以亞太地區經濟治理為例，剖析未來國際制度和區域制度體系的影響因素與演化趨勢，通過強調參與主體中主導國的重要性，嘗試考量「平行體系」的現代表現形態和演化可能。深入研究制度複雜性問題,將有助於在目前不確定性顯著增加的情況下，更好地理解全球經濟治理秩序之本質屬性及塑造因素，進而為適應未來秩序變革與重構做好準備。
一、提出問題
現在的國際制度體系不再是從前幾乎空白的制度背景，已然成為一個複雜系統，複雜制度現象逐步成為當前國際制度研究的基礎。當前置身百年未有之大變局，國際格局發生變化，全球治理秩序處於瓦解與重構期；全球治理體系面臨改革困境，治理赤字加劇；大國博弈輻射至全球經濟治理體系，美國主觀「脫鉤」戰略的驅使下可能催生一個「平行體系」；區域一體化趨勢整體走強，成為制度複雜性的重要塑造力。制度複雜性研究符合當今外交決策的現實需要，本文將聚焦分析亞太地區經濟治理的制度複雜性現象。
二、制度複雜性的研究框架
（一）基本概念
全球經濟治理的實現形式是主權國家藉助各種正式和非正式國際制度，對國際經貿、投資和金融等跨國經濟行為及國內宏觀經濟進行協調和治理的過程。但各國間諸多方面的差異，加之國際制度的非中性，全球經濟治理表現出非常典型的制度複雜性。制度複雜性成為透視全球經濟治理形態與本質的重要分析工具。
制度複雜性的研究對象是全球經濟治理實施過程中形成的各種制度複合體，描述的是全球、區域或跨區域制度體系的複雜形態。本文的分析對象既包括從功能維度劃分的相對靜態的制度複雜性現象，也包括從成員國尤其是大國維度劃分的相對動態的制度複雜性現象。
（二）制度複雜性的分析維度及表現形式
本文認為制度複雜性現象的分析維度有兩個：一是不同國際制度的功能；二是不同國際制度的參與主體/成員國，尤其是主導國的差異。功能屬性指不同國際制度適用於全球經濟治理的不同領域。參與主體指治理制度的成員國構成。不同制度主導國的不同會直接決定製度與制度之間的關係屬性，進一步細分制度複雜性。
三、亞太地區經濟治理制度複雜性
（一）平行
傳統制度理論中，平行是建設理想化制度體系的一種重要形式，各類制度各行其是，通常不會產生制度功能的衝突與競爭。東北亞和東南亞兩個次區域之間的差異性催生了各自分別建立符合自身利益、彼此平行的區域制度，有效促進了次區域的發展，但在東亞區域經濟一體化及亞太經濟不斷融合的大趨勢下，小範圍的平行制度與整個區域制度之間形成了倍數的重疊與嵌套關係，進一步加深了區域經濟治理制度的複雜性。儘管處於平行關係的制度不必然構成競爭關係，然而由於加入了成員國特別是主導國維度，平行制度不僅可能加深制度複雜性程度，亦能折射出世界秩序中的權力博弈格局，乃至催生激烈的制度制衡乃至制度競爭現象。近年來，對中美「脫鉤」的憂慮引發了世界步入「平行體系」的討論。中美兩國高度相互依賴，完全「脫鉤」的可能性和可行性很低，但仍存在世界被一意孤行的美國拖入某種「平行體系」的可能性。這一「平行體系」體現在亞太地區表現為，未來可能重置的TPP/CPTPP和RCEP之間的平行關係。實際上，純粹意義上的平行關係在當代很難存在，但不排除突發性因素和大國戰略誤判可能激化大國之間的矛盾，導致世界秩序向彼此對立和排他的「平行體系」發生裂變。
（二）嵌套
東亞以及亞太地區的嵌套制度往往與東協有著密不可分的關係。首先是東協與其上層制度的嵌套。東協具有不可替代的大國協調和維護各成員國利益的作用，尤其是在秩序的變革期與重構期，各國提供的制度公共產品都需要東協的參與來增加其合法性及有效性。其次是東協內部的嵌套。東亞地區制度靈活、非正式的特點使得制度的職能範圍外溢、次級制度的大量出現、國家的廣泛參與成為可能。東協內部的嵌套制度集中於湄公河次區域，見圖2。作為綜合性的合作制度，有些制度的邊界並不清晰，其管轄的問題領域以及議題範圍都在不斷擴大。東協內外形成的多層次嵌套表面上具有等級性，但實質上卻是缺乏等級規範的。東協的「夾心」位置致使交易和談判成本上升，使得其協調製度的行動更加複雜，增加了該區域相關問題的複雜性以及解決難度。
未來嵌套制度仍主要與東協相關。東協的中心地位是把雙刃劍，一方面可以發揮協調與連通作用，緩和大國關係，逐步融合大國間基於主導權競爭等地緣政治因素建立的重疊制度，降低「平行體系」出現的可能性。另一方面，東協一直以來發揮著保障地位，促成了以東協為中心形成制度嵌套的現象。這種情形在短期內仍不會改變，東協如何在內部一致性逐漸走低以及發展差異不斷擴大之際，解決好成員國以及東協置身多重嵌套制度之中的問題，是能否維持東協中心地位的關鍵，也是制度複雜性程度及其影響大小的重要決定因素。
（三）交叉重疊：現代版的「平行體系」
在亞太地區，RCEP與不包含中國的CPTPP是重疊制度的典型例子。RCEP與CPTPP是未來區域經濟治理秩序的兩條主要候選路徑，具有不同的自貿協定標準，但兩個國際制度在功能屬性、地域範圍、時間段、成員國等諸多基礎方面交叉重疊。從形式上審視，處於重疊部分國家數量幾乎佔兩個制度成員國的半數。此外兩者具有較為明顯的推動力或主導者，存在形成「平行體系」的潛在可能。傳統意義上的重疊制度並不必然具備排他性、衝突性和對抗性，但當區域大國的博弈溢出到制度領域，重疊制度也可能具有形成彼此排他的「平行體系」的潛在風險。面對區域乃至全球範圍內的大國政治幹擾，區域內其他相關國家都面臨著制度競爭、論壇選擇等作用機制的影響或驅動。
美國作為戰後全球經濟治理體系的主導者，亞太地區區域秩序的主要塑造者之一，其戰略與行動更是對當前的全球治理體系和亞太地區的區域治理具有重大影響，其行為的負面溢出效應是巨大的。特別是在中美競爭態勢下，川普政府不斷尋求與中國「脫鉤」，拉攏傳統盟友組建新的制度機構（例如G7擴容），甚至有強行塑造「平行體系」之勢，這些違背市場規律的政治行為與現實中微觀企業的訴求與行為有所出入，不符合經濟全球化的大勢，也不利於世界經濟的健康發展。加之疫情導致的全球經濟衰退、核心產業回流、供應鏈重構，新舊問題、傳統安全和非傳統安全等諸多問題疊加，世界經濟脆弱性增加，治理赤字加劇。
就亞太地區而言，在最近川普的「經濟繁榮網絡」計劃裡，美國政府正在拉攏部分友好國家和「值得信任的夥伴」制定新標準，推動所謂的「對華脫鉤」戰略。這種主觀脫鉤的行為實則是破壞全球治理秩序、塑造某種「平行體系」之舉，而「在全球產業鏈『客觀』斷裂和『主觀』斷裂的共同作用下，發達國家與中國正在形成兩個『平行體系』的景象正變得愈發清晰。換言之，美國和中國正在開始形成兩個『異質』的『全球化』動力之源」。
儘管如此，一個功能一致、成員互不相交、彼此之間具有競爭性和排他性純粹的「平行體系」在短期內不會出現。因為面對一個充滿變數的世界，各國特別是美國的傳統盟友並不想在中美之間選邊站，而會選擇維護自身利益的務實外交，在中美之間兩邊下注的決策邏輯上升為主流戰略思維方式，加之川普政府退出多邊制度等行為致使其不斷失信於國際社會，美國採取的隔離、脫鉤和「平行體系」政策相對來說很難成為現實。
此外，作為區域主要大國的中國一貫遵循共商共建共享的全球治理觀，特別是在海上絲綢之路建設的實踐中得到成功落實。這與美國倡導的排他性和非中性的國際秩序理念形成鮮明對比，對周邊各國具有相當大的感召力，進而可能受之影響採取更為趨向開放務實合作的外交理念。由此，它們不願意輕易選邊站。由於一時間難以消除兩個主要大國之間摩擦持續的可能性，未來仍有可能在同一功能領域內出現一個分別以中國和美國為主導國、成員國形式上「交叉重疊」的所謂「平行體系」，但兩者並非必然是彼此排他且成員國不重疊的。
在這種情況下，為了對衝風險，避免捲入大國博弈，大多數國家通過強化區域合作機製作用，推動區域一體化的進程，例如中日韓自貿區和RCEP的迅速推進；東協出於自保及維持區域中心地位的考慮，可能會進一步發揮一貫以來的協調作用，緩和中美兩國在制度上的對立，亦有可能同時加入這兩個「平行體系」，並頻繁使用「論壇選擇」的手段使自身利益最大化。此外，面對全球治理體系瓦解與重構期內與日俱增的不確定性，亞太地區內小國抱團取暖的現象可能更為凸顯。「全球霸主主導的全球體系，會走向一種區域合作的時代。」
具體到制度複雜性問題上，美國並不會放棄在該區域內的主導權，而是可能進一步推進諸如「經濟繁榮網絡計劃」等排他性的美國主導的區域建制，與亞太地區主要國家參與度日漸高漲的區域一體化動向形成兩股合流，進一步加深該區域內製度重疊的程度。當然，除了制度複雜性程度的不斷增加，另外一種制度整合的聲音也在出現：亞太地區最終的制度建設目標是亞太自貿區，FTAAP的達成將極大地緩解該地區以及全球的制度複雜性情況。究竟以什麼樣的路徑，以誰主導的路徑來達成FTAAP都是問題，所以在此之前，制度重疊的情況可能仍將有所增加。
（本文發表於《國際經貿探索》2020年第10期。此為縮減版，查看全文請點擊「閱讀原文」。作者：任琳，中國社會科學院世界經濟與政治研究所全球治理研究室主任、副研究員；張尊月，中國社會科學院-上海市人民政府上海研究院研究生。）
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