作者：清華大學社會科學學院副院長，教授 趙可金
內容摘要：2020年新冠肺炎疫情暴發，凸顯了國際合作的缺失。面對疫情衝擊，不僅以G20為主要平臺的大國協調機制和以WHO為中心的全球健康治理框架乏善可陳，歐盟、東協、非盟、阿盟等眾多地區合作框架也無所作為，各國重新回到國家主義的框架。大國間抗擊疫情的合作不僅難以開展，還頻頻出現了責任轉嫁、物資劫持、「脫鉤」等現象。全球衛生治理機制在新冠疫情衝擊下失效的主要原因在於治理機制設計存在赤字，醫療資源仍然集中在國家手中，國際機制缺乏調動國內資源的合法手段，造成治理能力不足。這一赤字在應對小規模的疫情方面尚可支撐，在應對全球性疫情方面明顯不足，由此決定了各國在疫情衝擊下除了回到國家治理軌道外別無他途。因此，疫情治理暴露出來的問題要求全球治理合作走向深度全球化的新階段，推動全球治理體系和治理現代化必將對全球治理產生深遠影響。
新冠肺炎疫情是21世紀迄今為止人類社會面臨的真正的全球意義上的危機，必將對整個世界產生重大而深遠的影響。自2019年底暴發以來，疫情已蔓延到整個世界。根據世界衛生組織統計，截至2020年5月4日14時，全球新冠肺炎確診人數超350萬，死亡病例達24.7萬，最嚴重的美國確診已超115萬。除了疫情嚴重的歐美，南美洲的巴西成為繼美國、西班牙、義大利、英國、法國、德國、俄羅斯、土耳其後全球第9個確診病例超10萬的國家。總體來看，新冠肺炎的蔓延給整個世界帶來了巨大的恐慌，甚至在很多地區形成了災難性後果。
應對新冠肺炎疫情過程中暴露出來的嚴重問題，更是從另一個側面凸顯了全球公共衛生治理的脆弱性，不僅包括新興經濟體在內的廣大發展中國家深受其害，甚至連公共衛生體系和醫療條件均享譽世界的歐美發達國家，面對疫情衝擊也不堪一擊。更令人憂慮的是，疫情引發的種種次生災害比如經濟衰退、社會停擺、權力擴張甚至國際摩擦，更令人對全球治理的未來感到憂心忡忡，整個國際社會在面對疫情衝擊時非但沒有形成「世界抗疫統一戰線」，反而陷入了越來越多相互責怪和責任轉嫁的局面，甚至有人驚呼全球化逆轉和整個世界秩序的坍塌。
毫無疑問，作為一場公共衛生危機，新冠肺炎疫情必將在世界各國人民的共同努力下成為過去，但疫情衝擊所暴露出的問題卻發人深思。為什麼全球疫情治理沒有展現出其應有的能量？為什麼大國抗疫合作步履蹣跚？疫情造成的危害將會把整個世界帶向何方？圍繞這些問題，本文試圖將新冠肺炎疫情置於全球衛生治理體系和治理能力建設的框架，分析國際合作之難的多樣性根源，並由此分析全球衛生治理體系和治理能力的未來方向。
一、疫情衝擊
如何理解疫情衝擊的本質和危害，是診斷國際合作缺失的前提。表面來看，新冠疫情衝擊是一個公共衛生事件和醫學問題，實際上並非如此，它以突發公共衛生事件的形式表現出來，卻不限於醫學和衛生問題，而是一個嚴重的社會問題，尤其是治理體系和治理能力不足的問題。新冠病毒是一個未知的致命病毒，是人類社會面對的公害，在本質上與地震、火山、颶風、跨國犯罪、氣候變化等挑戰相同，區別不過是這一病毒通過其攜帶者——人的活動傳播。一個地區大規模社會流動越頻繁，該病毒傳播速度越快，受該病毒影響和衝擊也就越大。因此，新冠病毒的衝擊藉助現代化發展程度全球化浪潮的深度以及貨物、人員、信息等生產要素等因素對整個世界造成重大危害。
總體來看，新冠肺炎是迄今為止第一場真正全球意義上的公共衛生危機，越是融入全球化程度深的地區、越是經濟發達的地區、越是人口規模越大和流動越快的地區，受到疫情衝擊的影響也越大。從作為「九省通衢」的武漢到歐洲的米蘭、美國的紐約以及其他大大小小的地區，均印證了此次新冠疫情衝擊最大的地區恰恰是最為發達和最為開放的地區，疫情暴露出的問題可以界定為「開放社會的困境」。開放社會（Open Society）的概念最初是由哲學家亨利·柏格森（Henri Bergson）提出，柏格森認為開放社會意味著政府是透明的，受到公眾制約，他認為是否實行個人自由和人權原則是判斷開放社會的標準。在《開放社會及其敵人》中，卡爾·波普爾（Karl Popper）將開放社會界定為多元主義（Pluralistic）和多文化（Multicultural）的社會，他認為開放社會是一個堅持個人主義本位的社會，等同於民主社會、平等社會、自發的社會，不是人工設計的社會，是好的社會，而認為集體主義社會是「壞的社會」，是開放社會的敵人。後來，開放社會的概念為喬治·索羅斯（George Soros）所借用，索羅斯將不確定性原理、反身性理論、開放社會理念融為一體，並建立開放社會基金，用於改進所謂資本主義體系，但在對開放社會的界定上仍然延續波普爾的觀點，帶有很強的意識形態色彩。相比起來，對「開放社會」的本質做出精準界定的是德國著名思想家烏爾裡希·貝克（Ulrich Beck），他提出了一個「風險社會」的概念，受到學術界的廣泛關注，認為在風險社會裡，危險不再來自外部，而是來自內部，在列舉了由於核爆炸和使用化學物質造成環境質量惡化所可能導致的種種磨難後果後，他斷言在全球層面已出現了一個風險共同體，它使國界成為無意義的東西，使國際社會成為一種必要的烏託邦。貝克的風險社會對於理解和界定2020年的新冠疫情具有非常重要的意義，疫情衝擊在世界所形成的影響並不主要體現在衛生領域，而是體現在社會領域，即疫情本身不可怕，更可怕的是疫情造成的「次生災害」，表現為經濟大衰退、權力大擴張、社會大動蕩，甚至導致社會信任危機，種族歧視和右翼排外主義的泛濫，最嚴重的情況是可能會引發極右翼法西斯主義的回歸。總體來說，疫情衝擊是「三分天災，七分人禍」，具體表現為以下三個方面：
一是公共衛生衝擊。疫情暴發後，受到衝擊最大的是各國的醫療衛生體系和物資保障體系，尤其是隨著感染患者的快速增加，相關醫療資源和物資保障紛紛告急，即便是歐美發達資本主義國家，也普遍陷入資源匱乏和物質保障不力的困境。根據美國重症醫學會估計，美國總共將有96萬名患者由於感染新冠病毒而需要使用呼吸機，但美國急症治療醫院及其他各來源呼吸機僅可能增加至20萬臺以上，且其中包含已經老舊的產品。在疫情造成死亡人數最多的義大利，呼吸機的嚴重短缺已經迫使醫生忍痛放棄對一些患者的救治。根據美國衛生部長阿扎爾提供的數據，美國國家醫療用品緊急儲備只有約1200萬個醫用級N95口罩和3000萬個外科口罩，要確保美國醫務人員夠用還至少需要10倍以上的數量。美國衛生與公共服務部估計，如新冠肺炎疫情持續一年，美國將需要35億個口罩。美國醫療改善公司（PremierInc.）副總裁豪恩·鮑威爾（Chaun Powell）說，醫院收到的N95口罩不到他們訂購的一半。非但美國如此，義大利、法國、德國、英國、日本等國家也面臨著「醫療物資荒」，甚至還頻頻發生一些國家截留其他國家醫療物資的事情。中國商務部發言人高峰在網上例行新聞發布會上說，截至2020年4月8日，已經有58個國家（地區）以及4個國際組織與中國企業籤署醫療物資商業採購合同，還有71個國家和10個國際組織正在與中國企業開展商業採購洽談。除此之外，新冠肺炎對醫療衛生體系造成了沉重壓力。據世界衛生組織官網4月7日消息，目前全球有將近2800萬名護士，儘管全球護理人員在2013年到2018年間增加了470萬名，但缺口仍有590萬人。毫無疑問，在新冠肺炎疫情的重創下，無論準備得多麼充分，沒有一個國家能夠保障足夠的醫療人員和物資。
二是經濟發展衝擊。伴隨著嚴峻的公共衛生形勢，疫情對世界經濟的打擊很大，導致世界經濟增長乏力，疫情負面衝擊顯著。2020年4月1日，聯合國發布了《世界經濟形勢與展望》4月月度簡報，分兩種情況預測疫情對2020年全球經濟的影響，2020年全球經濟增長1.2%；最糟糕的情況下，全球經濟衰退，增長率為-0.9%。國際貨幣基金組織（IMF）4月發布最新《世界經濟展望》報告，認為全球經濟2020年將收縮3%。彭博資料庫匯總了截至3月26日各金融機構對全球主要國家經濟增長的預測。其中，美國經濟增長預測的中位數（平均數）是-1.25%（-2.13%），德國經濟增長預測中位數（平均數）是-3.25%（-4.02%），中國經濟增長預測中位數（平均數）是3.5%（3.29%），日本經濟增長預測中位數（平均數）是-2%（-2.69%）。總體上，各金融機構預測2020年各主要經濟體，特別是歐美日等發達國家，經濟衰退概率非常高。
相比世界經濟增長的預期，國際金融市場和大宗商品價格走勢面臨著極大的不確定性。美國三大股指全面暴跌，標普500指數甚至於十個交易日內接連觸發四次「熔斷」，終結了2008年金融危機後美國股市的「十年長牛」，誘發了全球範圍內的金融恐慌，多國股市創歷史最大跌幅。3月12日，除美國外，至少有巴西、加拿大、泰國、菲律賓、巴基斯坦等10個國家股市出現熔斷；歐洲斯託克600指數暴跌11%，刷新歷史最大跌幅；德國DAX指數下跌超過12%，創1989年以來最大單日跌幅；法國CAC40指數下跌超過12%，刷新歷史最大跌幅；義大利富時指數收盤大跌近17%；西班牙IBEX35指數跌近15%。原油價格大幅下降，WTI原油價格（現貨）從2019年底的59.8美元/桶，降至了今年3月份的29.9美元/桶，降幅50%。受疫情因素影響，天然氣、煤炭和鐵礦石等其他大宗商品價格也有不同程度的下降。
目前，歐美發達國家都已採取大規模經濟刺激措施，比如美國參議院和眾議院於3月25日和27日先後表決通過2萬億美元經濟刺激法案且法案獲得川普總統籤署，美國史上規模最大的財政刺激法案啟動。然而，2020年經濟負增長應是大局已定，就連經濟表現最好的中國在一季度國內生產總值同比下降6.8%，為1992年有季度統計以來的首次負增長。作為佔全球經濟總量超過50%的中美經濟來說，相比疫情衝擊，經濟危機的「次生災害」更加令人驚心動魄。
三是社會政治衝擊。2020年4月21日，世界糧食計劃署指出全球面臨嚴重糧食危機的人口將超過2.65億，這會影響一些國家比如伊拉克、菲律賓、印尼、中亞國家和非洲國家等國家的糧食安全，特別是食品價格的通脹壓力日益增大。3月24日，越南率先公布禁止任何形式出口各種大米，哈薩克斯坦、塞爾維亞、俄羅斯、馬來西亞、印度等糧油出口國也紛紛宣布限制令。受疫情衝擊和經濟衰退的影響，各國失業人數明顯上升，截至4月11日，美國失業人數大幅攀升，連續四周的失業人數高達2200萬人。隨著居家令的延長，普通民眾的心理承受能力也達到極限，美國一些州陸續發生抗議活動，要求立刻解除居家令。4月16日，俄亥俄州、維吉尼亞州、紐約州、猶他州、肯塔基州及密西根州等相繼爆發抗議封城的大型示威遊行。與此同時，受到社會交往距離的限制，社會信任度不斷走低，引發了民粹主義、民族主義和排外情緒在歐美發達國家的上升，政黨極化之爭進一步被燃爆，社會心理問題日益嚴重。歐洲各國內部的民粹化情緒不降反升，導致歐洲團結的空心化，歐洲一體化進程面臨反覆的危險。此外，伊斯蘭世界在疫情衝擊下貧富分化加劇，伊斯蘭信眾的宗教生活受到影響，社會中充斥著焦慮情緒和激進排外情緒，這種情緒在中東、非洲和拉美等廣大發展中國家蔓延，此種社會病毒比新型冠狀病毒的危害性尤甚。
不難看出，疫情已對整個世界格局和國際秩序造成非常大的衝擊，疫情暴發所引發的次生災害超出預期，表現為「疫情衝擊」（Pandemic Shock）和「輿情衝擊」（Panic Shock）的雙重打擊：經濟衰退、社會停擺、治理赤字等眾多問題對整個世界經濟、社會甚至安全和戰略方面都有非常大的影響。面對新冠病毒的全球疫情，全球範圍內已沒有贏家，疫情發展已成為整個人類面對的全球性大危機，由此造成的次生災害很可能切斷全球生產鏈和供應鏈，不僅國內經濟、社會和政治領域面臨著嚴峻的危機，在國際關係和全球治理領域也製造了合作之難。如何準確把握疫情治理合作之難的內在原因，妥善化解國際關係中的摩擦和衝突，已成為當今世界面臨的嚴峻挑戰。
二、合作之難
作為人類面臨的共同挑戰，疫情本應給國際關係創造合作機會，有利於塑造像反法西斯統一戰線那樣的大國合作。然而恰恰相反，大國關係自疫情暴發後非但沒有改善，反而更加緊張，這表現為一些大國竭力將疫情政治化，對他國汙名化，甚至在疫情期間截留他國醫療物資，挑起不同族群間矛盾，努力分散民眾注意力，釋放國內觀眾成本，導致國際關係更加緊張，合作更加困難。
疫情衝擊導致大國關係尤其是中美關係的競爭進一步激烈。一些美國政客將新冠病毒稱作「中國病毒」或「武漢病毒」，公開要求媒體統一口徑抹黑他國，甚至還施壓盟友和夥伴一道汙名化他國。4月15日，美國福克斯新聞報導稱，「新冠病毒不是中國的生物武器項目，而是中國科研努力的一部分，目的是要證明中國在識別和抗擊病毒方面並不比美國差。」此外，以眾議員史密斯、萊特和參議員克魯茲、霍利等為代表，一些政客不斷推出涉疫情法案，加大對伊朗的經濟制裁，對中國發起所謂「賠償訴訟」，還要求對所謂「壓制醫學專家、記者和異見人士的中國官員」進行制裁，並在世界範圍內挑起爭議，通過將矛盾轉移到中國頭上來推卸責任。一個典型的例子是2020年3月25日，美國國務卿蓬佩奧在七國集團外長會議上借新冠肺炎疫情對中國進行大肆「攻擊」，聲稱中國應該為此次新冠肺炎疫情負責，歐洲六國外長對蓬佩奧「抹黑中國」的行為進行了猛烈抨擊，並拒絕籤署由美國提出的包括「指責中國是新冠流行病蔓延的罪魁禍首」的聯合聲明。2月18日，美國國務院宣布收緊對5家中國主流媒體在美業務的限制，把它們在美國的分支機構按照外國使團來對待。2月19日，中國外交部正式宣布自即日起吊銷美國《華爾街日報》3名駐京記者的記者證，作為對該報發布詆毀、歧視性報導的惡劣行徑、且拒不道歉的傲慢態度的回應。在疫情挑戰日益嚴峻的背景下，中美戰略競爭非但沒有偃旗息鼓，反而越來越擴散到其他領域，令許多評論家擔憂出現「中美新冷戰」。
全球治理體系和合作框架在應對疫情中也普遍乏善可陳。聯合國、WTO、IMF、世界銀行、G20等全球合作機構總體上說得多做得少，至少短期內並沒有有效構建起世界範圍內的抗疫統一戰線。2020年3月26日，二十國集團領導人特別峰會發表應對新冠肺炎特別峰會聲明，承諾建立統一戰線應對這一共同威脅，但除了一紙聲明之外，短期內也沒有足夠有力的協調行動。相反，一些國家藉助疫情加劇國際關係緊張，挑戰聯合國和全球治理的權威。美國在疫情期間接連對伊朗、委內瑞拉等國家實施了嚴厲制裁，宣布將對伊朗5個實體以及15名相關個人進行制裁。3月17日，美國國務院又以「製造暴力和人道主義危機」為由，宣布制裁敘利亞國防部長。3月26日，美國司法部突然宣布對委內瑞拉現任總統尼古拉斯·馬杜羅和14名其他現任和前任委內瑞拉官員提出毒品恐怖主義和其他刑事指控，懸賞1500萬美元將馬杜羅逮捕、定罪。更有甚者，美國總統川普4月14日在白宮簡報會上公然宣布暫停向世衛組織提供資金，並對該組織「嚴重管理不當和掩蓋冠狀病毒傳播」展開審查，這一決定引發了世界範圍內的廣泛批評。
區域合作框架遭遇合作危機。歐洲區域合作正在遭受英國脫歐和歐洲大陸各國反建制主義的雙重壓力，疫情衝擊更令歐洲合作走向空心化。面對疫情，歐盟早期反應遲緩，呈現出「國起盟落」的問題，表現為各國抗疫片面依賴各自國家，歐盟框架只能發揮協調角色。同時，疫情的衝擊在歐盟框架內部加劇了北歐國家與南歐國家的「南北矛盾」，也存在西歐國家與中東歐國家的深刻分歧。其中，南北矛盾呈現圍繞「新冠債券」展開的經濟分歧，比如在4月9日舉行的歐盟成員國財長會議上，德國、荷蘭、奧地利、芬蘭等國主張利用現有歐洲穩定機制提供援助，而義大利、法國、西班牙等國則希望由歐元集團擔保，發行應對疫情的特殊「新冠債券」。而東西歐之間則主要表現為在民主法治的分歧，中東歐國家普遍陷入自助和他助均不得力的尷尬處境。從歐盟的運行機制來看，衛生防疫主要屬於成員國主權範疇，歐盟只能起到居中協調、政策溝通的補充作用，儘管4月份後歐盟加快推動抗疫合作，推出大規模經濟刺激計劃，但總體上是「揚湯止沸」。4月16日，歐盟委員會主席馮德萊恩再次向義大利表示「由衷的歉意」，並承認自新冠肺炎疫情暴發以來歐盟沒有和義大利站在一起。相比歐盟，東協國家之間的疫情合作要好一些。在4月14日舉行的東協與中日韓（10+3）抗擊新冠肺炎疫情領導人特別會議上，各方同意探討從中國—東協（10+1）合作基金和10+3合作基金中劃撥一部分資金作為特別基金，支持東協國家應對疫情，各方積極推動疫苗研發和藥物合作，強化區域內傳染病監測預警系統，推動共同建立醫療用品儲備制度。此外，北美自由貿易區、非盟、海合會、拉共體等地區合作框架均沒有表現出應有的能力。
環顧世界，為什麼在疫情衝擊下的國際和區域合作如此艱難？如何解釋疫情衝擊對國際體系可能的影響？如何解釋疫情衝擊對國際秩序可能的影響？如何解釋疫情衝擊對國際關係可能的影響以及如何解釋中國外交在疫情中的表現和可能的影響？諸如此類的問題都是新冠肺炎疫情背景下面臨的重大理論問題，要求相關理論研究做出新的解釋，提出新的方案。
三、理論解釋
面對疫情對國際關係理論提出的新問題，學界已經陸續出現了一些解釋。清華大學國際關係學院院長閻學通教授在一系列講座和訪談中對疫情合作之難做出了道義現實主義的解釋。在閻學通教授看來，疫情表明國際社會仍是一個無政府的國際體系，無論受到疫情怎樣的衝擊，國際社會的無政府狀態形式加上缺乏擁有絕對權威政府的道義領導，決定了各國在防疫面前的反應和策略政策不同，這也是不可能產生國際合作的根源。這種解釋認為沒有大國合作尤其是中美雙邊合作，全球治理是很難進行的。顯然，閻學通教授的解釋略顯簡單，無法解釋目前疫情期間的合作行為，因為在無政府狀態的條件和道義領導的條件均缺失的情況下，仍可以看到國際疫情的合作行為，閻學通教授的理論解釋國際合作艱難的現象，但對合作艱難的原因解釋仍顯不足，尤其是無法解釋二戰期間的反法西斯統一戰線以及二戰後國際社會在經濟、能源甚至軍備控制領域中的眾多合作機制，更無法解釋中國為什麼願意積極推動國際合作。
對國際抗疫合作之難做出解釋的另一代表人物是中國人民大學國際關係學院副院長金燦榮教授，他認為歐美發達國家早期防控失誤的主要原因是群體性傲慢的心態，包括種族傲慢、文化傲慢、制度傲慢，尤其是西方自我感覺良好的制度被證明是盲目自信的「神話」，而中國之所以防控得力也主要因為自身綜合國力和制度的優勢，這些優勢決定了中國在實現疫情逆轉後願意為全球抗疫做出力所能及的貢獻。在金燦榮教授看來，克服目前抗疫國際合作之難主要取決於西方國家能否儘快改變錯誤心態。金燦榮教授提供的「制度優勢」論指出了理解西方國家不願意合作的制度根源，但卻陷入了「制度決定論」的窠臼，更無法解釋疫情早期發達國家對中國抗疫提供的合作和幫助，僅僅用群體性傲慢和制度優勢無法解釋合作與不合作的全部原因。
無論是閻學通教授的「道義權力決定論」解釋，還是金燦榮教授的「制度決定論」解釋，均無法幫助人們理解當前國際疫情合作之難的現象，需要在理論上另闢蹊徑，找到合作之難問題的真正根源。羅伯特·基歐漢（Robert.O.Keohane）認為，合作是一種原來不和諧的國家或集團通過「政策調整」和談判協商，實現合作和採取一致行動的過程。海倫·米爾納（Helen.V.Milner）在總結國際關係學界的討論基礎上，認為關於合作的定義已經取得了一致意見，即認為合作是指「行為者通過政策調整過程調整自身行為以適應別人目前的和以後的需求」。迄今為止，關於國家合作行為的研究主要集中兩個問題上：
一是合作條件。比如基歐漢探討的是在霸權後的國際環境中合作的條件是什麼？肯尼斯·奧耶（Kenneth.A.Oye）關注的是「無政府狀態下的合作」條件是什麼？奧克塞羅德（Robert Axelord）更是追問「如何在沒有中央權威的情況下，在追逐私利的角色之間建立和進行合作」。顯然，關注國際合作並非否定國際衝突，反而是強調通過政策調整解決衝突，實現合作。究竟是在國際無政府狀態下開展基於國際事務的合作，還是在國內等級制狀態下開展基於國內事務的合作，是左右國際合作的重要變量。
二是合作策略。基歐漢提出國際合作無外乎遵循在單位層面發生的「由內向外」（Inside-out）和體系層面上發生的「由外向內」（Outside-in）兩條路徑上，前者體現為羅伯特·奧克塞羅德等人關於博弈論基礎上的合作研究，後者則體現為羅伯特·基歐漢關於制度論基礎上的合作研究。博弈論與制度論之間的區別，是合作策略的重要變量。
上述兩個問題有助於我們構建分析國際抗疫合作的框架。根據兩個條件，可以確立關於國際抗疫合作的分析框架。
從上表不難看出，國際合作具有多樣性。在不同的條件下，由於各國採取的策略不同，國際合作往往表現出不同的模式。分析疫情衝擊下的國際合作，需要在經驗研究上綜合考慮國際制度模式、大國協調模式、援助合作模式和自助合作模式等四種框架下的國際合作表現，才能真正解釋疫情衝擊下國際合作之難的根源。
四、案例檢驗
（一）案例檢驗：國際制度模式
國際制度模式是指在無政府狀態條件下，當各方恪守制度論策略時，國際合作會呈現的模式。現有的國際制度主要是二戰後在歐美發達國家推動下逐漸建立起來的以聯合國體系為核心的國際政治安全合作框架和以布雷頓森林體系為核心的國際經濟金融合作框架，在疫情治理上主要體現為以世界衛生組織為核心的全球健康治理體系。通過檢驗WHO框架下國際合作的表現，分析國際合作之難的真正根源。
二戰後，1946年聯合國在三大國際衛生組織基礎上建立了世界衛生組織（WHO），1951年制定了《國際衛生條例》，逐步從最初的傳染病控制擴大到公共健康領域。冷戰結束後，隨著疾病全球化的挑戰，尤其是愛滋病、SARS、甲型HINI流感、伊波拉病毒、新型冠狀病毒和「超級細菌」等引發的新型傳染病疫情日益頻繁，WHO職權不斷擴張並在2005年第58屆世界衛生大會通過了修訂的《國際衛生條例（2005）》，樹立了WHO在全球公共衛生危機應對中的領導地位，尤其是吸取2003年的嚴重急性呼吸症候群（SARS）的教訓，為了再次面對相似事件時各國能有效預防和應對，世衛組織總幹事將徵求突發事件委員會的意見，最終決定某一事件是否構成「國際關注的突發公共衛生事件」，而各成員國均負有對「國際關注的突發公共衛生事件」作出迅速反應的法律責任。如果某一地區暴發的疫情被宣布為「國際關注的突發公共衛生事件」（PHEIC），則意味著世界衛生組織會發布一個臨時建議，要求各國對人員、物品及交通工具應採取的衛生措施，並協調全球人力物力，必要時給予發生PHEIC地區指導與幫助，例如籌集外界援助資金等。
回顧世界衛生組織成立以來的治理績效，世界衛生組織在應對區域小規模疫情或者單一疾病方面取得了比較不錯的成就。自2009年以來，WHO共宣布了六起「國際關注的突發公共衛生事件」。世界衛生組織總體上運行良好，各國履約和合作水平也很高。然而，它對於大規模的疫情治理表現出了反應遲緩、效率低下和應對不力的問題，比如在應對伊波拉疫情期間的表現，已經遭受各方面的批評，主要原因是世界衛生組織缺乏醫療資源，醫院、醫生、護士、醫療設備、抗疫物資等均集中在國家手中，世界衛生組織只能提供專業指導，具體實施仍然依靠各國自行推進。對於國家治理能力比較強的國家來說，在世界衛生組織的指導下治理效果就比較好，但治理能力差或配合意願比較差的國家則治理效果不佳。在2020年1月31日，新冠肺炎疫情被宣布為「國際關注的突發公共衛生事件」後，中國和世界各國最初的合作表現符合預期，得到世界衛生組織充分肯定。2020年2月24日，中國—世界衛生組織新冠肺炎聯合專家考察組在北京舉行新聞發布會，認為中國新冠肺炎疫情下降顯著地保護了國際安全，構建起了防止疾病國際傳播強有力的第一道防線。在疫情衝擊下，WHO框架內的合作出現危機是隨著疫情在歐美發達國家蔓延擴大而出現的，一些國家開始批評WHO在疫情數據統計錯誤、行動遲緩和效率低下以及存在官僚主義等問題，甚至美國政府宣布停止對WHO的資金提供。然而，疫情期間WHO備受詬病的問題並非新問題，在應對非洲暴發的兩次伊波拉疫情時就存在類似批評，但作為一個國際公共衛生制度，類似問題的質疑僅僅是其能力不足而非其制度化合作本身，如何在治理體系上將國內治理資源與國際制度的治理資源結合起來，消弭治理赤字，是決定治理成效的關鍵。迄今為止，WHO仍然是各國普遍接受的國際制度合作框架，在當川普批評世衛組織後和資金斷供後，聯合國發言人仍然認為「世界衛生組織顯示出國際衛生體制的力量」。和WHO遭遇的境況類似，迄今為止建立的聯合國、IMF、世界銀行等絕大多數普遍國際組織和歐盟、東協、非盟等地區國際組織，對其合作水平質疑的真相是其能力不足，而非放棄合作。就應對新冠肺炎疫情來說，不僅公共衛生資源和物資都控制在國家手中，而且絕大部分對社會事務的治理權限都沒有讓渡給這些國際組織，國際聯防聯控和群防群控機制基本上無從談起，導致它們在控制傳染源、切斷傳播途徑和保護易感人群等合作內容上只能看國家的臉色行事，這就是合作之難的真正根源。
（二）案例檢驗：大國協調模式
在處於無政府狀態條件下，當各方恪守博弈論策略的時候，國際合作會呈現出大國協調模式。現有的大國協調模式主要體現為以G20為平臺的大國協調機制以及美國、中國、俄羅斯、法國、德國、英國、義大利、日本等大國之間的複雜互動，既包括傳統大國間的大國協調，比如七國集團；也包括新興大國間的合作平臺，比如金磚國家領導人峰會機制；還包括傳統大國與新興大國間的互動，比如中美關係等。觀察大國協調關係及其存在的問題，是理解國際合作之難的可行路徑。
二十國集團（G20）由七國集團財長會議於1999年倡議成立，最初為財長和央行行長會議機制，2008年國際金融危機後升格為領導人峰會。G20成員涵蓋面廣，代表性強，G20的構成兼顧了發達國家和發展中國家以及不同地域的利益平衡，其按照協商一致原則運作，目前無常設機構，主要依靠大國協調。作為一個危機應對機制，G20在應對2008年全球金融危機上表現突出，為推動世界經濟復甦及國際金融體系改革做出重要貢獻。2014年伊波拉肆虐西非國家時，G20集團亦討論過疫情問題，但當時沒有就出資提供任何承諾，只是發表聲明表示要擊退疫情。在2016年9月杭州峰會期間，G20發表《二十國集團領導人杭州峰會公報》指明G20從危機應對向長效治理機制轉型的新方向。2020年3月26日，在主席國沙烏地阿拉伯的推動下，二十國集團領導人應對新冠肺炎特別峰會以視頻會議形式召開，峰會發表聲明表示要採取一致行動，向全球經濟注入5萬億美元以應對疫情，加強全球合作，強調加強對最不發達國家的援助。4月19日，二十國集團（G20）衛生部部長視頻會議召開，再次號召全球抗疫行動需秉持和衷共濟理念，團結協作，以共同努力儘早戰勝新冠疫情。從各國的表現來看，各國基本上採取了本國至上的政策立場，集中應對本國的疫情，在國際合作上進展緩慢。顯然，儘管各國在G20的國際治理平臺上連為一體，但治理資源仍然沒有實現機制化合作，國際合作與否仍然要靠各個國家的自覺自愿，「治理赤字」是制約G20能力之下的重要根源。
和G20框架內的大國協調類似，其他大國協調的平臺也表現出了不高的合作水平。在以G7框架的傳統大國關係中，美國與其他大國的合作也非常有限，美國一度希望推動針對中國的統一戰線，也沒有被其他大國接受。在新興大國之間，除中國與俄羅斯等新興大國抗疫合作表現突出外，其他新興大國間的合作也十分有限。作為新興大國與傳統大國關係代表的中美關係，非但沒有因為疫情出現密切協調的緩和趨勢，反而在疫情治理上出現更多摩擦和分歧，出現了老問題與新問題交織發展的勢頭。與G20等合作框架相比，大國關係中的治理資源赤字更大，合作難度也更大。
綜合考察大國協調模式，不難發現大國關係在應對疫情衝擊上除一些信息通報、經驗分享、物資捐助外，合作程度非常有限。之所以出現這一現象，主要原因不僅包括大國力量對比的權力政治，更包括複雜的國內政治，尤其是當疫情在各大國內部日益嚴重的時刻，複雜的國內政治鬥爭造成的觀眾成本很快就轉移到國際關係之中，國內政治鬥爭越激烈的國家，轉嫁危機和犧牲大國關係的傾向越突出。像中國這樣國內局勢比較穩定的國家，則更傾向於積極參與國際抗疫合作。
（三）案例檢驗：互助合作模式
在處於等級制狀態條件下，當各方恪守尊重製度論策略的時候，國際合作會呈現援助合作模式。這一模式意味著當一個國家國內受到疫情的重大打擊，當其他國家恪守尊重該國的國家主權獨立、領土完整和政治制度的立場，防控疫情會出現援助和互助合作的模式，主要表現為國家之間的相互援助、一些跨國公司和非政府組織提供的援助以及在此基礎上建立起來的全球公私夥伴關係。
最典型的例子是疫情衝擊下的中國與世界的關係，中國堅持在和平共處五項原則基礎上深化與各方的合作。自疫情暴發之初，中國堅定支持世界衛生組織，積極配合世界衛生組織一道開展抗疫工作，積極參與G20特別峰會，積極參與雙邊和多邊合作，成為疫情背景下國際亂局中的一道亮麗風景線。在中國暴發疫情的階段，國際社會給予中國很大的援助。在外交部例行記者會上，外交部發言人華春瑩提出，截至2月5日中午，韓國、日本、泰國、馬來西亞、印尼、哈薩克斯坦、巴基斯坦、德國、英國、法國、義大利、匈牙利、白俄羅斯、土耳其、伊朗、阿聯、阿爾及利亞、埃及、澳大利亞、紐西蘭、千里達及托巴哥等21個國家政府和聯合國兒童基金會等十多個國際組織向中方捐助了疫情防控物資。尤其是日本在捐贈給武漢的物資包裝箱上寫著「山川異域，風月同天」「豈曰無衣，與子同裳」，以及日本學校提醒孩子不要惡意評價武漢等，這些深深地感動了中國人民。在疫情在世界各國蔓延的時刻，中國積極援助其他國家的抗疫工作。中國通過東協—中國或東協與中日韓（10+3）衛生合作平臺開展技術協調、援助及信息共享等相關工作。截止到2020年4月中旬，除了支持東協團結抗疫之外，中國向127個國家和4個國際組織提供包括醫用口罩、防護服、檢測試劑等在內的物資援助，向世衛組織捐助2000萬美元，累計向11國派出13支醫療專家組，同東北亞、南亞、中東歐、非洲、拉美和加勒比以及南太等地區的150多個國家以及東協、歐盟、非盟、上合組織、加共體等國際組織舉行了近70多場專家視頻會，中國地方政府、企業和民間團體已向100多個國家和地區以及國際組織捐贈了醫療物資，中國推動的抗疫合作對維繫全球脆弱的合作起到了中流砥柱的作用，受到國際社會的廣泛讚譽。
另外，一些非政府組織和企業成為國際合作的新生力量，尤其在大國關係緊張的背景下為推動國際合作發揮了積極作用。作為全球最大的私人慈善基金會，梅琳達·蓋茨基金會在疫情期間給予了中國很大支持。蓋茨基金會由比爾·蓋茨（Bill Gates）及其夫人梅琳達（Melinda Gates）共同成立，在疾病防控、扶貧減貧等多個領域同中國長期開展合作。1月27日，蓋茨基金會宣布提供500萬美元緊急贈款，支持中國抗擊新冠肺炎疫情。2月5日，蓋茨基金會承諾投入最高1億美元贈款，其中一部分用於直接幫助中國加速在藥物、疫苗及診斷方法研發等方面的工作。2月20日，中國國家主席習近平給美國蓋茨基金會聯席主席比爾·蓋茨回信，感謝他和蓋茨基金會對中國防控新冠肺炎疫情工作的支持，呼籲國際社會加強協調、共同抗擊疫情。顯然，完全否定抗疫期間的合作是不客觀的，實際的情況是國際合作是否順利取決於合作的條件和各國的政策立場，只要各方表現出積極合作的意願，且能夠將醫療資源和救助物資進行統一調配，集中支持救助疫區，消除國際合作治理存在的「治理赤字」，無論是中國的國內合作抗疫，還是非政府組織和跨國公司的國際合作抗疫，其抗疫績效還是非常有成效的。
五、結論與建議
新冠疫情衝擊是一場整個人類面臨的共同挑戰，它與國際社會面臨的其他全球公害問題是一致的。一般而言，在面臨共同挑戰時各國很容易達成國際合作，這是理性選擇的必然邏輯。然而，自疫情暴發以來，各國間普遍缺乏合作，國際組織也在疫情面前表現出行動遲緩和效率低下的問題。關於如何解釋抗疫合作之難現象，學界提出了一些回答，要麼將合作之難歸結為國際無政府狀態下的權力競爭，要麼歸結為國家的制度傲慢，然而這些解釋普遍存在解釋力不足的問題。
通過考察不同合作框架在抗疫合作中的表現，發現形形色色全球衛生治理合作框架之所以表現乏力，並非受制於大國競爭的權力政治，而是受制於複雜的國內政治。面對新冠疫情的衝擊，當今世界的醫療資源主要集中在國家手中，像世界衛生組織這樣的國際治理框架僅僅是提供專業指導意見，並沒有統一調配醫療資源和各種物資的合法權力，甚至對於疫情相關信息也受到不同國家態度的影響而行動遲緩。因此，國際衛生治理框架存在著國際合作與國內政治的脫節，迄今為止的全球化主要體現為經濟全球化，商品、資本、人員、信息等已經實現了跨國快速流動，但醫療、教育、就業、監管等治理資源並沒有確立起治理全球化，像WHO這樣的國際衛生治理機制存在著嚴重的「治理赤字」：經濟全球化一條腿長，治理全球化一條腿短。此種「治理赤字」面對疫情的時候，就對國家治理能力和合作意願產生了嚴重的依賴，當一個國家治理能力較強，且與國際組織合作意願積極的時候，疫情治理的效果就比較好，比如中國的抗疫成就。相反，當一個國家治理能力弱，或者與國際組織合作意願比較低的情況下，疫情治理的效果就比較差。
長期以來，世界衛生組織應對一些局部疫情的實踐表明，這一「治理赤字」早就有所徵兆。抗疫合作取決於醫療資源、信息資源和政策資源的統籌，然而這些資源均掌握在國家手裡，造成了國際合作框架的治理能力赤字，尤其是沒有建立國際聯防聯控機制，缺乏平時的演練。然而，面對2020年的新冠疫情這樣的真正全球性的流行病，即便是經濟發展水平高、治理能力強的歐美發達國家，由於缺乏治理全球化的深度改革，或者表現出較低的合作意願時，單靠一己之力也無法有效抗擊疫情。誠如習近平主席在會見聯合國秘書長古特雷斯時所說，「國際上的問題林林總總，歸結起來就是要解決好治理體系和治理能力的問題。」魔高一尺，道高一丈。新冠疫情衝擊引發的不是全球化的倒退（De-globalization），而是全球化的自我調整。展望未來，世界經濟要想實現更好發展，治理體系和治理能力必須相應發展，這要求推動從經濟全球化到治理全球化的「深度全球化」（Deep Globalization）。深度全球化要求聚焦「治理赤字」，要求推動全球治理體系和治理能力向著公正合理的方向發展。這種治理挑戰不僅需要利益觀的調整，更需要價值觀的調整。面對全球性挑戰，堅定不移地推動構建相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關係，推動構建持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的人類命運共同體，這是新冠肺炎疫情防控實踐得出的重要結論。
（基金項目：國家社科基金重大項目（18ZDA320）)
來源：《東北亞論壇》2020年第4期