2012年1月1日《中華人民共和國行政強制法》正式實施。行政強制法的頒布實施標誌著我國行政程序法的進一步健全和完備，具有裡程碑意義。為更好地開展法院非訴執行工作，使之更加適應形勢需要和行政強制法的要求，山東省淄博市中級人民法院對全市兩級法院十年（2002-2012）來非訴行政執行案件情況進行了調查分析，提出人民法院要適用新形勢和新變化的需要，努力加強非訴行政執行工作，創新工作機制，切實維護人民群眾切身利益。
一、案件的特點及成因
自2002年至2012年，淄博市兩級法院共受理非訴執行案件18378件，審查執行結案18316件，結案率達到99.7%，執行標的額達2.7億元。其主要特點：
1.非訴執行案件的受案數量呈波浪上升趨勢，近三年出現明顯回落。2008年之前，非訴執行案件的受案數量呈波浪式上升趨勢，2008年達到峰值，年受理2652件；自2009年開始受案數出現明顯下降趨勢，至2011年全市兩級法院共受理591件，受案數僅為2008年的五分之一；而同期行政訴訟案件受案數量卻逐年穩步上升，2010年首次出現行政訴訟案件受理數量超過非訴執行案件數的現象。（見圖一）
究其原因：一是國家政策調整，導致一些傳統的行政收費項目被取消。如2008年12月國家財政部、發改委、交通運輸部等五部門聯合下發通知自2009年1月1日起取消公路養路費等六項收費項目；河道管理費、劃撥土地租金的徵收也於2011年被暫停徵收，從而使非訴執行案件急劇減少；二是行政執法水平的提高，促使相對人自覺履行率的提高。同時，迫於社會維穩形勢的要求，行政機關慎用強制措施和行政處罰行為，從而減少了申請強制執行案件數量；三是受國際金融危機影響，企業經營受到影響和衝擊，各地政府相繼出臺各種政策為企業發展創造有利條件，從而使行政徵收和行政處罰力度有所減弱，客觀上造成了非訴執行案件數量的減少。
2.在法院執行案件，非訴執行案件數量僅次於民事執行案件數。與法院其他執行案件相比，非訴執行案件數雖無法與民事執行案件數相比，但其數量卻遠遠多於刑事執行案件和申請執行仲裁和公證文書案件。十年間全市兩級法院共受理申請民事執行案件126416件，佔全部執行案件的83.3%；非訴執行案件18378件，佔12.1%；申請刑事執行案件2495件，佔1.7%；受理申請執行仲裁和公證債權文書案件4369件。佔2.9%。
3.非訴執行案件類型相對集中並呈現階段性。十年來，申請執行較多的機關依次是：公路交通機關6554件，佔非訴執行案件的35.7%；水利局2042件，佔11%；土地局1723件，佔9.4%；計生委1038件，佔5.7%；勞動部門681件，佔3.7%；其餘依次為質檢、環保、市容環衛、鹽務等部門。其中：公路交通機關申請的幾乎全部為徵收公路養路費案件，且全部集中在2009年之前；水利局申請的多為徵收河道費和水資源費案件，多集中在2010年之前，而計生部門申請的案件多為徵收社會撫養費案件，主要集中在2006年至2010年之間。
從以上數據可以看出行政機關申請執行的案件多集中於規費徵收方面，而真正因行使社會管理作出處罰申請執行的案件只佔全部申請執行案件的極少數，其中申請機關的經濟利益驅動是出現這一現象的重要原因之一。
4.案件執行結案方式多樣化，裁定準予執行率高。在非訴執行案件中被裁定不準予執行的為341件，1.9%；裁定準予執行17975件，準執率達98.1％；在結案方式上，自動履行為11411件、佔62.3%，強制履行為1178件、佔6.4%，和解撤回執行申請為1453件、佔7.9%，終結執行為2722件、佔14.9%，以其他方式結案為1211件、佔6.6%。（見圖二）
5.非訴執行案件執行難度大，處理不當易引發矛盾激化。與民事案件不同，非訴執行案件都是由行政機關對相對人作出處罰或採取強制措施而申請法院強制執行，被執行人一般牴觸情緒較大，在執行過程中處理不當易引發矛盾激化，特別是涉及房屋拆遷、土地徵收的案件，一般被執行人與行政機關之間矛盾尖銳，對抗性較強，且涉及人數眾多，極易引發群體性事件。
6.非訴執行案件的強制執行具有一定的導向性和示範作用。非訴執行案件的執行具有以點帶面的作用，特別是法院在對具有一定影響的案件採取強制措施後，在一定範圍內產生震懾作用，從而達到淨化行政執法環境的目的。如2006年開展爭創國家級文明城市活動中，環衛部門申請執行了一批徵收生活垃圾費案件，法院在執行中對個別阻撓人員採取強制措施，從而對其他人員產生了一定的威懾力，也使群眾明白了環衛部門收取垃圾費是有依據和受法律保護的，從而理順了環衛部門與居民之間的關係。
二、存在的問題及思考
從案件執行情況來看，主要存在以下問題：
1.法院非訴強制執行的司法程序性規定難以滿足行政管理效率的要求。行政管理的即時性要求行政行為作出後能及時得到執行，而法院強制執行作為又必須遵循司法的程序和期限，僅從行政行為作出到申請執行這一過程一般就需三個月的時間，進入執行程序後又要經過送達、告知、聽證等程序，其必然與行政行為的效率要求產生一定的衝突，難以滿足行政行為即時性的要求。
2.行政機關推卸責任的現象還個別存在。非訴執行案件的執行效果會直接影響到行政管理工作，配合法院做好執行工作，才能起到「執行一案、影響一片」的作用。但不是所有案件到法院都能得到執行，有些案件在客觀上是無法執行或者難以執行，有些案件執行需有一定的專業知識、或者有一定的技術性要求，但靠法院自身力量是不夠的。而個別機關過分依賴法院的強制執行，而不管案件是否具備執行條件；比如部分違法建設佔地處罰案件，違法佔地項目多為當地政府招商引資項目，土地執法機關迫於上級檢查的壓力，對違法佔地人作出拆除違章建築的處罰，其不積極履行職責，又怕擔當瀆職的責任，於是簡單地將案件申請法院強制執行，以逃避其土地監管的職責。
3.申請機關對被執行人履行能力和可供執行財產情況缺乏了解。行政強制法第五十五條第四項及《中華人民共和國行政訴訟法若干解釋》第九十一條均規定，行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當提交被執行人財產狀況。申請人不能或難以提供被執行人財產狀況的，應提供被執行人財產狀況的有關線索。而實踐中，申請執行人往往沒有或不能提供被執行人的財產狀況方面的材料，或提供的材料無法證明被執行人具有可供執行的財產，導致法院執行不能或無法執行。
4.行政執法的隨意性客觀上給非訴執行案件的執行造成了一定的困難。由於行政機關對行政執法自由裁量權的行使缺乏統一尺度，易引起相對人對行政執法行為公正性產生懷疑，從而產生較強的牴觸和對抗情緒。如有的行政機關對同類違法行為人的處罰結果不一致，甚至存在重的「違法行為」輕罰、輕的「違法行為」重罰的現象，而法院執行人員又無法做出合理解釋，使被執行人產生很大的對立情緒，造成案件難以執行。
5.行政執法人員和法院執行人員的業務水平不能適應新形勢的需要。執法人員業務水平參差不齊，對新的法律法規學習不夠，理解不深，工作理念還不能適應新形勢的要求，往往還停留在陳舊的方法和理念中解決問題。法院的執行人員對於新類型的案件掌握不多，對有關法律、法規接觸、了解不夠，處理新問題的手段和方法不新，也難以適應種類日益增多、數量日益增大的非訴執行案件帶來的新挑戰。
6.非訴執行案件的合法性審查過於形式化，對行政相對人權益保護弱化。人民法院受理申請執行案件，應對申請執行的具體行政行為的合法性進行審查，並對是否準予強制執行作出裁定。但行政訴訟法及相關司法解釋均未對合法性審查的形式和標準作出明確規定。
7.個別法院對非訴執行工作重視程度不夠。近年來，涉法涉訴特別是因法院強制執行引發信訪案件不斷增多，處理涉法涉訴信訪問題佔據了法院大量精力，儘量減少涉法涉訴信訪案件的發生就成了法院工作的重點。
三、意見和建議
1.真正重視和加強非訴行政執行工作。法院領導應高度重視非訴執行工作，將其作為與地方黨委保持一致，服務經濟建設大局的一項中心工作來抓。要經常研究非訴行政執行工作面臨的新情況、新問題，積極尋求對策。要積極與地方黨委、政府溝通協調，排除在非訴執行中遇到的幹擾和阻力，及時向行政機關通報非訴執行工作情況，以卓有成效的工作，監督和支持行政機關依法行政，優化地方發展環境，為經濟社會發展提供強有力的司法保障。
2.加強機構建設增強執行能力，以適應社會行政管理需要。法院非訴執行工作必須適應社會管理發展的需要。真正發揮好維護和監督行政機關依法行政的司法職能，就必須建立一支強有力的非訴執行案件審查執行隊伍，特別是行政強制法的實施對法院的行政強制執行工作提出了新的更高的要求，對人民法院執行能力是一個考驗，增強人民法院執行能力是當務之急。行政強制法在法院受理、審查、執行行政機關申請的時間、期限等各個環節提出了嚴格的要求，人民法院應當針對非訴執行工作的新情況，及時調整思路，充實人員，建立制度，完善機制，增強審判執行人員業務素質，切實增強人民法院對非訴執行案件的執行能力。
3.強化非訴執行案件管理，創新非訴執行工作機制。要加強非訴執行案件管理，嚴格按照審判流程管理規定，明確立案庭、行政庭和執行局的職責分工。積極探索行政非訴執行案件的執行和解機制，在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，應當允許行政機關與相對人達成執行和解。建立非訴執行案件強制執行社會風險評估機制，對需採取強制措施，特別是涉及土地房屋徵收拆遷等對老百姓生產、生活有較大影響的案件，應當進行執行前的社會風險評估，對不具備強制執行條件的案件，應當堅決不準予執行。非訴執行案件的執行應當統一由執行局管理，可結合實際情況，採用不同的模式：一是由執行局負責執行實施，其優勢是執行局執行力量強，具有較豐富的執行經驗，且能使非訴行政案件審執分離。二是由執行局設立的行政庭人員組成的執行小組負責執行實施，其優勢是熟悉案情及行政法律、法規，對於疑難複雜案件，便於與申請人即行政機關協調處理。
4.嚴格司法審查標準，切實發揮行政審判監督職能作用。法律要求將行政強制執行權統一由法院行使，其目的就是要通過司法權的行使規範行政強制執行，監督行政機關依法行政。因此，人民法院就應當切實發揮其審判監督職能，在行政非訴執行案件審查執行中發現存在的問題要通過司法建議的形式向行政機關提出，並監督其落實到位。向行政執法機關提出司法建議，是人民法院的職責，是法院支持行政機關依法行政的重要內容，也是保障和監督行政機關依法行政的重要措施。
（課題組成員：馬學炬 姜 敏 郭曉伯 孫立平）