第37屆東協峰會及東亞合作領導人系列會議於2020年11月15日閉幕。受新冠疫情影響，各國領導人在本屆峰會上表示應充分發揮東協為中心的區域對話和合作框架的價值，強調應將復興經濟作為後疫情時期國家間協調的關鍵。東協通過了《東協全面恢復計劃》及其實施方案。東協對縮小成員國間經濟發展差距、消減內部貧困一直有強烈訴求，合理推動經濟復甦、維護東協內部團結是當下的主要任務。考慮到東協國家正在面臨抗疫與減貧的雙重壓力，中國與東協在峰會上達成《落實中國—東協面向和平與繁榮的戰略夥伴關係聯合宣言的行動計劃（2021-2025），其中第五部分即為「加強社會保障和減貧合作」。這標誌著中國在實現國內扶貧攻堅戰的同時，將在未來五年協助東協實現減貧這一聯合國2030可持續發展議程的偉大使命。
一、中國成為東協通過內外統籌方式減貧的重要支持力量扶貧歷來是東協共同建設的長期重大歷史使命。東協在2010-2015年執行《東協農村發展和消除貧窮框架行動計劃》後，又制定了《2016-2020年東協農村發展和消除貧窮框架行動計劃》，旨在改善弱勢群體和貧困家庭的生存條件，為窮人和弱勢群體提供經濟機會。東協就經濟開發和減貧合作進行了有益探索，形成了獨具特色的「內外統籌」的實踐經驗。
從東協內部看，東協各國政府在促進就業、農民增收、社區發展及社會保障等方面採取了具有針對性的措施。例如，柬埔寨推出「四角戰略」，通過促進資源開發、加快治理改革、確保市場發展等手段來達到減貧的目的。同時，東協也將多邊合作機製作為減貧的重要依託。其中，1995年成立的新湄公河委員會（MRC）、1996年發起的東協-湄公河流域開發合作（AMBDC）、2003年泰國牽頭規劃的伊洛瓦底江-昭批耶河-湄公河經濟合作戰略（ACMECS）均不同程度地推動了東協國家之間的經濟往來，同時柬老越發展合作三角區、柬老緬越四國合作（CLMV）也是多邊減貧機制的重要組成部分。
從東協外部看，東協與大國展開密切的減貧合作。以東協-湄公河流域開發合作為指導，寮國、柬埔寨、緬甸、越南等東協國家與外部夥伴加強了在經濟發展層面上的合作關係。其中，美國發起了湄公河下遊倡議（LMI），關注水資源利用與互聯互通，旨在推動次區域可持續的包容性經濟增長。印度主導的湄公河-恆河合作組織已經成立二十周年，緬甸-印度-泰國三邊高速公路項目已將南亞和東南亞進行聯通。湄公河-韓國合作專項基金的建立旨在人促進人民、繁榮與和平三大支柱基礎上的可持續發展，縮小新老東協成員國之間的發展差距。東協還與中方及聯合國機構持續加強減貧政策交流，拓展減貧渠道、拓寬減貧範圍。中國-東協-聯合國開發計劃署尤其對可持續發展與減貧之間的關係進行深入探討，對包容性減貧提出期許。
二、中國與東協的減貧合作取得積極成效進入21世紀以來，扶貧和減貧成為中國與東協的共同理想，共同利益，取得不少成果。中國和東協國家的減貧合作一直較為緊密。作為與東協國家山水相連、唇齒相依的友好鄰邦，中國重視參與東南亞地區的減貧合作，為東協推進區域減貧注入動力。中國作為世界上最大的發展中國家，在減貧領域取得的進展成效世界矚目。改革開放四十多年來，中國成功使7億多人口擺脫貧困；過去七十年來，中國共計減少了約8.5億貧困人口。中國在消減貧困方面的示範性探索與實踐能夠為東協的減貧事業建設性地提供有益經驗，可以幫助欠發達東協國家減少貧困人口。
結合東協與中日韓合作的10+3框架內的「東亞減貧合作倡議」，嵌套在中國-東協地區合作中的瀾湄合作脫穎而出，幫助欠發達的東協國家提高減貧能力。依據《瀾湄合作五年行動計劃（2018-2022）》的文件精神，瀾湄可持續減貧合作五年計劃將充分推動瀾湄國家減貧經驗交流和知識分享。尤其是，幫助首批開展東亞減貧示範合作技術援助項目的寮國、緬甸和柬埔寨進行道路、供水等基礎設施建設，派遣減貧聯合小組專家對村民進行有關種植業和養殖業的技術培訓。結合受援國當地實際情況，中國與東協減貧合作基本採取政府主導模式，中國的雲南省、廣西壯族自治區發揮了先導帶頭作用，將國內脫貧攻堅的實踐經驗運用到對外減貧合作項目中，利用「精準扶貧」理念對貧困戶給予傾斜支持，並幫助其所在村鎮打造益於地區經濟長遠發展的支柱產業及特色產業。
中國-東協社會發展與減貧論壇特別關注了中國與東協的農村振興與減貧實踐、城鄉貧困聯繫與減貧創新、中國-東協農村發展與貿易自由化以及構建中國-東協命運共同體等議題，結合中國國內的扶貧優勢推廣具有科學性的減貧經驗。針對新冠肺炎疫情對東協國家經濟和社會發展帶來的負面影響，「新冠肺炎與減貧」成為中國和東協國家共同面對的挑戰。為此，中國和東協國家積極開拓思路，利用東協的跨境電子商務平臺進行電商扶貧，給中國-東協減貧合作增添亮點。
在聯合國開發計劃署（UNDP）的倡導和支持下，中國國際扶貧中心通過設立專項基金等方式幫助東協國家消減貧困，具備政府間合作性質的亞洲基礎設施開發銀行為多邊減貧合作提供資金支持。而且，「一帶一路」倡議下的絲路基金也以扶貧聯盟的形式幫助沿線國家實現減貧，有效推動東南亞地區的貧困治理。
三、中國-東協減貧合作面臨東協內外的挑戰從東協內部看，中國與東協之間是典型的實力不對稱關係，加之東協實施大國平衡政策，中國與東協的減貧合作也面臨一些質疑和挑戰。不同國家對於促成減貧、提升經濟發展水平的考量指標存在差異。中方提出的減貧計劃即使基於受援國的實際情況，但具體落實起來也會面臨各種操作性的困難。而部分東協國家也擔心減貧成為大國競爭，尤其是中美對抗的競爭工具，擔憂本國的實際國情和減貧需要被忽視。加之，這些國家在參與減貧合作的過程中大多不願意被動接受經驗，對獨立自主、平等參與存在訴求，中國堅持脫貧攻堅的發展理念被當地民眾接受還需要長時間磨合。
從東協外部看，域外大國在東南亞地區事務中的影響力不可忽視。由中小國家組成的東協願意將地區相關大國引入自身合作架構中，並通過平衡大國的方式來維護自身利益，以此保障區域發展環境的穩定。域外國家對東南亞地區的減貧參與亦存在競爭，因此減貧也是東協大國平衡的重要手段之一。這造成內外減貧合作機制擁堵交疊。美國一向是東協的重要夥伴，在經濟、政治問題上與東協國家關係緊密，東協國家對美國也存在依賴。美國認定中國試圖在在東南亞地區形成以己為中心的等級秩序，對中國-東協減貧合作的否定態度最為強烈。為此，美國進一步強化了與東協國家的關係。相對於中國與東協的扶貧合作強於基礎設施建設，美國倡導的東協減貧方案則呈現綜合性強的獨特吸引力。這種以東協為中心的路徑導致各國很難將某一大國視為放心而穩定的力量。中國的崛起不可避免地給東協帶來了安全恐懼，對中國-東協減貧合作的效果帶來負面影響。
四、中國協助東協建立內主外輔的減貧架構在內外共同努力下，東協的減貧合作成效有所顯現，欠發達成員國的貧困指數有所下降。但是，貧困問題具有長期性和反覆性，需以內生動力作為支持，外部動力為輔助。中國對東協內部的減貧互助應是該地區減貧實踐的補充，而非對東協及其他國家倡導的減貧合作的替代，即東協的減貧合作應聚焦於內部決策。
在今年中國東協峰會上通過的《落實中國—東協面向和平與繁榮的戰略夥伴關係聯合宣言的行動計劃（2021-2025）中，其第五部分即為「加強社會保障和減貧合作」，可謂中國協助東協扶貧的綱領性文件。它包括7大內容，分別是：1.通過10+3社會福利和發展部長級會議以及10+3農村發展與減貧高官會開展政策交流、對話和經驗分享；2.開展老年人、殘疾人、婦女兒童社會福利合作，支持就適應性社會保障等社會福利和保障政策分享經驗和研究；3.在面向居民福祉的社區服務領域開展合作，分享基層行政能力建設的有關經驗；4.推動有關部門之間的交流與合作，落實中國－東協社會發展與減貧論壇等相關減貧倡議；5.通過10+3村官交流項目和其他平臺加強村官能力建設，進一步促進農村社區發展；6.為東協國家舉辦一系列減貧政策與實踐研討會，開展減貧和鄉村發展能力建設項目，加強減貧領域人力資源開發合作；7.根據東協國家需求，提供減貧政策諮詢和技術支持，參與減貧項目設計和國家減貧戰略制定。
由此可見，這是一份兼顧東協內外的合作減貧綱領。一是更多將中國東協減貧合作放在10+3的框架內，照顧到中日韓與東協國家的協作,有助於構建東協統籌內外的扶貧合作機制。二是合作機制涉及由上而下和由下而上，從頂層設計到部門合作，一直下沉到村官的最基層合作，並且合作覆蓋面廣，合作涉及多方弱勢人群。三是更加注重東協的內部扶貧需求、扶貧戰略、扶貧政策和扶貧平臺。未來，如果中美能在東亞峰會框架下，或者是中美在東協國家展開扶貧的三方合作，都將有助於中美在本地區的良性競合，有助於地區福祉。
進而言之，中國和東協可以在減貧事業上締造第三個奇蹟。首先，自1967年東協成立以來，創造了本地區和平生態的「東協奇蹟」，這是第一個奇蹟。其次，40多年來，中國改革開放締造了中國崛起的「中國奇蹟」，這是第二個奇蹟。中國與東協減貧合作，致力於締造一個約二十億人口的減貧命運共同體，作為中國東協命運共同體建設的核心命題，這應該是第三個奇蹟。
（作者：翟崑，太和智庫高級研究員、北京大學東協國家研究中心主任；李曾桃子，中國政法大學博士生）