聘」制改革。但現實情況表明，實施相關領域改革舉措的院校不足半數，精細化領域的制度建設尚處於推進期。
最後，值得關注的是，多數高校尚未突破基於事業編制的傳統教師招聘管理模式，在專家評議制度、交叉學科教師「雙聘」管理方面仍存在一定空白。此外，教師隊伍的國際化建設也相對滯後。整體而言，我國高校教師人事制度改革領域仍存在進一步完善空間。
針對不同層次高校的改革進程開展對比分析，（見表1）可以明顯發現，由於組織發展定位、學術聲譽、財政充裕性的差異，不同層次高校間的改革進程存在顯著差異。這其中以C9院校為代表的研究型大學的改革推進相對良好，改革深度與廣度均處於領跑狀態。與之相對，由於缺乏政策激勵與資金不足等瓶頸因素的制約，一般本科院校的改革進展存在明顯滯後。
（二）高校教師人事制度改革的基本成效
針對高校教師人事制度改革的基本成效，（見表2）調查顯示，高校人事管理人員對相關改革成效的認同率不足40%，改革效果與預期目標間尚存差距。
具體而言，改革成效顯著的領域主要體現在三個方面。其一，政府宏觀政策的引導下，各高校初步建立實施了長效的師風師德保障機制；其二，教師績效考核機制的實施在一定程度上激發教師隊伍的創新活力，提升科研產出效率；其三，各項改革舉措有助於強化高校教師群體的歸屬感與職業滿意度。
與此同時，調查結果也暴露出改革成效相對薄弱的領域。教師績效考核機制在一定程度上強化了教師群體的內部競爭，這對高校構建開放、共享、交流的學術共同體和良性學術組織文化產生了一定負面影響。此外，由於高校教師的社會保障體系尚不成熟，「非升即走、非升即轉」的人員有序流動機制尚未有效建立。
（三）高校教師人事制度改革的內外部條件保障
高校教師人事制度改革的相關制度設計，需要在充足的內外部保障基礎之上才能有效實施。值得擔憂的是，人事管理工作人員普遍認為改革的內外部保障條件不足，這是制約改革成效的重要原因。（見圖3）
目前改革的主要瓶頸集中在外部保障條件方面。高校缺乏教師人事制度改革領域的自主裁量權，尚未有效建立起與教師流動機制相配套的社會保障體系。值得關注的是，經費支持不足是目前高校教師人事制度改革最為突出的阻礙因素，調查數據顯示，72.4%的高校人事管理人員認為相關改革缺少配套經費的支持。
就改革的內部保障條件而言，多數高校能將教師人事制度改革舉措融合嵌入至院校組織內部治理體制改革之中。但即便如此，由於教師群體在院校人事管理改革設計與決策中的參與不足，各項改革舉措尚未達成教師群體的廣泛共識，在制度設計時也未能有效調動院系層面的自主性，這均在一定程度上制約了改革的順利進展與目標達成。
根據各省市2018年人均GDP情況，本研究將樣本劃分為經濟欠發達區域高校（共13省市）和經濟發達區域高校（共12省市）。對比分析發現，（見表3）由於屬地經濟社會發展情況的差異，發達區域高校在教師人事制度改革的外部保障方面處於明顯的優勢地位，在改革配套經費的充足性層面尤為突出。
五、高校推進教師人事制度改革存在的主要問題
（一）師風師德建設尚存完善空間
在師風師德建設領域，調查結果顯示，（見表4）師風師德的具體培育和考核過程中仍存在一系列問題。多部門職能重疊使得師風師德建設的效率低下，且運作和監管成本較高。目前各高校設有黨委教師工作部負責教師師風師德建設與考核工作；人事處負責教師工作能力、工作態度和績效的考核工作；紀委辦公室和監察處負責教師的廉潔考核工作。考核部門複雜、考核工作重合度較高，易給教師造成困擾。同時，師風師德測量指標與評估信息採集困難，高校對於考核中涉及的德、能、勤、績、廉等具體採集指標定義模糊，且缺乏有效的量化評估方法。此外，相關工作領域專業人員的配備不足也在一定程度上制約了改革的順利推進。
（二）教師隊伍結構不合理，高端人才吸引力不足
如何優化教師隊伍結構，增強對高端人才的吸引力，是當下高校人事制度改革亟待回應的現實問題（見表5）。以C9院校、原「985工程」院校和原「211工程」院校為代表的研究型大學，因其薪酬待遇豐厚、學術環境優良、組織聲譽較高，在吸引科研人才方面處於優勢地位。儘管如此，相較於世界頂級高校，其對高端人才的吸引力仍略顯不足，人才流失現象依舊存在。原「211工程」院校和一般本科院校在教師編制設置方面不合理情況較為突出，編制對高校教師人事管理自主權產生了一定的約束。值得關注的是，教師隊伍的老齡化趨勢逐漸凸顯，且以高校組織發展歷史悠久的C9院校最為嚴峻，存在抑制高校學術創新活力的隱憂。
（三）教師績效考核效果不明顯，薪酬競爭力不足且內部差距較大
在教師績效考核領域，當前各院校在考核標準、考核周期以及考核結果使用等方面仍存在一定的完善空間。（見圖4）一方面，績效考核指標仍然著重強調科研產出，缺少對教師在人才培養和社會服務領域貢獻的充分關注。此外，由於考核形式化、考核結果區分度不足、考核周期過短，未對教師堅持長期深入的學術探究、拓展知識領域的創新形成明確的引導。另一方面，教師隊伍的人員退出機制不成熟，未通過考核的教師缺乏穩定有序的人員流向。整體而言，現有績效考核體系亟待根據學科、崗位做精細化設計，以保障績效考核效果。
（四）人事管理人員專業性欠缺
人事管理工作需以專業知識、科學方法和充足經驗為前提，教師人事制度改革舉措的有效實施需要依託於專業化的人事管理團隊。然而，調查顯示，各高校普遍存在人事管理工作信息溝通不暢、事務交叉重疊、權責不清等問題，人事管理隊伍的人員不足和專業化建設不足已成為改革成效的重要制約性因素。（見表6）在此情境下，多數人事管理人員認同，高校教師人事管理工作需向精細化、人性化模式轉變。
六、結論與政策啟示
（一）研究結論
本研究基於高校人事管理人員的視角，探討當下我國高校教師人事制度改革的現行舉措、內外部保障條件以及存在的主要問題，主要研究結論可提煉如下。
1. 各高校在教師師風師德建設、晉升與薪酬體制、聘任與評估制度、隊伍結構調整方面開展了廣泛積極的改革舉措，已基本形成長效的師德師風保障機制，並有效地強化了教師的組織歸屬感，激發了教師隊伍的科研創新活力，促進院校教學科研水準的快速提升。但與此同時，由於缺乏相關領域更精細化的制度設計，改革成效與預期目標尚存差距。特別是地方院校在教師聘任、交叉學科教師管理以及教師隊伍的國際化建設方面相對滯後。
2. 改革的內外部保障條件不足，成為制約改革成效的重要原因。就外部保障而言，院校屬地社會經濟發展水平的滯後、相關經費支持不足成為改革最為突出的阻礙性因素。此外，各級政府賦予高校的人事管理自主權仍待擴充，社會保障體系建設的滯後也未為教師有序流動提供充足制度支持。在內部保障方面，院系層面改革自主性的欠缺、教師群體對於人事管理制度轉型的內在共識的不足，也在一定程度上制約了高校教師人事制度改革的順利推進與成效保障。
3. 在教師人事制度改革實施過程中，仍存在一系列亟待解決的問題。首先，師風師德建設面臨多部門職能重疊、制度設計科學化欠缺、人員不足等問題。其次，各高校教師隊伍結構仍存在優化空間，針對高端人才的吸引力不足，研究型大學的教師隊伍老齡化趨勢凸顯。再次，教師聘任和評估考核過度關注科研產出指標，考核周期過短，教師薪酬吸引力不足且內部薪資差距較大。最後，相當一部分高校存在管理人員專業性欠缺、管理部門權責不清等情況。上述問題均在不同程度上抑制了高校教師人事制度改革的有效推進。
（二）政策啟示
本研究可從政府和高校兩方面的管理對策入手，為高校教師人事制度改革的推進和完善提供重要啟示。
在宏觀政策層面，政府應為高校教師人事制度改革提供充足的配套資源保障，搭建有助於改革順利推進的支持性制度環境。其一，為提升教師隊伍的發展性和創新性，政府需提供充足的財政經費支持，為各高校廣泛推行教師績效薪酬改革、吸引高端人才，降低人才流失提供有力支持。其二，政府亟待建立完善的高校教師社會保障機制，疏解教師群體的生活與經濟壓力，從而為教師的聘任制改革和有序流動提供支撐。其三，政府需要進一步拓展高校人事管理的自主權。充足的人事管理自主權是高校推進相關改革的重要依託，政府應逐步解除編制數量對高校教師聘任與管理的約束，進一步下放職稱評定、薪酬分配等領域的管理權限，以充分發揮院校組織活力。
在高校組織層面，首先，高校應增強教師管理制度的精細化設計，提升教師績效考核的科學性。分別制定教學序列和科研序列的考核評價指標體系，在考核過程中充分考慮學術工作的連續性、挑戰性、創造性等特點，規避教師的短期化、功利化行為。其次，在教師職業發展方面，高校應在教學、科研等方面給予教師更多的資源與支持，增強對青年教師的關懷與培養，營造開放、共享、合作、進取的學術組織文化。再次，高校需充分考慮教師作為學術人員不同於其他勞動者的特徵，在引入經濟激勵工具，強化良性競爭的同時，通過學術共同體的認可、學術榮譽獎勵等精神層面激勵方式，鼓勵和促進教師在教學科研領域取得創造性成果。最後，專業化的人事管理團隊建設也是高校教師人事制度改革的基礎與支撐。高校應明確人事管理工作的具體內容，在統籌全局的基礎上細化責任歸屬，合理劃分校級人事管理部門與院系的管理權限，並培養專業化的人事管理人員，以確保教師人事制度改革相關舉措的有效落實。
ZGGJYJ
作者
鮑威，北京大學教育學院/教育經濟研究所研究員，北京100871；石河子大學師範學院副院長，新疆石河子832000
戴長亮，北京大學人事部副部長，北京100871
金紅昊，北京大學教育學院/教育經濟研究所博士研究生，北京100871
楊天宇，北京大學教育學院/教育經濟研究所科研助理，北京100871
原文刊載於《中國高教研究》2020年第12期第21-27頁
欄目
高等教育治理現代化研究
ZGGJYJ
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