來源：經濟觀察報
陸銘
經濟觀察網 記者 張雅楠 新冠肺炎疫情讓大家在潛移默化中重新審視和思考城市的發展模式和綜合管理水平，疫情暴露了都市圈的哪些短板？大城市還應當繼續聚集人口嗎？後疫情時代，大城市發展的想像空間在哪裡？
就上述話題，經濟觀察報邀請到上海交通大學特聘教授、中國發展研究院的執行院長陸銘做了專題分享，以下內容據陸銘分享整理。
人口密度與疫情
疫情期間，產生了一些對大城市的質疑，特別是原來比較主張發展農村和中小城市的學者在質疑大城市的人口密度。
有一些問題我認為需要釐清。
首先，我覺得把傳染病的發生和人口規模、人口密度聯繫在一起，是沒有科學依據的，事實上，有些疫情就發生在農村和小城市。
歷史上大規模的傳染病一直存在，從以前歐洲的鼠疫到現代美國的流感。儘管傳染病一直沒有離開過人類歷史，但是城市化和大城市的發展從來沒有停止過。
世界上一直存在著兩個最基本的關於城市發展的經驗性規律：第一，城市化水平不斷提高；第二，人口進一步從小城市向大城市集中。哪怕是在已經完成城市化進程的發達國家，人口仍在向大城市集中。
有人可能說，教科書告訴我們有逆城市化。
如果要說人口離開大城市，在二戰以後到70年代這段時間，紐約、倫敦這樣的城市人口是有點減少的，但那是在特殊的歷史條件下發生的。
主要有兩個原因：一是當時歐美很多城市仍處在工業化階段，大量的工作崗位是在城市的郊區。
第二個原因是交通基礎設施的改善，包括汽車的普及，大家覺得住在城郊也沒有關係。
但在80年代以後這30多年裡，人口又重新向大城市集中，並且向大城市的中心城區集中，從這個意義上講，到現在也沒有逆城市化這件事情。
第二個觀點講到疾病傳播，大家可能覺得疾病傳播跟人口密度、人口流動有關。
我講幾個觀點：
第一，傳播跟人口密度有沒有關係？有，但坦率講，我認為關係不大。因為我們講傳播跟密度的關係中，人口密度是指群聚意義上的密度。
哪怕你在農村地區，總的人口密度不高，如果群居起來也會導致疾病傳播。反過來講，在大城市高人口密度地區，如果避免了群聚，避免了人和人之間的接觸，其實也不會有傳播。
韓國的疫情並不是爆發在首爾，而是在大丘。義大利的疫情也不是以羅馬為主，這些都可以說明，防控是最關鍵的，而不是城市平均的人口密度。
第二，關於人流，這次疊加春節導致中國的疫情在全國擴散。這裡我們要區分兩種人口流動，一種是因為經濟發展的需要，比如就業、求學、旅遊，這種流動如果阻斷，經濟發展就沒有了。
但是中國有一種特殊的人流是跟戶籍制度有關的。我們有將近3億的流動人口，在他所居住和就業的城市，沒有辦法享受公共服務，產生了中國非常普遍的家庭分離狀況，於是產生了每到春節回老家再回到所在城市這麼一個巨大的人流，導致了疫情的傳播。如果外來人口可以在就業地定居，並平等地享受公共服務，那麼，春節期間的人流就可以大幅度地下降。
接下來要如果避免下一次疫情危機或者其他社會問題，我們要減少的人流，不是經濟發展導致的人流，而是制度因素導致的相關人流。
如果講到這裡，大家還覺得人口規模、人口密度下降了就能防範風險，我們不妨做一個簡單的思維實驗。
假設還有下一次疫情，我們不知道會發生在哪個城市，如果人口規模跟疫情有關，就得把全國的城市人口全部往下調，否則起不到防範風險的作用。
大家想，就算有一個政策能把全國的大城市人口全部調低20%，這是非常大的一個尺度了，像這次在武漢爆發的事情就能夠減弱或者停止嗎？相反，如果城市規模倒退20%，對經濟發展和人民生活卻會有極大的影響。所以不能把疫情的產生和傳播簡單地跟人口規模和人口密度掛鈎。
人口密度與服務
接下來就是一個很大的問號了，疫情會不會改變城市發展的路徑？或者說，為什麼歷史上不斷地有疫情發生，但世界上各個國家的人口仍然在向城市移動，並且在向大城市移動？
為了解釋這個問題，我們必須回到經濟和社會發展最原初的動力，這就要講到人性。
我問兩個問題：第一，人的收入水平提高以後，是會更多消費服務，還是更少消費服務？答案很顯然，更多消費服務。
第二個問題，當你更多消費服務的時候，是不是希望有更好的、更多樣的服務？我想答案也非常簡單，是。
也許個別的人會說不是，我是宅男，但是我們講經濟規律的時候是基於絕大多數人的選擇，也就是說，只要絕大部分人收入水平提高，會消費更多的服務，並且他在意服務的質量和多樣性，我們就得到關於趨勢的判斷了。
接下來就要講服務的特性了，服務業有兩大特性，第一是不可運輸，第二是不可儲藏。
大家會說，直播不就是在運輸服務嗎？講的有道理，但是絕大多數服務是不可儲藏和運輸的，比如說理個髮，吃個飯，看歌劇話劇。怎麼解決這個問題呢？就是高人口密度，人口密度高了，見面的成本就下降了。
相對農村來講，城市有更高的人口密度，相對小城市來講，大城市有更高的人口密度，再加上在大城市內部中心城區有更高的人口密度，於是人口就向著城市、大城市、大城市內部市中心方向集中，來滿足對服務業的需求。
在大城市、特大城市，服務佔比遠遠超過一般非大城市，從國際上看，人均GDP越高的國家服務業佔比越高。
人要往城市走，往大城市走，才有利於推動服務業，這就容易知道問題出在哪兒了？我們此前的人口導向是不利於服務業發展的。
我們利用大眾點評網看一下上海餐館的分布，大部分是分布在外環以內，又集中在內環以內，打分高、種類豐富的餐館也都在外環以內，而且越是內環以內的餐館分數越高，種類越豐富。
不僅是以餐館為代表的服務業如此，學校和醫院也是如此。
我最近幫亞洲銀行做了一個燈光數據，我們把夜晚的燈光連在一起的城市稱之為都市圈，在中國，以廣州為核心的都市圈，是真正比較好的連片發展的。我後面會講到上海的情況。
我最近的研究裡預測了未來中國（除港澳臺以外）的人口空間分布，大概到2035年，15年後，京津、上海周圍、廣州、深圳，重慶幾個大的人口聚集區。
這樣的人口變化趨勢一定會帶來有些地方人口增長有些地方的人口減少，像華北、淮河地區、東北和西部地區，大量地區的人口是減少的，人口在往圓圈大的地方集中。
東京都市圈與長三角城市群
接下來要給大家講中國目前的都市圈跟國際相比到底處在什麼狀態？
首先講一個定義，什麼叫都市圈，因為今天在中國往往把都市圈和城市群混為一談。
城市群的定義是指一組城市結合成的一個區域，比如長三角叫城市群，粵港澳叫城市群。
都市圈是什麼？都市圈是以核心大城市為中心，以軌道交通緊密連接周邊中小城市的日通勤圈。
中國城市是太陽系，大城市周邊是衛星城，通過高速公路和軌道交通聯繫在一起，但實際上中間有很多空的地方，往往是農田。原來城市規劃喜歡搞組團化發展，用流行的話是防止城市的無序蔓延。
但是大家想一個很重要的問題，當城市群發展了以後，為了減少外圍的通勤壓力，提高通勤效率，是應該把人放在外圍的小圈圈裡？還是放在軌道交通沿線呢？既然人們是要向中心城市通勤的，應該儘量讓他便捷嘛。
以東京、紐約為代表的城市，是八爪魚形態，一方面城市擴張了，一方面通勤效率比較高。
我們來做一下國際對比，大家看一下東京的圖，這張圖是50—80公裡半徑尺度的。
大家看東京長什麼樣子？可以非常清楚看到，在東京都市圈有很多市，它的市尺度非常小，僅相當於我們的縣和區，而在整個都市圈的範圍內，50公裡才到了圖片左邊的邊界——山地，往南80公裡的半徑，基本上連片發展。
它的綠帶有一些條狀的，分布在軌道交通的中間狹長的地方。
下面看上海的情況，目前上海的城市蔓延半徑只有不到30公裡，從人民廣場到松江，也就30公裡，這個距離拿到東京是什麼概念？就從東京到橫濱了。
上海市中心往外50公裡已經跑到崑山，80公裡已經到蘇州市政府了，我們這邊全是平原，而東京周圍一大片都是山。
中國城市現在這種形態導致了中心城市和周邊其他城區一體化是不夠的，這些地方是哪兒呢？其實就是上海、北京、廣州、深圳這些城市的郊區，與臨近城市中間交界的地方，是未來投資和開發可以有想像力的地方。當然，這些地方是否可以邊片開發，這取決於土地政策。
再來對比一下東京和上海的人口密度是怎麼分布的？
東京的人口密度是從中間往邊上沿軌道交通遞減，而上海基本是集中在中間，到了外圍有一些星星點點的地方，一體化程度遠遠不到東京的範圍。
這裡我特別要強調，上海外環以內的地方，只佔上海面積的1/10左右，半徑只有20—30公裡，最遠的地方到松江只有30公裡，裡面有大量的空地，有大家的想像空間在裡面。
從人口方面看，很多人說上海人太多了，這涉及到一個口徑的差異。上海的中心城區只有1200萬人，東京都市圈1300多萬人。上海加上周圍緊鄰的小城市共同組成的「都市圈」範圍內，現在有3000萬人，包括啟東，而東京都市圈3700萬人。
從土地方面看，有一個非常流行的觀點是，上海的土地開發強度太高，而且現在各個地方都在講自己的土地開發強度，甚至認為有一個30%的開發紅線，坦率說，我沒有找到土地開發強度「紅線」的科學依據。
其實開發強度多高跟分母有關係。我做了一個對比，東京都市圈的開發強度是33%，需要特別說明的是，東京周邊有很多山地。「上海都市圈」在大致相同的面積範圍內的土地開發強度只有29%，並沒有東京都市圈那麼高，換句話講，是可以增加土地供應的。
從基礎設施看，有一個說法，上海是全世界軌道交通最長的城市，這是因為我們的「城市」面積相當於歐美大約20個城市。但是看一看東京都市圈的軌道交通圖長什麼樣子，就會知道上海的軌道交通建設基本還局限在上海管轄範圍內，遠遠沒有輻射到都市圈範圍。
都市圈與補短板
城市是什麼？它是規模和密度，而這個規模和密度是為了生活質量，為了服務業的產業發展，尤其是知識和技術密集型、創新型行業的發展。
城市的發展趨勢就是中心城市會大型化，在中國至少一線城市和一些準一線的城市要跟周邊連線發展成都市圈。
我們應該怎麼做呢？補短板。
今天在中心城市周圍的地方，基礎設施完全沒有形成都市圈的概念，尤其是軌道交通，教育、醫療衛生更不要說了，現在大量中心城市還限制外來人口的孩子上學呢。
房子，房子也沒造夠，一方面，在大城市人口流入的過程中，住房還存在短缺，還在限制購買，另一方面，現在的廉租房、公租房沒有完全覆蓋到外來人口。
現在的城市在治理上還是面對戶籍人口的治理，還沒有面向常住人口治理，這都是我們未來的問題。
當我們去補短板的時候，是不是就會讓城市的問題減少？問題減少了，城市是不是就強大了？所以，如果大城市補短板的話，會更加有利於城市的擴張和對外來人口的吸引力。
所以不是說因為城市有問題，我們要停止城市發展的步伐，而是恰恰因為它有問題，我們發現了，去補短板，補充基礎設施、教育、醫療公共衛生、住房，城市的容量就會擴張。
政策解讀
2019年8月26日，中央財經委員會第五次會議講到要按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，發揮各地區的比較優勢，促進各類要素的合理流動和高效集聚。
這已經是進入中央的文件。
提醒大家注意，要提升中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，這一點變化非常大，以前城市發展的思路是什麼呢？就是測一個人口承載力，測出來一個數字，其實也沒太多科學依據，然後就說人口要控制在這個數量。現在改過來了，說要增強經濟發展優勢區域的經濟和人口的承載能力。怎麼增加？給地，建基礎設施，提供公共服務。
其他地方怎麼辦？在人口流出的地方，保障糧食安全、生態安全、邊疆安全這樣一些功能，然後再保障民生底線，促進基本公共服務均等化，在發展中營造平衡。
最近又有一個文件引起了熱議，叫《推進生產要素市場化改革的指導意見》，如果大家把這個文件吃透，基本上可以清楚地看到，高層決策者不會因為這場疫情就中斷之前改革的步伐。
我從中拎出兩段來講一下，因為這兩段是對都市圈發展最關鍵的兩個政策，一個是地，一個是人。
關於土地，是這樣講的，要完善土地管理體制，實施年度建設用地總量調控制度，增強土地管理靈活性。
「推動土地計劃指標更加合理化，城鄉建設用地指標使用應更多由省級政府負責。並且探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。」
注意，在中央財經委員會第五次會議文件裡講的是「增強土地管理靈活性,使優勢地區有更大發展空間。」
什麼意思？缺地、缺指標的地方，可以從人口流出的地方調入或者買入建設用地指標來用，保證城市能夠擴張。這一點對房地產、基礎建設行業來說，意味著潛在的空間。
接下來一段跟戶籍有關，講到要深化戶籍制度改革，「推動超大、特大城市調整完善積分落戶政策」。在這次文件之前，每一次講戶籍制度改革先講小城市怎麼改，這次跳過中小城市，直接講要推動超大、特大城市調整完善積分落戶政策。
什麼叫完善呢？未來以實際居住年限和社保繳納年限為主要標準，一個代表居住，一個代表就業，言下之意，其他標準逐漸淡化直至取消。
最重要的一個積分標準就是教育，這個要淡化，這對農民工群體在居住和就業地落戶非常重要。
這個問題為什麼緊迫呢？在北京和上海的外來人口裡，有接近一半是在城市已經生活5年的，超過20%已經生活10年，再不落戶這些人也老了。
下一句又非常重要了，「探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認」。比如，我在南京住了兩年，杭州住了三年，最後我落戶想落在蘇州，前面五年是要認的。
「放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鈎機制，推動公共資源按常住人口規模配置。」
這是我前面講的大城市要補短板。今天在個別超大城市仍然實行的比較嚴格的戶籍制度政策，最多是一個緩衝，而不是永遠的例外。