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【中國之治@文化解碼】
【中國之治@文化解碼】專題
作者：龐金友 中國政法大學政治與公共管理學院副院長、教授、博導
進入21世紀，中國農村城市化、城市國際化、區域一體化進程加速，城市在國家經濟社會發展中的地位和作用迅速提升，大都市圈建設趨勢明顯。大中型城市集中了人才、資金、技術、數據、地理等資源優勢，同時也是社會矛盾和社會風險的產生地、聚集地和爆發地，市域層級社會治理的難度與壓力日益凸顯。黨的十九屆四中全會明確提出加快推進市域社會治理現代化。黨的十九屆五中全會提出，「十四五」時期經濟社會發展要以推動高質量發展為主題。市域治理是觀察和思考國家治理的全新視角，是推動和促進國家治理現代化的重要槓桿。如何理解市域治理與國家治理的關係，如何認識市域治理現代化的必要性與緊迫性，如何謀劃市域治理現代化的實施策略，是關係市域治理變革成敗、影響國家治理現代化進程的重大理論問題和現實議題。
市域治理的內涵與特徵
作為一個全新的概念，學術界對市域治理的理解存在一定的分歧。一般來說，市域治理有廣義和狹義之分。廣義的市域治理是指區域一體化意義上的大都市圈或大中型城市群，以核心城市為中心向外輻射周邊城市一體發展、共同繁榮的地方治理格局；狹義的市域治理是指行政區劃意義上的地級市或設區（縣）的大中型城市，以中心城區為軸心帶動下轄區（縣）和街道（鄉鎮）協作發展、共同富強的社會治理格局。無論是廣義還是狹義，與省域治理和縣域相比，市域治理更突出以中心拉動周邊的水平治理層級，更側重市-區（縣、市）-街道（鄉鎮）之間的協調治理機制，更倡導黨委、政府、社會、民眾等多元主體共同參與的合作治理體系，是一種強調共建共治共享的新型社會治理格局，是一整套彼此互動、緊密銜接、聯動協調的體制機制和制度安排。
整體來看，市域治理具有如下基本特徵：一是樞紐性。市域治理是國家治理的重要維度，在國家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用。市域治理向上承接中央和省域治理的大政方針、制度安排和規則體系，橫向對接同級市域或市域範圍內的區域協同和地方治理，向下統籌謀劃、引導部署縣域治理和鄉鎮基層治理。二是整合性。市域治理是跨越城鄉治理的整體工程，是以城區治理引領、帶動鄉村發展的協同治理，也是社會經濟發展各核心要素高度匯聚、集中整合的生態系統，更是政治、經濟、社會、文化、生態等多維治理形態有機統一的綜合治理場域。三是聯動性。市域治理內在地包含城市和鄉村兩大區域，兩者相互促進，相互影響。城市的發展和繁榮必然帶動鄉村的富裕和振興，反過來，鄉村的進步和變革也勢必促進城市的提升和飛躍。因此，市域治理往往更強調分類治理基礎上的協同發展和融合治理。四是複雜性。基於諸多因素的囿限，部分地區的社會治理長期呈現城鄉二元化結構。城區的飛速發展並未實質帶動周邊區縣和鄉鎮的相應繁榮，單邊發展、資源傾斜現象嚴重，改革紅利未能充分展開，更沒有實現真正的共有共治共享，城鄉矛盾十分突出。同時，城鎮化速度不斷加速，城區範圍不斷擴展，也在不停擠壓鄉村的土地、資源和生存空間，因此，城鄉本身也是現代化進程中的競爭者和矛盾體。如何妥善處理轉型時期城鄉之間日趨複雜的矛盾、衝突和競爭，本身就需要高超的治理技巧和治理能力。
新時代市域治理的必要性
如火如荼的大都市圈建設，不斷升級的大中城市發展需要，日益複雜的社會矛盾，形勢嚴峻的城鄉二元發展格局，對傳統地方治理和基層治理的體系與能力提出了全新的挑戰和變革的要求，因此，市域社會治理及其現代化進程不僅無可迴避，而且迫在眉睫。
第一，社會矛盾衝突集中爆發。隨著改革進程的不斷深化，利益重構、政策調整、法律法規不完備、配套措施不健全等因素引發了一系列的社會問題，牽扯麵大，涉及人多，矛盾更尖銳，衝突更激烈。第二，公共安全風險急劇增加。轉型社會中的矛盾衝突層出不窮，相互交織。老問題尚未解決，新問題也已出現；新矛盾的處理，往往又引起已解決的老矛盾的反彈。與此同時，市場經濟的高速發展，信息通訊的迅猛升級，帶來人員、資金、物資、技術的高速流動，矛盾衝突從醞釀到引發再到傳導，時間更短，強度更大，涉及範圍更廣，後果和影響在無形中被無限放大。這使得傳統以縣域為中心的地方治理顯得力不從心。第三，網絡技術革新引發失序。與時代趨勢形成鮮明對比的是，當前地方治理中各部門和機構的資料庫眾多，操作平臺分散，部門之間、機構之間數據鴻溝、數據壁壘現象根深蒂固，多頭採集、重複採集、更新緩慢、利用不足等現象較為嚴重，共享意識與協同機制普遍不足。第四，現行治理理念亟待革新。在現行條塊治理的體制下，各縣域、各部門之間缺乏必要的合作與協同，自掃門前雪、「九龍治水」、「治理真空」等現象屢見不鮮。第五，傳統治理體系存在短板。受制於體制機制等因素，傳統的地方治理體系形成了「省域」和「縣域」兩大重心，省域治理幅員遼闊，鞭長莫及，縣域治理轄責有限，力不從心，兩者之間的市域治理不上不下，地位尷尬，難有作為：在省域治理框架下，市域層級與縣域層級雖然同為「執行者」，但動員、執行、操作、應對等能力明顯弱於後者，顯得主動性、積極性不夠；在縣域治理框架下，市域治理與省域層級雖然同為「決策者」，但決策、創新、整合、調配等能力明顯不及後者，顯得主導性、權威性不足。這種治理重心的兩極分化，使城鄉治理二元化、斷裂化成為治理體系最大的不足和缺陷。突出表現在統籌銜接機制，資源共享機制、人才保障機制、信息溝通機制的失衡和缺失。而新時代的市域治理強調以黨組織為統領，以政府為主導，以居民需求為宗旨、以多元共治為特徵，目的就是要彌補這一不足。
市域治理現代化的實施方略
第一，堅持以人民為中心的治理目標。隨著中國特色社會主義新時代大幕開啟，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為我國社會的主要矛盾。只有不斷滿足人民日益增長的多層次、多維度、多樣化的需求，才能使人民擁有獲得感、幸福感和安全感。作為國家治理現代化的重要組成部分，市域治理必然是面向人民、以人民為中心、全心全意為人民服務的社會治理。治理理念、治理體系和治理能力都要以維護人民的利益為根本，要想人民之所想，急人民之所急，愛人民之所愛，人民對美好生活的嚮往與追求就是市域社會治理現代化的終極目標和核心內容。
第二，倡導城鄉共進的治理理念。狹義的市域是指行政意義上市級管轄區域，自20世紀80年代的「市管縣」改革以來，市域概念本身就包含地級市、縣級市以及下轄的縣區、鄉鎮，因此市域治理在空間維度上包括城區城市治理和鄉村基層治理。市域治理以實現城鄉居民的美好生活為根本任務，以破除二元格局、消解城鄉差距、追求均衡發展、倡導公平公正為奮鬥目標，以最終實現市域範圍內的普遍進步和繁榮發展。
第三，突出市域主導的治理主體。在市域治理現代化過程中，雖然強調共建共治共享，倡導多中心治理，但是，「多中心治理並非說是治理主體都處於一樣的地位，而是各有側重，且行動能力和自覺程度各異，尤其是能夠起到引領作用的部分，不能缺位。」當前縣域治理的治理重心集中在縣級層面，市域治理現代化首先就要確立市級層面在地方社會治理中的主導地位，突出市域治理的「統籌者」和「主導者」的主體角色，發揮統籌規劃、資源整合、集中部署的核心作用，逐漸建構起市級統領、縣級負責、鄉鎮聯動的市域治理主體結構。
第四，倡導多元協同的治理機制。隨著市場經濟的日益深化和城鄉生活水平的普遍提升，市域治理涉及的利益越來越龐雜，統轄事務越來越繁重。傳統的一元格局、單中心管控模式已無力應對城鄉社會矛盾和社會風險的複雜性、未知性、多變性和不確定性。只有在黨和政府的統一協同下，統籌部署，組織協同，聯動聯用，建立一個縱貫政府、社區、鄉鎮、市場、居民的協作治理網絡，才能緩解社會矛盾，削弱社會風險，疏通利益衝突，實現市域協同治理的目標。市域治理既要強調源頭治理，也要強調綜合治理，更要強調系統治理。在堅持市域主導、多元主體協同的基礎上，要倡導靈活、多樣的治理方式，採用務實、高效的治理策略，「市域社會治理的機制維度指多層級主體協同，多樣化路徑互動，全方位要素集成，全員化社會參與」。
第五，採用「五治」融合的治理策略。其一，自治。基層社會治理是市域社會治理的前提和基礎。只有不斷健全基層自治的機制體制，培育基層自治的傳統和習慣，才能為廣大群眾參與基層社會治理提供制度化的渠道，進而建立和完善城鄉一體的基層治理體系。必須將市域治理的重心適度下移，確保人才、資金、物資和技術的相應下探，進而為基層自治提供全方位、精準性和精細化的支持和服務。其二，法治。市域治理現代化必須在法治框架內進行和完成。沒有法治的支撐和保障，市域治理勢必難有作為。必須高度重視法治在市域治理中的支撐和保障作用，加快建設完備、規範和科學的市域法律法規體系，進而推進市域社會治理的制度化、規範化和程序化。具體來說，市域治理法治化必須在市域範圍內從四大環節著力健全和完善：一是制訂科學、完備的法律法規體系，二是打造公正權威的法治實施體制，三是建構務實高效的法治監督機制，四是建立便捷優質的法治保障網絡。其三，德治。從治理的角度，法治是一種外在的剛性約束，強調獎懲分明，權責清晰，德治則是一種內在的柔性約束，強調潤物無聲，治身治心。市域社會治理倡導的互動、協同、和諧和高效，內在要求社會共同體成員普遍具有較高的道德水準和倫理素養，因此，加快構建具有新時代中國特色的市域德治體系和德治文化，是市域社會治理現代化的重要內容和必要途徑。針對當前社會道德呈現的多元化、功利化、自我化、碎片化等問題，加強個人品德、家庭美德、職業道德、社會公德建設顯得必要而緊迫，「以德治為先導，通過核心價值浸潤人心形成道德約束、通過榜樣力量轉化德行實現道德施教、通過公益服務鄰裡和諧主導道德建構，尤其注重發揮家庭家教家風在基層社會治理中的重要使用，充分實現道德的引領、規範和約束功能，使德治成為市域社會治理體系的重要支撐。」其四，共治。從市域社會治理的角度來講，優良的社會治理體系和能力，不能僅僅依靠某個組織或單方力量來完成，需要聯動協同、多元共治。面對跨縣域、跨城鄉的重大風險和矛盾，需要共享互動、共享、協同的市域應急防控體系；面對跨領域、跨部門的大規模的事件和衝突，需要發揮市域層級的齊抓共管、緊密協作、綜合治理。其五，智治。以「網際網路+」、大數據、人工智慧、雲計算為表徵的數字時代的到來，為實現「智能化城鄉」的美好藍圖提供了必要而充分的技術前提。這既是市域治理理念的基本內容，也是市域治理體系的重要組成部分，更是市域治理現代化的構成要素和實現路徑。總結市域治理已有的成熟經驗，建設共享性城鄉公共資源大資料庫、綜合性智能服務平臺、實時性公共安全保障網絡、交互性市域治理協同中心是其中重要的環節。