■點擊右上角【關注】「北京在明律師事務所」百家號■本文作者：在明律師
導讀：5月24日，國家發展改革委副秘書長趙辰昕在兩會期間介紹，「改革土地計劃管理的方式、賦予省級政府更大的用地自主權」是今年經濟體制改革的著力點和主要舉措之一。《中華人民共和國土地管理法實施條例（修訂草案）》（徵求意見稿）出甫一出臺，在明就針對《條例》的實務問題提出了萬字立法建議，本文為立法建議完整版。
自然資源部發布了關於《中華人民共和國土地管理法實施條例（修訂草案）》（徵求意見稿）公開徵求意見的公告。條例修訂草案對原來的《中華人民共和國土地管理法實施條例》做了大幅修改，對推進農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度三項改革，用地審批制度優化，「放管服」改革舉措的落實具有重要意義。
作為土地法業務領域的專業律所，北京在明律師事務所積累了豐富的土地法律實務經驗。本次立法修訂意見起草由律所主任楊在明領銜，共有十三位律師參與了對《徵求意見稿》相關規定涉及的實務問題的研討，並提出了相應的修改建議，希望立法部門能在草案修改過程中予以參考，進而優化相關規定，使新條例更具有可操作性，在提高用地審批行政效率同時，提高地方政府用地合法合規性，更好地保障土地權利人的合法權益，從而促進土地優化利用，為經濟發展服務。
本文的體例為：草案條文序號、修改後的條文、條款，後附相應的修改理由。紅色字體為修改內容，條文內刪除部分不做額外標註，後附修改理由。
草案第九條【佔補平衡】
修改建議一：第九條修改為
「在國土空間規劃確定的城鎮和村莊、集鎮建設用地範圍內經依法批准佔用耕地，以及在國土空間規劃確定的城鎮和村莊、集鎮建設用地範圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目經依法批准佔用耕地的，建設單位必須依法履行補充耕地義務，沒有條件補充或者補充的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用於開墾新的耕地和提升耕地質量。」
修改建議二：第九條增加第二款
「建設單未依法完成補充耕地任務前，對其不再審批新的佔用耕地建設項目；對建設單位已繳納耕地開墾費，縣級人民政府依法完成補充耕地任務前，上級人民政府不再批准其徵收耕地。」
修改理由：
《中共中央、國務院關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》（以下簡稱《意見》）第七條規定：完善耕地佔補平衡責任落實機制。非農建設佔用耕地的，建設單位必須依法履行補充耕地義務，《意見》已經明確非農建設佔用耕地的，由建設單位履行補充耕地的義務，而本條建議稿中規定了縣級人民政府、農村集體經濟組織和建設單位分別是負責補充耕地的主體，與黨中央國務院的意見不符。且「分別」一詞內涵無法確定，導致責任主體不明。
實行佔補平衡是牢牢守住耕地紅線，確保實有耕地數量基本穩定的根本措施，本條款的規定能夠與建設單位與縣級人民政府的利益直接掛鈎，力求使補充耕地責任落地，在未完成補充耕地任務前，使建設單位和縣級人民政府無地可用，促使其依法完成補充耕地任務，使佔補平衡具有可操作性。
修改建議三：第九條增加第三款
「補充耕地的數量、質量的評估、考核標準和評估主體，由省級人民政府制定」。
修改理由：
耕地佔補平衡制度是耕地保護的核心制度之一。但現行的耕地佔補平衡制度在實施中還存在一些問題，比如「佔」與「補」如何達成實質上的平衡。因此佔補平衡的評估、考核標準必須予以明確，由於我國幅員遼闊，佔補平衡的評估、考核標準不宜從國家層面統一，所以需要授予省級人民政府立法權力，同時也是立法責任，要求各省級人民政府在本條例實施後，因地制宜，及時將本行政區域內的佔補平衡評估、考核標準建立起來，使得一線執法機關做到有法可依。
同時，由於耕地佔補平衡制度的重要性，建議評估主體應當賦權給行政級別較高的人民政府自然資源主管部門。
修改建議四：第九條增加第四款
「縣級人民政府、農村集體經濟組織和建設單位在實施補充耕地之前，應當將補充方案報給設區市的人民政府環境主管部門進行生態環境評估，在補充方案評估通過後方可實施。」
修改理由：
耕地保護事關糧食安全、生態安全和社會穩定。黨中央、國務院高度重視耕地保護工作，要求用最嚴格的耕地保護制度落實數量、質量和生態「三位一體」保護。耕地佔補平衡制度是耕地保護的核心制度之一。實現保護耕地與保護生態環境的統一、保證糧食安全與建設佔用耕地的統一，是耕地佔補平衡追求的目標，所以，應當在佔補平衡制度中加入「保護生態環境」這一要素。
實際情況是，基層人民政府主管部門在補充耕地時，容易出現不顧條件硬性開墾，導致成本高、效益差且影響生態環境等後果。因此，負有補充耕地義務的主體在實施補充耕地方案之前，應當先進行生態環境評估，對不同自然稟賦條件採取差異性政策，使政策的剛性與經濟人的理性相統一，讓經濟人在剛性政策的約束下作出理性的經濟選擇，才能真正達到保護耕地的目的。
同時，由於縣級人民政府也屬於補充耕地的義務主體之一，為起到真正的監督作用，建議將生態環境評估的權力賦予給設區市的人民政府的環境主管部門。
修改建議五：第九條增加第五款
「耕地後備資源嚴重匱乏的省、自治區、直轄市，佔用耕地、新開墾耕地不足以補充所佔耕地，或者資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的，由於實施重大建設項目造成補充耕地缺口，經自然資源部批准後，在耕地後備資源豐富省份落實補充耕地任務的行為，具體統籌辦法由自然資源部會同國務院有關部委制定。」
修改理由：
跨省域補充耕地制度雖然在《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》中已經設立，但該辦法存在兩個現實情況：一是有效期較短——截止至2022年12月31日；二是效力位階較低。如果將跨省域補充耕地制度升格至本條例（行政法規）當中，制度構建顯得更穩定和有力，法律體系的統一性也更加明顯。同時，將制定具體統籌辦法的立法權賦予自然資源部等部委，為自然資源部等部委提供立法依據，便於自然資源部等部委隨時調整具體實施政策，縮短立法調整和實際情況之間的時間延滯。
草案第十四條【建設用地原則】
修改建議：第十四條增加第六款
「（六）符合城鄉建設、城市更新改造要求。」
修改理由：
實踐中，建設項目因為工期問題，會在房屋權利人沒有籤訂補償安置協議、也未收到區政府房屋徵收補償決定或縣級以上土地管理部門責令交出土地決定書的情況下，強行佔地施工。原房屋權利人的建設用地使用權證登記的土地使用權是受保護的，在沒有依法取得安置對價時，其使用權應當受法律保護。實踐中的佔地施工行為往往是因為建設項目取得了新的用地批准文件，即違反「一物一權」基本制度，也嚴重損害原土地使用權人的合法權益，如果增加前述條款，把不同法律規範之間的漏洞明確堵住，有利於從根源上制止前述違規佔地行為的發生。
草案第十六條【有償使用方式】、第十七條【交易方式】
修改建議一：第十六條修改為
「建設用地有償使用的方式包括：（一）出讓；（二）出租；（三）作價出資（入股）等。」
修改建議二：第十七條修改為
「雙方應當籤訂書面合同，依法辦理不動產登記。本條修改為：建設用地使用權出讓、出租等應當實行公開交易。除依法可以採取雙方協議方式外，應當採取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用權人。
除法律、行政法規另有規定或者出讓、出租合同另有約定外，通過出讓、出租等方式取得的建設用地使用權，可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，雙方應當籤訂書面合同，依法辦理不動產登記。」
修改理由：
其一、《中華人民共和國土地管理法》全文均使用「出租」一詞，並未使用租賃。《中華人民共和國土地管理法實施條例》作為《土地管理法》的細則，應當在用詞上保持一致。其二、《土地管理法實施條例》中第十六條、第十七條中使用了「出租（租賃）」，之後的條文中又只使用「出租」，也是法條本身用詞不一。其三、考慮到出租與租賃的語義一致，沒有使用「租賃（出租）」的必要性。
最後，通過出租方式取得的建設用地使用權，不應賦予再出租的權利。通過出租方式取得的建設用地使用權，依照《土地管理法實施條例》規定籤訂租賃合同後，理應符合《合同法》的規定。根據《合同法》第二百二十四條規定，承租人未經出租人同意轉租的，出租人可以解除合同。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第十三條規定，受讓方將承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉，應當取得原承包方的同意。考慮到《土地管理法實施條例》第十七條所處的體系位置是建設用地的一般規定，第十七條的規定自然同樣適用於國有建設用地和集體建設用地。若通過出租取得的建設用地使用權依照本實施細則可以再出租，則違反了《合同法》及《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定。此外，在《土地管理法實施條例》第四十三條的規定中，以出讓、出租獲得的集體經營性建設用地使用權，也規定了不可出租。這樣上下條文之間難免存在著內在矛盾。
草案第二十條【信用監管】的建議
修改建議：第二十條增加第二款
「自然資源主管部門應當主動將信用監管、動態巡查、建設用地供應交易和供後開發利用情況進行公開。法律、行政法規另有規定的除外。」
修改理由：
「信用監管」制度必須引入社會監督機制、第三方監督機制，讓其在陽光下運行，做到「監管者」和「被監管者」同時受監督，防止地方部門與土地受讓方、承租方產生利益勾結，怠於行使監管職責，最終讓「信用監管」制度流於形式。
草案第二十二條【單選用地】
修改建議：第二十二條第一款修改為
「(一)建設項目審批、核准前或者備案後，由建設項目審批、核准或備案的政府審批部門同級別以上的自然資源主管部門對建設項目用地事項進行審查，提出用地預審意見。建設項目用地預審和規劃選址應當合併辦理，核發建設項目用地預審與選址意見書。」
修改理由：
根據《土地管理法》（2020年）第三十三條規定：國家實行永久基本農田保護制度。並對應當規劃為永久基本農田的土地進行列舉式明確規定，對永久基本農田佔耕地比規定應當不低於百分之八十，具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況規定，可見，對於永久基本農田的保護，《土地管理法》遵循的一直都是國務院級別、最高級別的保護，涉及永久基本農田的各項措施都是最為嚴格的。但是同時《土地管理法》第三十四條永久基本農田劃定以鄉（鎮）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門組織實施。因為在具體對永久基本農田劃定上的權力下放，就會出現《土地管理法》第三十五條中的通過擅自調整縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃等方式規避永久基本農田農用地轉用或者土地徵收的審批的情況。法律雖然命令禁止，但鑽法律空子的組織或者個人仍然會有。
這些試圖通過擅自調整縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃等方式規避高級別的政府審批，在土地利用開發實踐中，尤其是涉及到單選用地，由建設單位提出建設用地的申請中尤為突出。
一般情況下建設單位在最初項目可行性階段就會考慮到土地是否涉及永久基本農田。徵求意見稿將原來的一書四方案簡化合併為農用地轉用方案和土地徵收申請，同時要求建設項目審批、核准前或者備案後，由自然資源主觀部門對建設項目用地事項進行審查，提出用地預審意見。這些改革措施對解決地方政府反映強烈的建設用地審查報批材料複雜等問題有很大的幫助。在很多地方，用地預審意見作為建設項目審批、核准的前提要素，甚至有些地方建設用地供應緊缺時，因為土地徵收程序繁瑣，市縣級政府因為建設項目屬於省一級重點工程，就採取建設項目施工容缺綠色通道的方式，僅僅以用地預審意見就作為建設項目開工建設的條件。有了用地預審意見，建設項目先上馬，補其他材料，出現《土地管理法》第三十五條中情形也非常的有可能。因此，自然資源主管部門出具的用地預審意見就非常的重要。
在徵求意見稿中，僅僅只說由自然資源主管部門出具意見，而對於其行政級別沒有明確規定，那麼在現實中，經常會出現區縣一級自然資源主管部門對省一級重點項目用地事項進行預審，出於對上級政府重點工程的重視或者傾向性燈，對於是否符合土地利用總體規劃也會出現真空狀態，出現了《土地管理法》第三十五條的情形又沒有嚴厲的懲罰性措施應對，那麼這一塊就需要對法律規定進行嚴格的限定，將用地預審意見的作出門檻提高。
為了規避用地預審意見作出的自然資源部門級別過低，受上級政府、領導幹預影響，有必要就作出用地預審意見的自然資源部門的級別進行明確，建議其級別不能低於建設項目審批發改部門同級別，即由省級發改部門審批的建設項目應當由省一級自然資源主管部門出具項目用地預審意見，市級發改部門審批的建設項目應當由市一級自然資源主管部門出具項目用地預審意見，以此類推。
草案第二十四條【臨時用地】
修改建議一：第二十四條增加第四款
「土地復墾費應列入生產成本或建設項目投資預算。臨時用地期滿後，用地單位應當在一年內嚴格按照土地復墾方案確定的復墾目標、復墾標準、復墾措施實施土地復墾，落實土地復墾責任，土地復墾竣工後，及時組織有關部門驗收，經驗收合格的全部退還土地復墾費。用地單位無條件組織土地復墾或復墾不符合要求的，由縣級以上自然資源主管部門組織其他單位實施復墾。用地單位預繳的土地復墾費不足以滿足土地復墾所需費用的，縣級以上自然資源主管部門應責令其補繳不足部分。」
修改理由：
臨時用地制度的核心作用之一就是協調建設項目施工、地質勘查等暫時性用地剛需和國家用地審批等硬性規定之間矛盾，但由於實施重點基礎設施工程項目，通常被視為促進地方經濟發展的重要契機，受到地方政府的高度重視，一些地方政府在臨時用地方面「一路綠燈」，所以臨時用地制度在實施時，在「用地」方面遇到的阻力非常小，難得是「管理」和「還地」。從律師的辦案經驗來看，部分施工單位甚至佔用、損毀耕地也顯得「理直氣壯」，這更給土地管理增加了難度。
在臨時用地中，鐵路、公路橋梁比重較大，工程建設時沿線設置的大量臨時制梁場規模龐大，佔用了相當數量的土地。由於場地經過重型機械長時間碾壓，土質變得十分密實，土地根本無法復墾，出現無地可還的情況。
另外，水利水電項目施工期限長達七八年，甚至超過十年，原來應修建的簡易施工用房、設施也提高了標準，變成了永久性建築物。由於臨時用地的期限過長，將會使臨時用地實際上轉變為建設用地。
上述種種因素決定了在臨時用地制度的實施過程中，存在著很多導致無法還地、甚至無地復墾的風險。因此，將土地復墾費提前列入生產成本或建設項目投資預算中，為後續可能出現的風險留出安全冗餘。
修改建議二：第二十四條增加第五款
「臨時用地對補償對象為土地使用權人，補償費用不得低於因臨時用地行為給土地使用權人造成的實際經濟損失。具體標準標準由省級人民政府制定。」
修改理由：
因《土地管理法》及本條例未對臨時用地補償費用給出明確的規定，已經頒布施行的地方性行政法規或規範性文件中，絕大部分規定對臨時佔用農用地的按平均年產值逐年給予補償，但標準不一，且對不同目的的臨時用地，以及對被佔土地為建設用地、未利用土地的應如何補償等問題缺乏明確規定，難以保障相關權利人的合法權益，從我們律師的實踐經驗來看，常常誘發的糾紛。
臨時用地與土地徵收的法律邏輯運行軌跡不同，臨時用地沒有涉及到土地所有權的變動，只是土地使用權暫時被「徵用」，臨時用地是對私權利中的用益物權的一種壓制，在徵用狀態被解除後，理論上土地所有權人的利益並未遭受損失，經濟損失者為土地使用權人，因此其補償對象宜為土地使用權人，這是應當與土地徵收制度區分開來的。在與土地權益相關的訴爭中，因補償對象爭議而引發的案件簡直是汗牛充棟，因此明確臨時用地的補償對象，顯得十分必要。
雖然本條例不宜直接制定翔實的關於臨時用地的補償機制，但本條例可在明確一些補償的原則性問題後（如補償對象為土地使用權人而非所有權人，補償費用不得低於實際損失）的基礎上，將臨時用地的補償機制原則性地在國家層面建立起來，為各省級人民政府制定臨時用地的補償體系提供上位法依據，同時明確為立法任務。
修改建議三：在二十四條後應增設一條
【臨時用地的使用範圍】
修改理由：
現行的關於土地規劃、使用和徵收的法律體系中，臨時用地制度的使用範圍缺乏一定的銜接性和嚴謹性。比如《土地管理法》和本條例中，均沒有對公共利益、搶險救災、土地徵用（收）和使用主體等之間的聯繫進行系統說明，這應當在臨時用地制度的使用範圍中予以明晰的；《物權法》把土地徵用限於搶險、救災，但缺乏如戰爭、衝突等涉及的土地徵用問題，本條例是否可以考慮將其也納入進臨時用地的使用範圍中？
《城鄉規劃法》關於臨時用地制度也進行了規定，並且授權地方省級人民政府制定具體的管理辦法，這樣就產生了一個問題，各地方依據城鄉規劃法制定的臨時用地使用範圍是可能會突破《土地管理法》的規定的。比如說福建省的城鄉規劃法實施辦法對臨時用地的使用範圍進行了擴展，「經過政府部門認定需要辦理臨時用地的，也可以予以審批」。山東、河北和湖南三省的城鄉規劃法實施辦法缺乏對臨時用地使用方式的限制，但按照下位法服從上位法的原則，應與《土地管理法》的規定一致，但不利於其他類型臨時用地的合法審批。福建、湖南兩省《臨時用地管理辦法》以《土地管理法》為主要依據，雖然有利於臨時用地的多元化，但突破了《土地管理法》對於臨時用地使用範圍的限定。
不難看出，各地方制定的臨時用地制度的使用範圍因立法依同，存在超越土地管理法的可能，不能及時與上位法相銜接，難以體現法律的嚴肅性、性和動態性。
因此，建議直接在本條例中明確【臨時用地制度的使用範圍】，以破除在臨時用地制度的使用範圍上，各地為政的局面。
修改建議四：在二十四條後增設【臨時用地制度的使用範圍】的基礎上再增設一條
【臨時用地管理制度】
修改理由：
在臨時用地制度中，職能部門權限的銜接還存在一定的混亂。《城鄉規劃法》僅對城鎮規劃區進行規定，缺乏轄區內全域覆蓋。從地方來看，河北、福建和湖南三省的城鄉規劃法實施辦法對不同層次的土地行政主管部門設立審批權限，但除福建省外，河北和湖南兩省城鄉規劃法實施辦法都未涉及城鎮規劃區內臨時用地管理與城市規划行政主管部門的銜接。山東省城鄉規劃法實施辦法則缺乏臨時用地審批方面的相關規定，福建和湖南兩省《臨時用地管理辦法》側重土地行政主管部門對於臨時用地的管理。其中，湖南省強調與城市規划行政主管部門和林業行政主管部門的銜接問題，而福建省則僅強調臨時用地的審批為縣級以上人民政府土地行政主管部門。作為依據《土地管理法》制定的專項管理辦法，福建和湖南兩省的《臨時用地管理辦法》在審批權限界定方面，缺乏與城鄉規劃法實施辦法的有效銜接，權限細化程度難以體現具體事務管理的針對性、專項性和詳細性。山東和河北兩省《臨時用地管理辦法》強調城鎮規劃區內城鄉規划行政主管部門的審批權，施用範圍不能夠涵蓋整個行政轄區。雖然河北省《臨時用地管理辦法》存在臨時使用農民集體所有土地的有關規定，但這些農民集體所有土地特指位於城鎮規劃區內部的地塊，依然不能夠覆蓋整個轄區。
《土地管理法》規定，縣級以上人民政府土地行政主管部門具有轄區內臨時用地審批權，而且要求申請城市規劃區內的臨時用地需先經過城市規划行政主管部門同意，而本條例中沒有明確城市規劃區內用於搶險救災的臨時用地的管理和審批銜接問題。
因此，建議在本條例中統籌臨時用地制度中部門權限的銜接機制，防止因地方政府粗獷式立法，地方行政部門權責不清，推諉塞責。
草案第二十六條【申請先行用地】
修改建議：第二十六條修改為
「國家和省級能源、交通、水利、軍事設施等重大基礎設施與軍用項目中，控制工期的單體工程和受季節影響或者其他重大因素影響急需動工建設的工程，可以向省級以上人民政府自然資源主管部門申請先行用地。」
修改理由：
先行用地是正常用地程序的例外，根本上依據了公共利益優先原則，但先行用地的立法目的是避免項目時間遲延損害公共利益。但如不存在因用地時間影響公共利益的情形，就算是公益項目也不應該先行用地，更不用說非公共利益的重大項目，因為其不符合公共利益優先的大前提。所以先行用地的範圍必須明確限定，用地審批的程序性價值必將遭到破壞。土地是不可再生資源，如果不加以嚴格的程序控制，會造成土地的浪費，最終也會損害國土資源的有效合理利用，違背本條款的立法目的。
草案第二十九條【編制徵地補償安置方案】
修改建議：第二十九條第二款修改為
「徵地補償安置方案包括徵收範圍、土地現狀、徵收目的、補償標準、安置方式和社會保障、權利救濟方式和途徑等內容。」
修改理由：
《土地管理法》及《土地管理法實施條例》規定了土地徵收相關的程序，這些程序為各級政府進行土地徵收提供了法律依據和操作準則。然而，《土地管理法》及《土地管理法實施條例》承擔的使命絕不僅僅限於此，它們還承擔著將《憲法》、《物權法》等法律規定的土地徵收制度具體化、可操作化的使命。土地徵收制度涉及兩方——徵收人和被徵收人。一個好的徵收制度不僅僅要對於作為徵收人的政府來說具有可操作性，更重要的是要讓作為被徵收一方的相對弱勢的被徵收人有渠道去表達意見和尋求權利的救濟。無救濟則無權利。我們可以看到舊的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》對於被徵收人權利救濟的規定相對較少。這一點與《國有土地上房屋徵收與補償條例》相比尤為明顯。在救濟途徑規定的如此之少的情況下更應該將被徵收人對補償方案和補償標準有異議時的救濟途徑在補償方案之中加以規定，這樣既可以保障被徵收人的知情權，又可以保障徵地補償標準更加符合實際，從而不會使得被徵收人因徵收而降低生活水平。
從實踐來看，引發集體土地徵收糾紛的原因往往就在於補償方案不合理。被徵收人之所以不願意籤訂補償協議，其不服的往往也並非徵收決定，而是直接關係其切身利益的補償方案。實踐中，被徵收人不知道徵地補償方案和補償標準不服如何申訴，影響了對其權利的救濟。因此我們認為直接在補償安置方案裡面，應將對補償安置方案的救濟途徑加以規定，有利於保護被徵收人的知情權、救濟權，也有利於土地徵收工作的順利進行，維護社會穩定，促進社會和諧。
草案第三十三條【土地徵收公告】
修改建議：第三十三條增加第二款
「被徵收人以及其他利害關係人對省級人民政府作出的徵地批准行為不服的，被徵收人以及利害關係人可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。」
修改理由：
首先，對於土地承包權人而言，不對徵地行為予以充分救濟，會影響農村社會的整體穩定，因為在當前土地仍然承擔著養老等保障作用。其次，土地經營權人的權利也需要保護，保障經濟關係穩定才能促進土地流轉，釋放土地價值。此外，土地徵收還可能涉及其他利害關係人，考慮到實踐中土地利用方式的多樣性以及地方權利登記狀況的複雜性，也應當允許其他合法權益受到影響的利害關係人提起行政複議或訴訟。
其二，在對徵收的合法性監督中，事前監督難度大。比如，省級人民政府在審查徵地批文時，只是進行形式審查而不進行實質的審查。因為實質的審查受到諸多客觀因素的影響，比如徵地涉及人數眾多，牽涉面也廣，也無法針對書面材料前往被徵地區域一一核實。實地核查難度大，一是需要大量的工作人員，二是需要熟悉被徵收人的情況，有時徵地範圍涉及數千畝，涉及人數眾多，有時多達數千人，上萬人，因此，要對所有材料進行實質審查，往往超出審查人員能力，對政府而言，行政成本很高，得不償失。
在法律實施過程中，存在著地方政府提交申請材料存在造假現象。雖然現在在草案中明確規定了，要與權利人籤署補償安置協議，如不籤就需要作出徵地補償安置決定，但是地方政府為項目快速通過可能會偽造相應的安置決定摻雜在大量的申請材料中，而上級行政限於人力物力，未必能發現其中的造假現象，所以針對徵地批准行為，允許受侵害人尋求司法救濟就顯得非常重要。
其三，事後司法救濟操作相對簡單，成本較低。行政機關只需要面對少數權利受侵害人員，對原告提起的特定訴訟事項進行審查、應訴，比起全面的事前審查要節約了大量的人力和物力。
其四，將徵地批准行為納入行政訴訟的受案範圍符合法治國家的一般原理。徵地批准行為一旦完成，就會引起法律關係的變動，土地權利人的使用權的滅失就具備了法律條件。沒有救濟，就沒有權利。救濟對權利的實現具有重要作用。
目前雖然可以針對徵地批准行為提起行政複議，但是按照法律的規定，對於省級人民政府的作出徵地批准行為只能向省級人民政府提起複議，之後不服，可以申請國務裁決。省級人民政府既承擔批准徵地的職責又承擔複議的職責，同「任何人不能做自己案件的法官」的法律原則相悖，此時的司法救濟就尤為重要。
綜上所述，以司法救濟約束、監督違法用地，既能保障人民群眾合法權益不受侵害，又能促進地方政府依法行政，節約行政成本。
草案第三十五條【徵地補償費用】
修改建議一：第三十五條第一款中增加規定
「制定區片綜合地價應當舉行聽證會議，聽取被徵收集體經濟組織及其成員的意見。」
修改建議二：第三十五條增設條款【區片綜合地價的制定考慮因素】
「區片地價標準應當依據土地管理法第四十八條規定的因素綜合考慮，集體建設用地的區片綜合地價應當主要考慮土地區位和供求關係的要素；農用地的區片綜合地價應當主要考慮土地原用途、土地資源條件和土地產值的要素。」
修改建議三：第三十五條增設條款【權利救濟】
「被徵地集體經濟組織或半數以上村民對區片綜合地價的標準有異議的，可以申請行政複議。」
修改建議四：第三十五條增設條款【土地補償款的分配】
「土地補償費和安置補助費主要用於被徵地農民。被徵收土地確權到戶的，大部分支付給承包經營權人；未確權到戶的召開村民會議或村委代表會議討論制定分配方案」。
原第二款、第三款、第四款相關內容調整為第五款、第六款、第七款內容。
修改理由：
《國土資源聽證規定》第十二條規定：有下列情形之一的，主管部門應當組織聽證:
(一)擬定或者修改基準地價;
(二)編制或者修改土地利用總體規劃和礦產資源規劃;
(三)擬定或者修改區域性徵地補償標準。
以上《聽證規定》及其內容是原國土資源部制定，屬於部委規章。對「擬定或者修改區域性徵地補償標準」的事宜規定「應當組織聽證」，但因為不是專門針對「徵地補償標準」制定的聽證立法規定，而且只是一些程序性規定，又缺少制定標準的可參照標準。而恰恰該標準又是被徵地集體組織和村民最為關切的，也是引發糾紛的最主要原因。所以該次的修改應當就徵地補償標準的制定確定可操作的程序和參照標準，包括救濟途徑。同時，因為新修訂的《土地管理法》第四十八條規定了區片綜合地價的考慮因素。我們認為，應當在實施條例中進一步針對不同用途的土地按原用途確定主要考慮的因素。比如農村宅基地的徵收一定會涉及到拆遷補償安置，尤其是城中村的情形，要想保證原有生活水平不降低，則必然需要考慮就近片區的商品房價格，也包括國有土地使用權的價格，以保障居民生活水平不下降。所以針對集體建設用地應當主要考慮土地區位和供求關係的要素。甚至可以考慮，建設用地的區片綜合地價應當以國有土地使用權出讓的基準地價的一定比例確定。而農用地的用途主要作為農民的收入來源，所以區片綜合地價的標準制定應當主要考慮土地產值和人口和經濟發展水平的要素。
增加「權利救濟」條款的修改理由是，區片綜合地價的標準既然涉及到農民的切身利益，應當給予權利救濟的程序性權利，即可以複議。
增加「土地補償款分配」條款的理由是，因為土地補償款的所有權法律歸屬為農村集體，承包人只有承包經營權，但這種所有權和使用權相分離的立法模式使得真正的土地收益權利人的權利在土地被徵收時可能落空。比如在實踐中，村集體收到土地補償款後拒絕或拖延依據《村民委員會組織法》第二十四條的規定召開村民會議，制定土地補償款的分配，甚至有些地方實行所謂「村帳鎮管」，土地補償款都無法落實，談何分配？由此便出現了村集體或鄉政府支付土地補償款的隨意性，甚至不支付，嚴重的侵害了村民的利益。但現行法律和行政法規中對土地補償款分配標準和請求的救濟權利的規定又幾乎是空白，只有最高人民法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十四條規定了「徵地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持」，但這個支持的前提是經過了村民會議計論決定是否給予該村民徵地補償款，而這個決定或方案往往又涉及到村集體經濟組織成員資格的認定，決定或方案中不予支付當事人的土地補償款的理由一般均是該當事人不具有村集體經濟組織成員資格。而全國大部分法院均認為，村集體經濟組織成員資格的認定不屬於法院的受案範圍，甚至都不能作為事實方面進行審查和認定。即使當事人的訴訟請求是請求支付土地補償款，法院也會以「該請求的實質是集體經濟組織成員資格認定的糾紛」為理由裁定不予立案或駁回起訴。
因為以上立法的欠缺，使得當事人對於涉及到土地補償款的分配請求權利救濟沒有明確具體的法律依據，所以我們建議在土地管理法實施條例中直接針對確權到戶和未確權到戶的土地的土地補償款的分配進行較為明確規定，《村民委員會組織法》第二十四條第七項的規定能夠落到實處。
草案第三十七條【出讓、出租條件】
修改建議：第三十七條【出讓、出租條件】第一條第二款修改為
「（二）已經依法辦理土地所有權登記」
修改理由：
原條文中的「產權清晰」已經被「已依法辦理土地所有權登記」包含了，重複敘述，有違立法文字簡潔的要求。
根據《不動產登記暫行條例》的規定，不動產登記的前提就是產權明晰，不存在爭議。《物權法》第九條規定屬於國家所有的自然資源，所有權可以不登記。土地的所有權人就兩種無非就兩種：國家和集體。因此，從這個角度來看，已經登記的集體土地所有權一定屬於「產權明晰」。
草案第四十六條【宅基地申請】
修改建議：第四十六條修改為
「農村村民申請宅基地的，應當以戶為單位向集體經濟組織提出，由本集體經濟組織的村民小組會議、村民會議或者村民代表會議通過後，報鄉（鎮）人民政府批准。未設立集體經濟組織的，應當向村民小組或者村民委員會提出申請。涉及佔用農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續。」
修改理由：
其一，申請宅基地的相對方的設定有遺漏。
根據《土地管理法》第十一條規定農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬於鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。故集體經濟組織應該有三種，村集體經濟組織、村民小組集體經濟組織和鄉（鎮）集體經濟組織。實施條例意見稿四十六條設定的本意是申請宅基地要向所有權人申請，而該條文僅僅設定為向村集體經濟組織提出顯然不合理。故建議將「應當以戶為單位向村集體經濟組織提出」，改為「應當以戶為單位向集體經濟組織提出」。
其二，審批通過機構有遺漏。
如《土地管理法》第十一條規定，村民小組集體經濟組織也是土地所有權人之一，故審批通過機構應該包含村民小組會議。故建議將「由本集體經濟組織的村民會議或者村民代表會議通過後」修改為「由本集體經濟組織的村民小組會議、村民會議或者村民代表會議通過後」。
草案第四十七條【宅基地有償退出和盤活利用】
修改建議：第四十七條增加
規定進一步完善，或制定配套規範性文件，明確農民退出宅基地的情形、退出程序，規範經有償退出程序收回的宅基地再利用方式。
修改理由：
其一，明確農民退出宅基地的情形、退出程序。
建議結合宅基地有償自願退出試點地區的具體案例及經驗（如安徽金寨「置換式」退出、浙江義烏「變現式」退出以及寧夏平羅「收儲式」退出），總結歸納宅基地有償退出的典型情形，立法明確法定宅基地有償退出情形，繼而針對不同情形，確定具體宅基地有償退出程序。
以下嘗試舉例說明：
情形一：進城村民與需地村民直接轉讓宅基地使用權。
具體新增條款內容可暫定如下：「在符合當地宅基地使用標準的情況下，進城落戶農民可與本村集體經濟組織成員協商一致直接轉讓宅基地使用權。」
進城農民通過與本村集體經濟組織成員籤訂宅基地轉讓協議的方式，直接將宅基地轉讓給有需要的本村集體經濟組織成員，此既實現了進城農民有償退出宅基地，同時解決了本村集體經濟組織成員對宅基地的需要，實現了「點對點」式靈活利用宅基地，減少了需地村民的額外申請宅基地流程，起到盤活利用農村宅基地的作用。同時，將此方式作為農民獲得宅基地的一種法定形式，也可解決村民與村民間就宅基地流轉籤訂的協議之法律效力問題，從而將該問題納入《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國物權法》等民事法律的調整範圍，有利於村民與村民等主體間矛盾的解決。
情形二：農村集體經濟組織通過農民有償退出宅基地方式收回宅基地使用權。
具體新增條款內容可暫定如下：「農村集體經濟組織有償收回進城落戶村民宅基地的，報經原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用權。」
因農村集體經濟組織、村民委員會在現實農村治理中，具有較大的權力，應加以適當限制，「將權力關進籠子」，應當發揮行政監督的優勢，防止因鄉村強勢力量強制幹預，導致部分弱勢農民「被退出」，從而利益受到侵害，最終達到監督有償退出宅基地制度依法有序進行的目的。同時，此種程序亦與《中華人民共和國土地管理法》第六十六條規定的土地使用權收回程序一致，便於實務操作。
其他宅基地有償退出情形還需結合試點地區之經驗，進行總結分析。
草案第六十八條【集體經營性建設用地的法律責任】
修改建議一：第六十八條修改為
「未按合同規定的規劃條件和期限開發、利用集體經營性建設用地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，逾期拒不改正的，可以給予警告、罰款，具體標準由省、自治區、直轄市確定。土地所有權人可以依據法律、行政法規的規定收回土地使用權。」
修改理由：
根據《土地管理法》規定，履行土地監管職責的是縣級以上人民政府自然資源主管部門，《土地管理法實施條例》作為下位法，不能與上位法的規定相牴觸。
而收回土地使用權，涉及重大權利調整，應當予以嚴格控制，草案規定「土地所有權人可以依據法律、法規的規定收回土地使用權」，而法規包括行政法規和地方性法規，草案將收回土地使用權的依據擴展到地方性法規層面，容易造成行政權的過度擴張，進而損害土地使用權人的利益。《土地管理法》第六十六條已對收回土地使用權的情形作出了規定，而且強調依照雙方籤訂的書面合同辦理，法律、行政法規另有規定的除外，這也表明收回土地使用權的依據僅及於行政法規，而不能延伸到地方性法規。
草案第七十條【集體經營性建設用地的法律責任】
修改建議：第七十條修改為
縣級以上地方人民政府以及相關部門工作人員，在土地徵收補償安置工作中弄虛作假、徇私舞弊，騙取批准土地徵收的，依法追究有關責任人責任。
修改理由：
根據《土地管理法》第四十七條的規定，擬申請徵收土地的主體是縣級以上地方人民政府，而不僅僅限於縣級人民政府。草案的規定與《土地管理法》的規定不一致，實踐執行過程中容易出現責任追究的真空地帶，修改之後更加嚴謹。
第七章【法律責任】
修改建議：第七章增設一條條文
【拒不履行宅基地批准職責的法律責任】
「鄉(鎮)人民政府及相關部門對符合本條例第四十六條規定，據不履行批准職責，或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由上級人民政府責令改正，通報批評；造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。」
修改理由：
宅基地作為農民基本生活資料，事關農民切身利益。此權益涉及「住」與「拆」兩項權益。實施條例只規定「宅基地申請」，卻未對符合宅基地申請條件並將材料上報後，鄉（鎮）人民政府拒絕履行批准等行為進行處罰，將使第四十六規定流於形式，通過增設「法律責任」，可增強四十六條的可操作性。
我們參與代理的徵地補償安置案例中，很大一部分被徵地農民完全符合「一戶一宅」標準，卻無法出示宅基地權證，致使徵收權益受損。對於符合條件的農戶依規可申請宅基地，並由村民會議或者村民代表會議、村委會依《村委會組織法》進行討論、研究並作出同意的決定。但在實踐中，對於符合宅基地申請條件經村委會同意並將材料匯總上報到鄉（鎮）人民政府後，鄉（鎮）人民政府或涉及的相關部門卻以種種非法定理由拒不作任何意見，或明知符合條件卻拒不出具同意的相關文書，甚至對符合條件的農民，採取所謂「默認」方式，致使農民在遇到徵收時，完全符合「一戶一宅」卻仍被冠以「違建」，低補償甚至不予補償、不安置，徵收權益遭受極大損害，導致社會矛盾衝突。因此，有必要對符合宅基地申請條件，並由村委會將材料上報的鄉鎮人民政府後，對其拒絕作出批准或不批准的相關行為進行處罰。不但可以逐步規範「不動產登記」行為，且可通過本條規定，進一步推動相關部門依法行政，以體現對農民基本生活權益的充分尊重和保障。故建議此次修法應明確拒不履行宅基地批准職責的法律責任。
起草人及條款
第九、二十一、二十四、三十七條：楊在明、王威律師
第九、十六條、十七條：黃曉麗律師
第十四條：黃豔律師
第二十二條：夏麗麗律師
第二十六條：李順華律師
第二十九條：周榮增律師
第三十三條：孫曉陽律師
第三十五條：王金龍律師
第四十六條：閆會東律師
第四十七條：鄭遠航律師
第六十八、七十條：陳麗芳律師
第七章新增條款：黃偉律師