——1998年6月24日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上
全國人大法律委員會副主任委員 李伯勇
九屆全國人大常委會第二次會議對土地管理法修訂草案進行了初步審議。會後，根據全國人大常委會的決定將修訂草案全文公布，公開徵求意見；全國人大法律委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會和全國人大常委會法制工作委員會聯合召開了各民主黨派、有關部門、群眾團體和專家的座談會徵求意見；法律委員會、環境與資源保護委員會、法制工作委員會並組織了調查研究。截止6月15日，三十一個省、自治區、直轄市已全部反饋了意見，四十七個中央有關部門提出了意見或者建議，法制工作委員會收到人民來信六百一十一封，這些信反映了對這部法律修訂草案的意見和建議。在認真研究各方面意見的基礎上，法律委員會於6月9日、10日、17日召開會議，對修訂草案進行了初步審議。全國人大環境與資源保護委員會、農業與農村委員會的負責同志參加了會議。由於各方面提出的意見和建議較多，所以法律委員會只對一些主要問題進行了研究、審議，並根據研究、審議的意見形成了提交本次常委會審議的初步修改稿，以便於常委委員再次審議，提出意見，會後將根據委員們的意見作進一步的修改。現將有關情況和研究的一些意見匯報如下：
一、關於林地、草原、水面、灘涂的確權發證問題
修訂草案第五條第一款規定：「國務院土地管理部門統一負責全國土地的管理和監督工作。」第十一條第三款規定：「確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照森林法、草原法和漁業法的有關規定辦理。」
對於修訂草案的上述規定，有的委員、部門、地方、群眾中有兩種意見。一種意見是，要求擴大本法的調整範圍，刪去修訂草案第十一條第三款的規定，將由森林法調整的森林、林地，草原法調整的草原，漁業法調整的漁業水域都納入土地管理法，統一發證、統一管理。另一種意見認為，仍然維持修訂草案的調整範圍，土地管理法與有關法律在確權登記發證上的關係，仍按修訂草案第十一條第三款的規定處理，即土地所有權和使用權由縣級以上人民政府依照土地管理法的有關規定確權發證，林地、草原的所有權或者使用權、水面、灘涂的養殖使用權由縣級以上人民政府分別依照森林法、草原法和漁業法的有關規定確權發證。
法律委員會認為，修訂土地管理法應當確定土地統一管理的原則，但是有關法律確定的森林、草原和養殖水面、灘涂的確權發證管理體制是多年形成的，在目前情況下仍然是一種比較有效的制度。這次修改土地管理法的主要目的是要強化對耕地的保護，如果改變現行的管理體制，修改現行有關的幾個法律則是一個較為複雜的問題，暫時還難以解決。因此，建議維持修訂草案第十一條第三款的規定。
二、關於土地按用途管制
這次修訂土地管理法，主要內容是將對土地的分級限額審批制度改為用途管制制度，因此，修訂草案第四條規定，國家實行土地用途管制制度，並將土地分為三類，即農用地、建設用地、未利用地。
關於這個問題，有的地方、群眾要求將三類用地作具體界定，認為今後按用途管制，如果對不同類別的土地不明確地作出法律界定，難以正確操作。有的地方提出，土地按用途分類，由誰來具體劃分，法律應當明確規定，因此建議由各級政府組織各有關部門在編制土地利用總體規劃時來劃分，並將這種劃分在土地利用總體規劃和各個專業規劃中落實到每塊土地上。一些地方、專家、群眾認為，土地用途管制的依據是土地利用總體規劃，但是修訂草案關於這個規劃的規定較為原則，缺乏可操作性，應當分別不同情況提出具體要求，如省、市、縣的土地利用總體規劃應當主要是對各類用地數量上的控制，鄉鎮的土地利用總體規劃應當將不同的用地落實到每一地塊，實行按地塊控制。
法律委員會認為，土地用途管制是修訂草案確立的一項重要制度，現在草案的規定不夠具體，建議對草案相應條款進行補充完善。對農用地、建設用地和未利用地作出法律界定，將第四條修改為：「國家實行土地用途管制制度」；「國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護」；「前款所稱農用地是指直接用於農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、園地、養殖水面等；建設用地是指建造建築物、構築物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地」。並增加規定，「鄉（鎮）土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，並予以公告」。
三、關於審批權的規定
修訂草案第二十三條、第三十九條、第四十條分別規定，土地利用總體規劃由國務院和省級政府兩級審批；農用地轉為建設用地時由省級以上政府批准；徵用基本農田由國務院審批，其他土地由國務院或者省級政府審批。
有的委員、部門、地方、群眾認為，從嚴格保護耕地出發，上收審批權是必要的，但是草案規定的審批權太集中，實行起來很難，在利用某些土地時，實際上要批三次；鄉（鎮）土地利用總體規劃都要報省級政府批准，操作起來困難很大。
法律委員會認為：
（一）國務院對農用地轉為建設用地的審批管理，主要體現在土地利用總體規劃和年度用地計劃上，國務院對土地利用總體規劃的批准就是對建設用地總量的核准，然後在實施城市規劃時通過土地利用年度計劃對農用地轉為建設用地實施分批控制，在上述已經批准的範圍內，對具體項目的用地，可以由市、縣按照有關規劃審批。因此，建議將修訂草案第三十九條第二款、第三款、第四款修改為：「省、自治區、直轄市人民政府批准的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批准的建設項目佔用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批准。」「在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模範圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按年度分批次由原批准土地利用總體規劃的機關批准。在已批准的農用地轉用範圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批准。」「本條第二款、第三款規定以外的建設項目佔用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批准。」
（二）徵用基本農田，仍按修訂草案中規定的由國務院批准，但是，在制定土地利用總體規劃時，劃定基本農田應當實事求是，根據規劃期限內的國民經濟和社會發展對建設用地的需要，作出合理的安排，留出農用地轉為建設用地的區域。同時，這項工作應當在修訂後的土地管理法實施前完成。
（三）關於鄉（鎮）土地利用規劃的審批，可以考慮在有關市、縣的土地利用總體規劃經省級政府批准後，由省級政府授權設區的市和自治州政府批准所屬鄉（鎮）的土地利用總體規劃。因此，建議將修訂草案第二十三條第三款有關內容修改為，除本法規定由國務院批准的土地利用總體規劃「以外的土地利用總體規劃，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府或者省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批准」。
四、關於城市規劃與土地利用總體規劃的關係
修訂草案第二十四條第二款規定：「城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃。」
有些部門、地方、群眾認為，城市總體規劃和土地利用總體規劃都涉及到土地利用，大城市和省會城市的規劃都是由國務院批准的，又都在同一區域內，因此這兩個規劃應當是相互銜接的。但是，由於這兩個規劃的作用不同，還應當明確，城市規劃不得突破土地利用總體規劃中限定的建設用地規模，而在城市規劃區內的建設用地，則應當按照城市規劃法的規定進行管理。
法律委員會認為，城市總體規劃和土地利用總體規劃的作用不同。從土地利用的角度看，城市總體規劃應當服從土地利用總體規劃對城市建設用地規模的安排，至於城市規劃區內的土地利用，則應當執行城市規劃。國務院和省級人民政府在批准兩個規劃時應當使之銜接。
五、關於新增土地有償使用費中央和地方「四六分成」的問題
修訂草案第四十七條第二款規定，「自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，40%上繳中央財政，60%留給有關地方人民政府，均用於耕地開發。」
各地方對這個問題主要有三種意見，一種意見主張法律對分成比例不作規定，由國務院規定；一種意見認為中央分成比例太高，應當適當降低；一種意見認為這筆錢不僅應當用於土地開發，還應當有一部分用於基礎設施建設、中低產田改造。此外，還有一些意見要求對省級留成部分在省內的分配也作出規定。
法律委員會認為，修訂草案對這筆錢的分成比例與用途所作的規定，有利於促進城市土地的集約化使用，也有利於中央集中資金進行耕地開發，因此建議草案的有關規定不再變動。至於各省所得留成的分配，則由各省自定。
六、關於徵用土地問題
修訂草案第四十一條、第四十二條、第四十三條對徵地和補償問題作了規定。
關於徵地問題主要意見為：一是有些委員、地方、群眾認為，徵用土地的補償費偏低，應當適當提高；二是有的委員、地方認為，徵地過程不透明，許多農民直到自己的地被徵用了，還一無所知，農民對徵地應當有知情權，徵地前應舉行聽證會；三是有的地方、群眾提出，徵地費用收支情況應當公開，防止被截留、侵佔；四是一些地方、群眾提出，贊成安置問題實行貨幣補償，但是對被徵地的農民也不能完全不管，應當支持他們從事開發性經營。
法律委員會認為，徵用土地的補償費問題較為複雜，各地情況也不同，現在難以做進一步修改。其他幾個問題，建議在修訂草案中增加三條規定：「徵地補償安置方案確定後，有關地方人民政府應當公告，並聽取被徵地的農村集體經濟組織和農民的意見。」「被徵地的農村集體經濟組織應當將徵用土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。」「各級地方人民政府應當支持被徵地的農村集體經濟組織和農民從事開發經營，興辦鄉鎮企業。」
七、關於耕地總量動態平衡
修訂草案第二十一條第二款規定：「省、自治區、直轄市人民政府在編制土地利用總體規劃時，還應當確保本行政區域內耕地總量不減少。」第二十八條第二款規定，「非農業建設經批准佔用耕地的，按照『佔多少，墾多少』的原則，由佔地單位負責開墾與所佔用耕地的數量和質量相當的耕地。」
關於耕地總量動態平衡，有兩種意見，一是有的地方、專家、群眾認為，由於土地的後備資源有限，這個規定難以做到，建設用地總體上是佔得多，補得少。另一種意見是，有的地方、群眾認為，經過努力這個目標近期是可以實現的。
關於「佔多少、墾多少」，有的地方意見認為，各地區條件不同，在本省內開墾有困難的，經過國務院批准，可以到異地進行開墾。
法律委員會認為，以省級為單位保持耕地總量的動態平衡，土地部門經過測算，國務院也認為這個目標有條件實現。同時，到外省開墾以求得平衡的做法，也難以檢查。因此建議，修訂草案對此作出的規定，不再修改。
八、關於土地的承包經營權
修訂草案第十四條規定：「國有土地和農民集體所有的土地，可以由單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。」「承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途，合理利用土地的義務。」「土地承包經營權受法律保護。」
一些委員、部門、地方、群眾認為，農民的承包經營權就是農民的土地使用權，現在侵犯農民的承包經營權的事件時有發生。保護農民的承包經營權的問題，修訂草案寫得不夠，也過於原則，應當充實。
法律委員會認為，關於對農民的土地承包經營權的保護問題，可以在修訂草案的基礎上，再作出一些具體規定，以加強對農民利益的保護。因此，建議將修訂草案第十四條第一款修改為：「國有土地和農民集體所有的土地，可以由單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。發包方和承包方應當訂立農業承包合同，約定雙方的權利和義務。土地承包經營的期限由承包合同約定。」
九、關於土地監督檢查
有的部門、地方、專家、群眾認為，修訂草案對土地的監督檢查只在總則中有一款規定，顯得薄弱，應當加強土地利用的監督檢查，查處違法行為。
法律委員會認為，加強對土地利用中發生的違法行為的監督檢查，是強化土地管理的實際措施，建議在土地管理法中增設一章，規定對土地違法案件的監督檢查的職責，可以採取的措施等，其主要內容與行政監察法相銜接。新增的這一章共有七條。
十、關於集體土地使用權的流轉
修訂草案第五十五條規定：「集體土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼併等情形致使土地使用權發生轉移的除外。」
有的地方、群眾提出，為了切實保護耕地，禁止農用地使用權進入市場轉為建設用地是必要的，但是已經轉為建設用地的集體土地應當允許流轉，這也是目前已經普遍發生的情況，是符合市場經濟要求的。有的地方、群眾認為，不應當允許集體土地使用權的流轉，不然有可能使大量的農用地轉為建設用地，農民的利益被少數人侵佔，除農民的宅基地外，非農業建設用地都應當先徵用為國有土地後再用。
法律委員會認為，允許集體土地使用權進入市場的問題十分複雜，需要慎重研究，草案現在的規定是與1997年中央11號文件《中共中央、國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》的精神基本相符合的，因此，建議維持草案現在的規定。
十一、關於基本國策
許多意見提出，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策，本法應當對這一基本國策作出明確的規定。因此，法律委員會建議將修訂草案第三條修改為：「十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策，各級人民政府應當採取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止亂佔耕地和濫用土地的行為。」
十二、關於國有土地有償使用的範圍
修訂草案第二條第六款規定：「國家依法實行國有土地有償使用制度，具體辦法由國務院規定。」
有的群眾提出，目前除了以出讓方式有償取得國有土地使用權以外，還有大量的是以劃撥方式無償取得國有土地使用權，在相當長的一個時期內這兩種方式還會同時存在。並且還提出，城市房地產管理法已對國有土地有償出讓的範圍和方式、使用權的轉讓等問題作了具體規定，不宜再由國務院另行規定具體辦法。
因此，法律委員會建議，將修訂草案第二條第六款修改為：「國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的範圍內劃撥國有土地使用權的除外。」
十三、關於土地統計
有的常委委員、一些部門地方和群眾提出，我國的土地統計數據應當依法定程序公布，並將其作為編制土地利用總體規劃和對耕地進行保護的基本依據。因此，法律委員會建議，將修訂草案第十八條第二款修改為：「縣級以上人民政府土地管理部門和同級統計部門共同制定統計調查方案，依法進行土地統計，定期發布土地統計資料。土地所有者或者使用者應當提供有關資料，不得虛報、瞞報、拒報、遲報。」並在這一條增加一款規定：「土地管理部門和統計部門共同發布的土地面積統計資料是各級人民政府編制土地利用總體規劃的依據。」
十四、關於基本農田的劃定
有的地方提出，基本農田應由誰劃安，修訂草案沒有規定，在實踐中各地的做法也不一樣，建議由土地管理部門和農業行政主管部門共同負責基本農田的劃定工作。因此，法律委員會建議將修訂草案第三十條第三款修改為，「基本農田保護區以鄉（鎮）為單位進行劃區定界，由縣級人民政府土地管理部門會同同級農業行政主管部門組織實施。」
十五、關於法律責任
（一）修訂草案第六十六條規定：「擅自將集體土地使用權出讓、轉讓或者出租用於非農業建設的，由縣級以上人民政府土地管理部門責令限期改正，沒收非法所得，並處罰款；逾期不改正的，可以沒收該幅土地及地上建築物和其他設施。」
有的部門、地方提出，如果按照這一條規定就可以沒收集體土地，這是不合適的，因為本條的違法行為可能只是個別人的行為，而由於個別人違法就去沒收集體經濟組織的全體農民的土地是不公平的，建議刪去可以沒收該幅土地的規定。因此，法律委員會建議將這一條修改為：「擅自將集體土地使用權出讓、轉讓或者出租用於非農業建設的，由縣級以上人民政府土地管理部門責令限期改正，沒收非法所得，並處罰款；逾期不改正的，可以沒收該幅土地上的建築物和其他設施。」
（二）有的委員、地方和群眾提出，修訂草案第六十八條規定，由土地管理部門強制拆除當事人拒不拆除的違法建築物，對此應當慎重，這樣規定在實踐中可能行不通，土地管理部門也沒有能力自行拆除，建議還是維持現行法律的規定，由土地管理部門申請人民法院強制執行。因此，法律委員會建議將這一條修改為：「依照本法規定，責令限期拆除在非法佔用的土地上新建的建築物和其他設施的，建設單位或者個人必須自行拆除；逾期不拆除的，由作出決定的機關依法申請人民法院強制拆除。」
此外，為了與憲法的規定相一致，以及與有關法律相互銜接，對修訂草案一些條款的規定作了相應的修改。同時，還作了一些文字修改。
以上匯報以及草案初步修改稿是否妥當，請審議。