公安行政權與偵查權的錯位現象研究
基於警察權控制的視角
關鍵詞: 錯位現象 耦合機制 內捲化 整飭路徑
內容提要: 公安行政權與偵查權的實踐錯位一直以來未能得到足夠的學術關切。一方面，公安行政權不斷向偵查程序滲透，另一方面，公安行政程序與偵查程序的轉換也過於隨意。警察權失範的耦合機製造就了公安行政權與偵查權錯位的面相，而警察權控制中的內捲化趨勢則是公安行政權與偵查權錯位所反映的本相。從警察權控制的角度來看，治理公安行政權與偵查權的錯位現象不是要爭論公安行政權與偵查權的權力屬性，而是要從不同層面入手，進行良好的制度安排與協調，通過警察權控制內捲化的祛離與耦合機制的阻斷來實現錯位現象的整飭。
偵查程序是刑事訴訟的重要一環，偵查程序中的權力更是偵查法治化首要關切的對象，近年來法學界對偵查程序的改革傾入了較多的研究心血，力圖形成完整的控權理論模型。但是偵查程序之外的公安行政權與偵查程序之中的偵查權的混同和糾纏卻沒有引起足夠的重視。這種權力的錯位會突破原有的權力運行框架，產生規避法律、濫用職權等問題。因此，無論是從偵查法治化的角度還是從整體警察權控制的角度，對公安行政權與偵查權的錯位問題進行研究實屬必要。
一、錯位形態
我國公安機關是具有武裝性質的治安行政和刑事司法力量，這樣的性質決定了公安機關既是治安秩序的維護者，也是刑事訴訟的啟動者。刑事訴訟與治安秩序的維護都有著犯罪控制的功能。在功能趨近的背景下，權力錯位的衝動是極易發生的，實踐中典型的錯位形態有以下兩種：
（一）公安行政權對偵查程序的滲透
偵查權啟動和運行的依據是刑事訴訟法，公安行政權啟動和運行的依據是行政法，本來二者應當並行不悖，不存在交集，但是實踐中卻出現了以行政強制措施的形式完成偵查任務的情形。這主要表現在兩個方面：一是在初查階段使用行政強制措施。由於《公安機關辦理刑事案件程序規定》禁止在初查階段使用強制措施，有些公安機關便在受案後暫緩刑事立案，先用行政手段調查，收集證據或查獲犯罪嫌疑人，等有一定眉目後再進行刑事立案。二是使用行政強制措施替代偵查強制措施，如左衛民、馬靜華教授的實證研究表明「無論是有證搜查，還是無證搜查都很少被運用，公安機關更多的是根據相關行政法規的授權，通過人身檢查、場所檢查等方式來達到本應通過搜查措施的適用才能實現的目的——查獲犯罪人，或者發現犯罪證據」。[1]「拘留、逮捕、拘傳等刑事訴訟法意義上的偵查到案措施在實踐中很大程度上讓位於警察法上的留置、口頭傳喚等行政法意義上措施。」[2]
公安行政權對偵查程序的滲透，至少在以下兩個方面產生巨大危害：一是濫用行政強制措施。過度依賴行政強制措施來完成職能，會導致公安機關動輒以人身強制的方式進行案件偵查，不符合偵查措施中的比例原則，也導致了警察權的過度膨脹。二是規避偵查監督。在我國現行司法體制下，檢察機關並沒有專門機構和對應權限去監督公安機關的行政執法活動，以行政強制措施去完成偵查權能，將嚴重削弱檢察機關的偵查監督職能，使得本來就具有強烈行政化色彩的偵查程序徹底變成一種封閉的內部程序，這與我國司法改革的大趨勢是背道而馳的。三是為案件「不破不立」創造了現實條件。由於我國的立案程序與績效考核掛鈎，導致了實踐中公安機關在偵查情勢不明朗的情形下拖延立案甚至不予立案，而如果默許這種隱性程序的存在，偵查人員則會優先使用便宜的行政強制措施，並以此來判斷偵查情勢的走向，而一旦發現在已經控制犯罪嫌疑人人身或者相關場所、物品時都無法有效推進偵查的情況下，就會失去在刑事訴訟程序的框架下進行案件偵查的動力和信心，從而加劇「不破不立」的風險。
（二）公安行政程序與偵查程序的隨意轉換
1．偵查程序向公安行政程序的轉換。公安行政權與偵查權的錯位還表現為以「行」代「刑」，由於我國公安機關的職權配置，承擔行政管理職能的機構大部分也擁有偵查權，「從目前的情況看，公安機關內部除了專司刑事偵查的幾個部門外，絕大部分的行政管理部門都被同時賦予了偵查權，因此，公安機關內部幾乎『全警皆偵』……儘管公安部反覆將派出所的偵查權限定在只負責辦理輕微不需要偵查的刑事案件內，但是，由於社會治安秩序的快速動蕩發展，在實際運行中，派出所已經成為刑事偵查的有生力量」。[3]（p119）對於這部分機構來說，日常治安管理是「軟性」管理，而偵查權則是對治安領域的「剛性」管理，是治理違法犯罪風險的恫嚇手段。在我國現行司法體制下，檢察機關並不能主導公安機關的偵查，而只能在公安機關已經查清基本事實的基礎上——逮捕程序中才有能力審查案件情況，至於立案監督，既無明確的法律授權，也無能力去個案監督，全面監督。於是在一些無被害人的案件中，自由裁量權的行使便顯得極為隱秘，甚至違法以「行」代「刑」。如2005年11月3日，河南省靈寶市公安局陽店派出所將涉嫌盜挖古墓葬的犯罪嫌疑人彭某、李某、王某、張某四人抓獲，經審訊，四人均供述有盜挖古墓葬並分得贓款事實。按照法律規定，應當對其立案偵查，但陽店派出所所長肖某和副所長姜某二人卻出於對派出所經濟利益的考慮，私自決定以罰款為由中止對案件的偵查，放棄追究涉案人員的刑事責任。
2．公安行政程序向偵查程序的轉換。措施上的混同也為程序上的混同奠定了基礎，行政案件與刑事案件均需以立案作為前置程序，因此，立案前的初查在性質上是模糊的，為了儘快查明事件性質及制定法律處置策略，公安機關的初查措施基本以行政程序為主，又因為行政強制措施的便宜性，為了達到打擊違法／犯罪的效果，公安機關對同一涉案對象可能採用行政程序和刑事程序的交互作用來靈活認定案件性質，甚至創造「案件事實」，而涉案對象因為程序的不明很有可能被置於警察陷阱之中，最終擺脫不了行政處罰或是捲入刑事訴訟的結局。在2002年陝西延安寶塔區「夫妻看黃碟」一案中，公安機關以「查看黃碟」為由於夜晚闖入民宅，查扣影碟機等物品，涉案對象並不知曉其行為性質，因而進行了反抗。事後，該地公安機關後來卻改換事由，以當事人「涉嫌妨礙公務」為由將治安行政案件轉為刑事案件，從而將當事人張某予以刑事拘留。此案中，公安機關闖入民宅是為了在初查中收集看黃碟的行政違法證據，但是進一步的結果可能不利於行政處罰的立案。為了打擊淫穢物品的流通，又以「涉嫌妨害公務」轉入刑事案件，即使最後沒有被檢察院批准逮捕，但被刑事拘留了15天，在客觀上等同於行政拘留的一般時限。這種程序的轉換實際上是以行政行為誘發行政犯罪，再以刑事程序來達到行政處罰的同等功能。在程序的來迴轉換之間，公民的權利難以得到救濟，甚至分辨不出應屆何種救濟類型，當事人恐怕最後也只能走上訪這種救濟渠道了。
二、錯位關係的面相：警察權失範的耦合機制
按照胡塞爾現象學的觀念，對「自然」現象的認識解構需要經歷三個步驟，即「存而不論」、「回歸事實」以及「先驗還原」⑴，其中，對現象學意義上的「事實」是一種超越多樣性的呈現方式。而這又取決於處於「生活世界」當中進行個人理解的程度。因此公安行政權與偵查權的錯位並不是一種必然發生的現象，作為一種超越多樣性的呈現方式，其寓於一種現象學上的「事實」——警察權失範的耦合機制。
（一）公安行政權能對偵查權能之超越誘發了權力錯位的主觀動機
偵查權能是指偵查權運行中應當發揮的指揮或支配性力量。偵查權能最核心的內容是通過對犯罪嫌疑人的人身支配、對財物和場所的控制來查明案情。這些權能是通過偵查措施尤其是偵查強制措施體現出來。依照我國刑事訴訟法的規定，偵查強制措施需要嚴格的審批程序。以刑事拘留為例，需要填寫呈請刑事拘留報告書（其中附法定理由），經公安機關負責人審批後，再填寫刑事拘留證，而一旦刑事拘留錯誤，可能還需要承擔錯案追究責任和國家賠償責任。而同樣以控制人身為權能的治安行政強制措施卻無需繁雜而又帶有風險的審批程序，以留置盤問為例，相關行政法律法規中只有《人民警察法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》有規定，根據《公安機關辦理行政案件程序規定》第43條至第45條的規定，留置盤問可以由人民警察（偵查員）根據違法嫌疑程度作出決定，一般期限可至24小時，經報告批准後可延長至48小時。而如果事後認為不應當採取行政強制措施的，只需要立即解除即可，並無任何追究措施。正因為留置盤問所具有的便宜性，使得實踐中留置盤問被廣泛運用。而新修訂的《公安機關辦理行政案件程序規定》第42條關於行政強制措施的種類中又增加了拘留審查、限制活動範圍等新的人身控制措施，這些措施同留置盤問一樣程序簡便，但權能強大。為了便於辦案，為了減少責任追究的風險，以行政強制措施來完成偵查權能便是一件「皇帝的新衣」——一種規避刑事訴訟法的隱性程序。
（二）警察裁量權缺乏必要節制提供了權力錯位的現實可能性
「裁量權是警察的固有權力。警察如同一個工匠，裁量權不可能排除，它彌散於警察所有工作之中，甚至最普通、看似最簡單的任務之中。」[4]警察自由裁量權是警察基於自身角色和法律規範之局限性而必然存在的一種伴生性權力。警察裁量權是一把「雙刃劍」，適當的警察裁量權可以達成個案正義、實質正義；可以培育警民關係；可以有效達成警察任務，而另一方面，警察裁量權也可能成為警察權力濫用的藉口，甚至造成憲政制度的破壞以及民眾權益的侵害。在承認警察裁量權的存在具有一定合理性的同時，也不能忽視警察裁量權缺乏必要節制可能帶來的後果，「警察實踐中，由於對裁量權理論發展沒有了解，沒有真正了解裁量權之本質，也沒有理解法治之真正含義，因此，其往往將裁量權視為法律賦予其任意行使的一種權力」。[5]（p125）警察自由裁量權行使規則的缺失，為公安行政權與偵查權的錯位提供了制度上的可能性：
1．我國雖然採用違法／犯罪的二元追訴模式，但在偵查程序中卻認可二元調查手段的並軌。我國法律嚴格區分治安案件與刑事案件，從而採用違法／犯罪的二元追訴模式，按照這樣的邏輯推演，治安案件與刑事案件在調查程序和手段的性質上也應當涇渭分明，並不存在可以自由裁量的空間。但是相關法律規範卻並沒有禁止在偵查程序中使用公安行政權的條款，也沒有法律條文涉及警察強制措施與非法證據排除規則之間的聯繫⑵，這就在制度層面上認可了公安機關在刑事案件中可以自由裁量是選擇偵查措施還是行政強制措施，從而加劇了偵查權對公安行政權的某種依賴。
2．由於我國特殊的偵查模式，導致了程序選擇權的濫用。偵查模式反映了一國刑事訴訟中偵查權力制約、權力分布的大格局，我國的偵查模式既有別於大陸法系國家的檢察引導偵查模式，也有別於英美法系的司法控制偵查模式，有學者稱之為行政型追訴模式。我國偵查模式最顯著的特徵就是偵查權在偵查程序具有高強度的自主性和封閉性。除了逮捕以外，偵查程序的任何階段都由公安機關自行決定，這裡包括刑事案件的立案、撤案以及所謂「另案處理」。雖然這些年檢察機關試圖加強對公安機關的立案監督，但很顯然，法律規範的缺失只能使檢察機關以一般法律監督者的名義軟性地介入偵查程序。而法院除了以受理被害人自訴和行政訴訟的方式知曉程序轉換外——事實上這種情況寥寥無幾，對於偵查程序基本毫不知情。在這樣的偵查模式下，偵查程序就可以借著「另案處理」的程序裁量實現向行政程序的轉換，而行政程序也可以借著「情節嚴重」的事實裁量升級為偵查程序。同時在行政處罰中，由於沒有類似西方國家的令狀制度，不區分行政處罰的決定權和執行權，行政處罰也完全由公安機關自行掌握。綜合這些因素，偵查程序與行政程序的轉換缺乏相應的節制，公安機關對此裁量權過大。
（三）兩權共享機構的膨脹成為權力錯位的組織基礎
如果說由於警察權立法的缺陷，導致了公安行政權與偵查權錯位關係的制度性缺陷，那麼實踐中兩權共享機構的膨脹，就形成了公安行政權與偵查權錯位關係的組織基礎。在警察權的配置原則中，始終存在著一種張力，那就是警察權配置中的效益原則和控權原則。效益原則主張警察權的內部配置「必須能夠有效地實現警察的目的和宗旨，其職權大小的力度必須能夠保證有效地控制社會態勢和治安形勢以及保證刑事追訴活動的有效進行，即警察權的強制力必須達到一定的強度」。[6]效益原則追求警察權的集中從而能夠在既定法律框架下整合集結所有的警務資源。而控權原則要求警察權的配置要與權力制約的要求相一致，其中以權力制約權力是警察權配置中體現控權原則的核心路徑。控權原則主張警察權通過內部再分配保持一定的克制，在警察權的分散化與分離中追求程序正當和人權保障的目標。效益原則和控權原則構成了警察權配置中的一種內在張力，而我國目前的警察權配置似乎正在逐漸滑向過分追求效益的一端，其典型表現就是兩權共享機構的膨脹。兩權共享機構是指公安機關內既享有偵查權又享有行政權的機構，根據《公安機關管轄刑事案件內部分工若干問題規定》的規定，傳統刑事偵查部門不再單獨享有偵查權，治安部門、禁毒部門等開始管轄各自行政管理領域內的刑事案件，其中原只享有行政權的治安部門開始管轄95種刑事案件。爾後，隨著「刑法修正案」的出臺以及《最高人民檢察院、公安部關於公安機關管轄的刑事案立案追訴標準的規定》的頒布，治安部門所管轄的案件種類已經從初始的95種案件擴展到106種案件，治安部門偵查權的擴張顯而易見。實踐中違法與犯罪的區別很可能只是情節輕重的差異，而同一主體雙重職權的配置，就在客觀上提供了主體是選擇違法追訴還是犯罪追訴，抑或是先追訴違法再追訴犯罪的程序裁量權。值得注意的是在新一輪機構調整中，網絡安全部門的權限急劇膨脹，從技術角度看，網絡安全部門是執行網絡領域技術偵查的技術行政機構，如追蹤IP，網上通信的攔截等。從行政權角度看，網絡安全部門又負責日常的網絡安全行政管理，而從偵查權角度看，網絡安全部門又會承擔網絡安全領域內的犯罪偵查任務⑶。這種兩權甚至三權共享機構的出現，消弭了本來就模糊不清的界限，導致了現實中的主體識別不能。更令人擔心的是網監部門是否會濫用本身所具備的技術偵查能力來實施日常的行政管理，由於公開的資料很少，這一點不得而知，但是兩權共享機構的膨脹所帶來的對公民隱私權的擠壓是不容小覷的，這也成為公安行政權與偵查權錯位的組織基礎。
三、錯位的本相：警察權控制中的內捲化趨勢
（一）問題與分析工具
龐德關於行動中的法律和書本中法律的區別，完美地闡釋了深嵌於社會生活結構中的法律在實然和應然不同層面上的運作效果，而格蘭諾維特的嵌入性研究則重申：「行為和制度深受社會關係的限制，把它們視為相互獨立的東西是極大的錯誤。行為和制度是受到正在運行的社會關係的壓抑和控制，因此將它們看作是彼此分離的做法是一種令人痛心的誤解。」[7]作為書本中的法律形態，警察權的運行應當分別接受行政法和刑事訴訟法的規制路徑，但作為行動中的法律形態，警察權的運行卻巧妙地完成了對公安行政權和偵查權的組合運用，正如某些學者所言，「由於權力主體識別的現實不能、偵查權對行政權在功能和事實層面上的依賴，行政權與偵查權系一體警察權的兩面」。[8]對公安行政權與偵查錯位關係的反思，不能僅僅集中在兩種權力具體的制度設計上，而要從更廣闊的整體警察權運行的實踐範式去考察這一錯位關係的本相，這就是警察權控制中的內捲化趨勢。
內捲化概念最先由人類學家蓋爾茨提出，意在描述「農業生產長期以來未曾發展，勞動生產率並未提高，只是不斷地重複簡單再生產的一種社會停滯狀態」。[9]（p80）後經杜贊奇教授和黃宗智教授的發展，內捲化的研究框架被轉入到社會政治和經濟領域，意在表明政府轉型過程中，國家一社會關係模式的複製、延伸和精緻化，國家一社會關係形態有量變但沒有質變，是在演進卻沒有分化……「稱之為高度組織國家內的低度整合」。[10]（p28）內捲化的核心要義是指一種社會或政治、經濟、文化模式發展到某個階段形成一定的形式後就停滯不前，只是在內部變得越來越複雜而無法向新的、更高級的形式變遷的狀態。
警察權的控制作為一國警察權運行的法治化形態，經歷了原始民主、宗教控制和三權分立的歷史錘鍊，進而萌生了正當程序與人權保障的價值評判標準，警察權法治化的制度演進與分化反映的是國家治理方式的轉型，而我國警察權控制變遷中的內捲化趨勢阻擋了警察權控制模式的變革腳步，使得警察權的法治化在某種層面上不斷重複，以至於喪失了向現代化邁進的動力，從而與我國社會轉型的治理需求產生巨大矛盾。
（二）警察權內捲化的實質：警察權舊有控制模式的不斷複製和深化
從世界主要發達國家的法治實踐來看，既有側重警察權外部控制的，如以法、德為代表的大陸法系國家實行的檢察指揮（引導）偵查體制，也有側重警察權內部控制的，如以英美為代表的英美法系國家實行的檢警分立體制。但無論哪種控制模式，對於涉及人身和財產的警察強制處分權都有著嚴格的司法令狀審查，同時發達的權利救濟程序和申訴體制也是保證警察權不會異化的重要條件。而我國警察權的控制模式在強調中國特色的語境中存在著諸多結構性缺陷——屬於以結果（數據）導向型內部控制為主的控制模式。
從外部控制看，我國警察權的運行缺少基本的司法審查。偵查程序中，除了立案環節檢察機關的有限介入能力以及逮捕的檢察審批外，其餘偵查措施均由公安機關自行掌握。而在警察行政權運行方面，公安機關更是在一個獨立的封閉空間內，除了對警察具體行政行為提起行政訴訟以及對警察職務犯罪行為的偵查外，警察行政權的運行面貌根本無從知曉。「擁有各項職能的法律監督制度沒有形成整體強勢格局，反而各種權能『多米諾』效應一樣被空置，逐漸趨於弱化，形成了大偵查、大審判、小監督的訴訟格局。」[11]（p169）
從內部控制看，我國警察權屬於結果導向型控制。內部控制的邏輯起點在於對員工績效的認識，績效原初被定義為員工的產出和工作結果，「績效應該定義為工作的結果……是對在特定的時間內、由特定的工作職能或活動所創造出來的產出的記錄」。[12]隨著管理實踐的發展，績效產出說的種種弊端已經開始浮現，「許多工作結果並不一定是個體行為所致；員工在工作中的表現不一定都與工作任務有關；過分關注結果會導致忽視重要的過程，不適當的強調結果可能會在工作要求上誤導員工」。[13]（p5）在此基礎上，管理實踐中逐漸認可了績效綜合說，即績效是產出與行為過程的綜合。而我國公安機關對於績效的理解還僅僅停留在傳統的績效產出說上——重在對警察執法行為的結果進行評價，並且以警察個體績效作為衡量警察權是否有效運行的標準。因此，我國警察權的內部控制屬於結果導向型控制模式，這一內部控制模式並不重視對警察執法行為的過程監督，而只是以業務部門反饋的各種靜態數據——數據的生成缺乏第三方參與，作為評價的依據同樣很難提升警察權運行的「可見度」。從組織行為學的視角來看，結果導向性控制只關注組織內的個體行為，而對組織行為視而不見，通過對組織成員施壓來迴避組織運轉過程中的機制障礙與功能衰退。因此，在本質上結果導向型控制模式無法解決一直以來糾纏不清的警察政治／行政分離問題，當然也就不能有效抑制警察權運行中的種種失範現象。不僅如此，結果導向型控制模式還在依法治國、依法行政的治理轉型中不斷深化呈現出黃宗智教授所描述的「過密化」⑷景象。
自1996年第19次全國公安工作會議提出了「從嚴治警、依法治警」的指導方針以來，各種警察執法規範性文件不斷湧現，從中央一級制定的法律法規看，主要有《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》、《治安處罰法》、《人民警察法》、《公安機關辦理刑事案件程序規定》、《公安機關辦理行政案件程序規定》、《公安機關適用繼續盤問規定》、《公安機關執法公開規定》、《行政強制法》、《公安機關人民警察盤查規範》等⑸。與大量規範性文本並存的是自上而下的精細化的考評機制，在公安部頒布的《公安機關執法質量考核評議規定》的整體框架下，以省為單位，各級公安機關不斷細化具體的執法考評指標體系⑹。公安部2009年掀起的執法規範化建設則是將執法規範性文件同考評機制更加緊密的進行了連接，公安系統自上而下的考評愈加複雜，基層公安機關不得不為了應付各種考評而疲於奔命。
於是，警察權法治化似乎呈現一片欣欣向榮的景象，警察權的正當性表徵也是不言而喻的。在這樣的邏輯下，警察權運行中出現的問題似乎只能歸咎於警務人員的個體責任心或是具體法律規則還不健全，警察權的法治之路只是對法律規則不斷的修修補補而已。然而大量的規範性文本和複雜的執法考量機制只能成為公安機關對外宣傳或是報告工作的話語材料，這一話語材料掩飾了警察權法治化的內在困境，即警察權舊有控制模式的不斷複製和深化。一方面，《刑事訴訟法》的修改，並沒有帶來整個刑事司法體制的變革，警察強制措施的司法審查仍然沒有建立。另一方面，大量的執法規範性文本帶來的只是反映績效產出的更為全面的指標體系，再配以複雜的執法質量考評機制，結果導向型控制模式不僅沒有改變，反而越來越深入，越來越精細化。這與黃宗智教授所描述的「過密化」不謀而合。這種警察權法治化的表面繁榮，實際上使警察權逐漸陷入了內捲化的機制中：實踐中所暴露的的問題越多，話語材料的充分應對就越重要——對執法結果進行更為嚴格的考評能夠直接滿足話語材料的正當性——大量的規範性文本和複雜的執法考量機制出現——警察權舊有控制模式不斷複製和深化。
（三）問題癥結：內捲化趨勢勾連兩權錯位
在形成內捲化的機制中，「頭痛醫頭，腳痛醫腳」的治理觀念恐怕是整個問題的癥結，因此就公安行政權與偵查權的錯位關係而言，僅僅是看到具體制度上的設計缺陷恐怕是遠遠不夠的，要做到釜底抽薪，完成警察權法治化的華麗轉身，下列因素的存在是不能忽視的：
1．壓力型體制的過分彰顯。隨著我國改革開放的深入推進，潛在的矛盾逐漸暴露並升級，犯罪率也因此一路飆升。同時伴隨著全球反恐形勢的發展，國內政治安全和社會穩定問題也成為一個頗為棘手的議題，為了維護執政黨對整個社會的有效控制，壓力型體制便逐漸生成。「壓力型體制是指在中國政治體系中，地方國家（體現為當地黨委、政府）為了加快本地社會經濟發展、完成上級下達的各項命令任務而構建的一套把行政命令與物質利益刺激結合起來的機制組合。」[14]（p107）壓力型體制沿襲了計劃經濟時代國家剛性管理社會的組織化調控特徵，在壓力型體制中，單位是承受壓力的基本單元，單位功能的充分發揮來自於其上級主管部門的命令性壓力。壓力最終解構為「某一主管部門為了實現有效的社會調控和促進社會資源總量的增生，實現對其主管領域的有序化管理和領導，完成整個國家的統一部署和整體計劃而採用的指標體系和評價體系」。[10]（p160）而對公安機關來說，這種壓力型體制彰顯得更為強烈。在社會治安領域，公安機關是最基本也是最重要的功能單位，即使在綜合治理的背景下，公安機關仍然需要對當地治安局勢負主要責任。壓力型體制使得基層公安機關在組織目標設定上並沒有太多的自主選擇權，破案率、命案必破仍然是衡量偵查工作的硬性指標，同時在綜合治理中，強調通過專項行動、破案戰役等運動式執法來打擊犯罪和穩定社會秩序仍然成為上級主管部門的慣用評價體系。而隱藏在這些指標和評價體系背後的是嚴苛的綜合治理：一票否決制以及可能伴隨的人事任免調整。於是在唯上級指標是從的格局下，最大限度地動員警務資源——這其中適時對公安行政權與偵查權的組合運用，便成為基層公安機關的「理性」選擇。
2．警察功能的維穩化。在中國的語境中，維穩所指涉的對象是泛指一切與社會、政治、經濟有關的秩序穩定狀態。當前無論在政治實踐還是政治話語中，維穩都是轉型時期執政黨和政府治理目標的核心目標，而一國警察權之運行深受該國政治生態之影響，警察的任務、目標與職權也是由國家政治秩序的制度安排和治理目標所決定。「當代警察複雜而又自相矛盾的功能包含追求一般意義上的秩序和特定階層需要的秩序——『開據違章停車的罰單』和『階級鎮壓』——從警察誕生的那一刻起就打上了深深的烙印。」[15]（p6）當維穩超越一般行政管理概念而上升到國家治理政策層面時，維穩功能便向公安機關滲透。例如《關於進一步加強和改進公安工作的意見》（中發[2004]13號文件）和全國第20次公安工作會議都指出，「在當前和今後一個時期，維護社會穩定是黨和人民賦予公安機關的神聖使命，全力做好維護社會穩定工作是擺在公安機關面前的首要任務」。維穩本身概念的寬泛性導致了警察職能的泛化，而泛化的警察職能在邏輯上是不需要區分公安行政權與偵查權的，在實踐中就會鼓勵警察裁量權的濫用，突出表現就是非警務活動過多，在所有國家行政管理事務中，都有公安機關的身影，似乎公安機關已經變成了所有國家職能活動的「強制守衛者」。警察權在不斷增寬自身外延的同時，也在逐漸喪失著警察權的公眾認同基礎。「長此以往，政府機關效能低下，工作推諉不說，還會養成強權意識，利用警察強制力進行一般行政管理，漠視公民人身權利，阻礙社會的法治進程。」[16]於是公安機關陷入了這樣一種悖論之中：一方面，公安部要求基層公安機關執法理性、規範、平和，另一方面警察職能的泛化，又將大量社會矛盾直接轉嫁到基層公安機關，執法難度和複雜度大為提升。從這個角度來說，公安行政權與偵查權的錯位正是適應了公安機關組織功能的變化——這種錯位可以增加公安機關維穩的靈活性。
3．部門利益的亢奮。部門利益，又稱為政府的自立性，金太軍、張勁松認為是「管理公共事務屬性之外的為自身組織生存和發展創造有利條件的屬性」。[17]應當說，合理的自利性可以激勵公安機關在履行職責的同時更好地實現組織變革和發展。但是警察權的運行一旦與利益糾纏過多，甚至在執法過程中成為自我服務、利益最大化的「經濟人」，則這種亢奮會誘使公安機關濫用甚至違法使用警察自由裁量權，如上文所舉以罰代刑的現象。部門利益的亢奮主要有三個方面要素生成：一是行政處罰法與刑法內在的勾連性；二是警察自由裁量權缺乏必要的節制；三是基層公安機關及其內設機構經費保障上的不均衡。這裡需要指出的是，公安機關所追逐的利益，不限於物質利益，還包括為其具體警察行為正當性辯護的政治利益，例如上文所舉夫妻黃碟案中，派出所濫用偵查權就蘊含了為其之前侵入夫妻居所的行政行為進行正當性辯護的意義。
在上述這些因素的共同作用下，警察權的權力結構封閉性逐漸增強，警察權運行中的組織因素無法接受外部的審視與評價，就案論案的處理也只能加劇對警察個體績效產出的關注，最終使警察權陷入一種內捲化的趨勢而不能自拔，公安行政權與偵查權的錯位現象也只是警察權內捲化過程中的表象之一。
四、錯位現象的整飭：長遠規劃與現實選擇
有學者在分析公安行政權與偵查權的關係時認為，偵查權的性質是司法權，而公安行政權是行政權，權力屬性不同決定了公安行政權與偵查權的運行應當並行不悖，而實踐中的錯位關係是由於「法律規範的不健全、科學執法理念的缺失以及經濟利益的驅動」[18]造成的，因此，應當在堅持權力分離的立場下，通過「制定明確妥當的法律規範、加強法律監督以及加強公安基層基礎工作，提高執法質量和執法水平」[18]來完成權力角色的回歸。上文已述，公安行政權與偵查權的錯位是一種耦合機制的作用結果，而耦合機制又根植於警察權控制的內捲化趨勢之中，並不僅僅是偵查權的性質之爭而引起的，因此，對錯位現象的整飭思路不在於爭論究竟是權力一體化還是權力分離，而是要從不同層面入手，進行良好的制度安排與協調，通過對警察權控制的長遠規劃與阻斷耦合機制的現實考量來達到錯位現象的整飭目的。
（一）長遠規劃：內捲化的祛離
內捲化的症因源自於警察權的變遷沒有突破舊有模式的束縛，內部缺乏新的要素，外部沒有孕育要素的條件。因此，對警察權的控制要從外部條件和內部要素兩處著手，壓力型體制的修正和警察權的司法控制是外部要素變革的主要內容，而革新警察裁量權的內部控制模式，則是需要孕育的內部要素。
1．壓力型體制的修正。對壓力型體制的修正重點在於重新審視警察權的功能和遵循警察權運行的基本規律。維穩的載體是社會治安綜合治理，而社會治安綜合治理則意味著「治理主體的多元化、治理手段的多元化、治理機構的網格化和合作治理與多中心治理的萌芽」，[19]良好的治理應當是通過法律的抽象的治理與執政黨的組織化調控的完美結合。警察權的使命應當彌散於這二者之中，而不應代替綜合治理，一味追求警察權的維穩功能。按照通說，警察權的功能可以分為「法律執行」、「秩序維護」⑺以及「服務提供」，其中法律執行是警察權最基本也是最核心的內容，具體來說，就是通過在法律授權範圍內的執法活動和幹預活動以提供社會所需要的公共安全產品。正視警察權的功能，釐清警察權在綜合治理和維穩工作中定位，能夠有效地遏制警察權在壓力型體制中的畸變，奠定警察權的公眾認同基礎。在重新審視警察權的功能後，還需要強調對警察權運行規律的遵守，當前諸多不夠合理、不夠科學的績效考評制度漠視了警察權的運行規律。以偵查工作為例，在偵查理論中，有偵查死角這一說法，即「在特定偵查認識主體、特定偵查認識時空、特定偵查認識手段等因素限制的條件下，有一些犯罪案件註定是無法破獲的」。[20]這一基本規律已經上升到了偵查認識論的基礎理論之中，然而命案必破和一些破案戰役中的關鍵指標考核顯然沒有顧及這一偵查工作的基本規律，因此，在警察權正確的功能定位前提下，還需要進一步修正和建立適應警察權運行基本規律的績效考核指標，從而為警察權的合法、合理行使創造一個良好的程序環境。
2．警察權的司法控制。警察權作為一種強力的行政權，同體監督無論從效果還是從程序公正的表達上來看都是不盡如人意的。英國大法官休厄特在《王國政府訴蘇塞克斯法官，由麥卡錫起訴案》中談到：「不僅要主持正義，而且要人們明確無誤地、毫無懷疑地看到在主持正義，這一點不僅是重要的，而且是極為重要的。」[21]（p98）公安行政權與偵查權的錯位之所以會引起嚴重後果，正是因為在中國目前的司法體制下，警察權的控制仍然在同體監督中徘徊，警察權運行可見度較低，因此，作為異體監督的典型模式，警察權的司法控制成為法治國家的理想選擇，正如陳瑞華教授所言，「只有將警察機構的行政性羈押權和刑事羈押權都控制在司法授權、司法聽審和司法救濟的機制之下，那種司法實踐中經常發生的警察將兩種權力同時並用或者相互轉換，以便無限期地剝奪公民人身自由的行為才能受到根本的禁止」。[22]
3．革新警察裁量權的內部控制。司法控制的目的在於警察權的運行不違反憲法制度理念、不破壞程序的底線正義，而並非事無巨細地進行警務指揮。通過警察權的司法控制可以在一定程度上保證警察權運行符合正當程序的價值觀念，但對於具體警察行為——特別是警察自由裁量行為，「從某種程度上而言，司法審查並不能真正消除警察裁量權，而只能將原來為警察所有的裁量權轉移到法院，從而導致法官擁有大量的裁量權」。[5]（p63）相反，警銜的晉升、職務的升遷對於警務人員來說可以產生更為持久的行為刺激和影響。因此，在肯定警察權的司法控制作為一種體制性改革方向的同時，也不能忽視警察裁量權的內部控制作為解決方案的可能路徑。如上文所述，我國警察裁量權的內部控制理念存在偏差，內部控制框架並不完善，呈現出結果（數據）導向型的控制特點，所以要對這一內部控制模式進行重新審視。
內部控制這一術語起源於企業會計審計領域，楊勝雄教授在對內部控制進行多學科研究的基礎上提出，「內部控制是運用專門手段工具及方法，防範與遏制非我與損我，保護與促進自我與益我的系統化制度」。[23]一套完整的內部控制框架包括「控制環境（Control Environment）；風險評估（Risk Assessment）；控制活動（Control Activity）；信息與溝通（In formation and Collununication）；監督（Monitor）」。[24]對於警察裁量權的控制而言，以下幾個方面是必不可少的：
第一，「控制環境」的重視意味著可以讓社區適當參與警察裁量權的決策過程。傳統警察裁量權理論認為，警察裁量權的運行是一個封閉的過程，是一種機械執行法律的過程，但在社區警務模式下，警察權的正當性來源於社區的認可，警察裁量權的行使是為了在「法律執行」的基礎角色上更多的融合「秩序維護」與「服務提供」。因此，與其僅僅依靠充滿敵意的司法審查來壓縮、打擊警察裁量權，不如通過制度化的安排使社區有秩序地參與警察裁量權的決策過程——諸如執法優先次序以及執法強度等。「對於行政裁量權控制而言，如何平衡裁量權和規則，如何控制行政裁量權關鍵在於平衡、協調各種價值（理性、穩定、公正以及其他政治道德原則）。而就裁量權控制而言，除了法律責任之外，更應該關注政治責任，也就是民主監督對於裁量權的作用。」[25]（p84）
第二，「風險評估」轉化為警察裁量權的基準。所謂基準是指行使警察裁量權時的參照標準，公安部制定了諸多關於警察執法的內部規章制度，但是這些規章制度僅僅是對刑事訴訟法和行政法進行貫徹的結果，並沒有體現出一種業務標準的特徵。在警察具體的執法過程中，應當明確警察行政權與偵查權轉化的禁止性條件，即何種條件下不得進行轉換，同時也要明確要規定警察行政權與偵查權銜接的基本條件，即何種條件下才能進行轉換。值得注意的是，2004年7月發布的《公安機關適用繼續盤問規定》第9條第（六）項中明確規定，對於已經立為刑事案件的犯罪嫌疑人不得適用繼續盤問。這可以看作是對警察自由裁量權基準設置的初步嘗試，今後在制定相關規章制度時應當繼續完善相關基準設置。
第三，「信息與溝通」意在建立全方位的警察業務活動記錄。警察業務活動記錄在外延上要大於警察執法文書，全方位的警察業務活動記錄可以為內部監督機構提供有效的信息，也能夠便於監督機構與業務機構之間的溝通。當前隨著公安信息化建設的深入發展，信息化警務使得警察工作過程的可視性增強，為內部控制提供了一個有效的信息平臺。警察業務活動記錄的全方位建立可以有效打破結果（數據）·導向型控制的局限性，保持對警察裁量權的動態監控。
第四，「控制活動」中需要完善公正的投訴制度。內部控制並不意味著關於警察的懲戒措施就蛻變成了警察部門的「家法」，公正的投訴制度就是賦予公民在警察權失範現象中的救濟權利，公正的投訴程序需要有三部分要素構成：一是相對獨立的投訴機構，例如英國的警察投訴局和公眾檢察指導官。二是標準的專業化的投訴審理程序，涉及到警察裁量權行使是否違規的證明標準、證明程序和「證據規則」等準司法要素。三是要有配套的懲戒措施。
（二）現實選擇：耦合機制的阻斷
內捲化的祛離需要伴隨著大規模的制度變遷，「法治國家、市場經濟和公民社會」成為轉型國家重構國家治理模式的目標。從這個角度看，警察權運行的理性化和法治化需要建立在發育成熟的現代國家制度體系和治理結構的網絡化基礎上。因此內捲化的祛離必定是一個長遠而艱巨的過程。就現狀而言，在國家治理尚未華麗轉身之前，我們必須要承認警察權的權能還要保持一定強度，司法體制也不可能有大的變動，警察組織在政治／行政上的分離尚需時日。基於公安行政權與偵查權的錯位所帶來的現實危害，必須要尋找一條現實的能夠減少錯位現象的權宜之計。
1．偵查權能的調整。正如上文所述，公安行政權能對偵查權能的超越，打破了警察權的內部平衡，從而誘發了公安行政權的僭越動機。於是有學者提出要降低警察行政權的權能，「尤其像當場檢查、留置等幹預公民人身自由的強制措施，在實行的強度方面應當與刑事偵查措施有明確的區別……這種行政性的強制措施在強度上幾乎與刑事搜查無異，對公民的人身權利造成了嚴重的侵害，因此在立法上應當予以摒棄」。這樣的思路值得商榷，一方面，在承認我國公安機關仍處於壓力型體制中的現實下，在立法上削減公安行政權的權能是否能滿足公安機關日常警務的需要，對這個問題是需要進行實證考察的。另一方面，即使降低了公安行政權的權能，偵查部門就不會借力公安行政權嗎？在承認我國警察法體系不完善的情形下，只要公安行政權仍然沒有與非法證據排除規則相聯繫，偵查部門運用公安行政權就依然會得心應手，因為即使再弱的行政權能也可以補充偵查權能的不足。事實上，在動機遏制這個問題上，關鍵在於偵查權能特別是偵查強制措施功能上的不對稱。按照馬靜華和左衛民的觀察，偵查工作的初期階段也就是犯罪嫌疑人被拘傳或者刑拘後，是偵查工作的關鍵階段，在這一階段要完成犯罪嫌疑人身份的查清、本案基本犯罪事實的證據收集與線索查證、其他犯罪嫌疑人的追查等。1996年《刑事訴訟法》規定拘傳只有12小時，而刑拘一般期限也只有7天，偵查人員對於剛剛到案的犯罪嫌疑人無論是進行訊問還是採取其他偵查方法，時間都過於緊張。與此形成鮮明對照的是，逮捕後的普通羈押時間就達2個月之久，而從證據要求的角度來看，在逮捕時就應當做到事實清楚，證據確鑿，那麼逮捕後的長時間的羈押意義何在？因此，偵查權能的不足本質上仍然是一種不平衡，即逮捕之前的偵查權能不足，而逮捕後的偵查權能過剩，這才會引發偵查部門套用公安行政權來彌補逮捕之前權能弱小的現狀⑻。因此，要遏制借力公安行政權的動機，應該對偵查權能進行調整，例如補充逮捕之前的偵查權能，制定緊急狀態下的偵查強制措施規則等。
2．偵查權的重新配置。周欣教授認為，賦予治安部門偵查權具有一定的合理性，並且提出了偵查權與行政權兩權共享的分配原則即「辦案權與事權相一致原則；辦案權與專業性、行業性相一致原則；分工明確與相互配合相兼顧原則；現實需求與歷史沿革相結合原則」。[25]周欣教授的觀察準確地反映了我國偵查權配置的實然狀況，但卻忽略了這一實然狀況所帶來的潛在風險，正如上文所述，兩權共享機構的膨脹為公安行政權與偵查權的錯位提供了組織基礎，對偵查效率與效度的追求應當建立在偵查方法的革新和偵查體制機制完善的基礎之上，而不能依靠壓縮程序，過度集權化來實現，否則會造成「全警皆偵」的局面。當然我們也不能從效益原則完全滑向控權原則，畢竟在壓力型體制之下，過分的控權式職權配置會形成不應當有的掣肘局面甚至會影響到警察權的整體功能。為了達到效益原則與控權原則的平衡，可以借鑑美國輕罪與重罪的職權配置模式⑼。在英美法系國家，以巡邏警員（patrol）為代表的治安警員與社區警員在本轄區內進行與犯罪預防、秩序維護有關的行政管理工作的同時，也可以對本轄區內違警罪及部分輕罪案件進行偵查甚至起訴，輕罪案件與重罪案件的區別在於法定刑期長短的不同，如美國⑽《模範刑法典》規定，「犯罪分為重罪（felony）、輕罪（misdemeanor）、微罪（petty misdemeanor）和違警罪（violation）。而重罪又分為一級重罪、二級重罪和三級重罪。輕罪的刑罰不超過1年監禁。微罪的最高刑期為30天。而違警罪只能處予罰金、沒收等制裁，不能處以監禁。」[26]也就是說罪行等級決定了受案的警察機構類別。事實上，犯罪的嚴重程度往往牽涉到犯罪的情節、主體、規模等因素，犯罪的嚴重程度不同，所需求的偵查能力和偵查裝備也不同，這樣的職權配置模式符合偵查與犯罪的辯證關係。而我國則是以行業領域而非犯罪嚴重程度作為治安部門與偵查部門管轄分工的標準，賦予了治安部門過多的偵查權，從理論上來說，我國治安部門已然與偵查部門為同等重要之機構，治安部門的警察權已經遠遠超過偵查部門之警察權，這樣的模式配置在邏輯上是難以自洽的，在實踐中究竟能否體現效益原則也是值得商榷的。由於我國的刑法典並沒有對罪行等級進行劃分，學術上對輕罪與重罪劃分標準也有爭議，因此可以採用以罪行等級為基礎——法定刑3年有期徒刑以下，兼顧犯罪性質——犯罪情節輕微，作為治安機構管轄刑事案件的管轄原則。此種職權配置模式將一部分治安領域內重罪案件的管轄權從治安部門剝離，而充實到偵查部門的管轄範圍內，可以避免治安部門壟斷治安領域的所有警察事務，形成偵查部門對治安部門的事後監督，保證治安管理的廉潔性。
3．警察法體系的完善。完整的警察法體系應當包括警察組織法和警察行為法，其中警察行為法是彌合警察行政權和警察刑事職權縫隙的粘合劑。在尊重警察行政權與偵查權需要協同運行的規律基礎之上，警察行為法可以通過完整的警察執法行為規則、法律後果及救濟程序來繞過繁雜的權力識別程序而直接得出警察具體行為的法律性質及其後果。在這方面，英國的經驗值得借鑑。作為現代警察制度的起源，英國警察在成立之初，為了避免英國普通民眾對警察暴力專政的擔憂，現代警察之父羅伯特·比爾在其建警原則中就提出警察僅僅是專職的治安官，警察就是普通公眾。因此相對應的警察權力只是來自於普通法的授權和約束。但在隨後的150年裡，普通法的約束並沒有讓警察繼續遵循警察就是普通公民的理念，尤其是在頗為動蕩的20世紀70—80年代，警察盤查權的濫用引起了英國社會的嚴重不滿，據夏菲博士的考察，「在較長時間裡，盤查權是一個以『特別法（adhoc）』形式存在和發展的，不是一項全國性的警察權力」。[27]（p82—83）此時正是英國社會治理轉型的過程，時任英國首相柴契爾所主導的新公共管理運動要求警察必須對地方治安負責，「警務正在被細化為一系列可測量的數據」。[28]在社會變遷的過程中，英國警察權也逐漸呈現類似內捲化特徵的傾向（在對騷亂行為的調查報告中，警察盤查行為被認為是合法但欠妥當的）。面對警察自由裁量權擴張，判例法的約束已經逐漸式微，為了控制警察權的隱性擴張，1984年《警察與刑事證據法》便應運而生。通過制定法詳細規定警察盤查的程序要件及其證據規則，警察盤查行為無需再進行判斷其是屬於偵查權還是行政權，而直接與非法證據排除規則相聯繫，隨後1985年《犯罪起訴法》、1994年《刑事司法與公共秩序法》、2002年《警察改革法》等陸續通過，警察權的權能範疇被顯性化，法定的權能就意味著有法定的程序去約束，也有利於警察組織的自我變革。而我國的警察法體系顯然過於簡單，既有的《人民警察法》更像是警察組織法和警察行為法的混合簡易版本，既缺少警察行為規則的描述，更沒有相關的證據規則。雖然《公安機關辦理行政案件程序規定》中對警察行政權的行使進行了細化，但很顯然，這一法規將並軌在偵查程序中的警察行政權與證據規則隔離，警察行政權並不產生刑事訴訟的法律後果。因此，制定統一的《警察行為法》可以在司法控制的設定條件下，通過警察具體行為與非法證據排除規則的嫁接，來彌合公安行政權與偵查權的法律縫隙，也可以避免權力主體識別不能的困境。
五、結語：制度是一個演化的過程
奧地利制度經濟學派代表人物拉赫曼教授在《馬克思·韋伯拾遺》一書中寫道：「在我們看來，制度秩序的中心問題是以連貫性和適應性之間的差異為轉移的，也就是說是以作為整體的制度秩序的必然永恆的本質，與個別制度的必備的適應性之間的差異為轉移的。」[29]公安行政權與偵查權的錯位現象首先是警察權失範的一種耦合機制的作用結果，但是卻反映了警察權控制內捲化的本相。治理錯位現象必須立足於作為整體制度秩序的警察權法治化的變革宗旨，堅持連貫性的制度設計，將錯位現象的治理融入整體警察權的控制與規範之中。但是制度是一個演化的過程。「通往法治目標的基本路徑（根本性制度、重大結構——功能要素）呈現出一定程度的確定性、必然性，體現這些根本性制度、重大結構——功能要素的具體制度，可能有較多的多樣性、差異性。差異在什麼層次，差異到什麼程度，取決於法治及其實質性價值的功能需要和容忍限度。」[30]警察權的制度變革不可能一蹴而就，法治轉型的要素需要通過制度演化來漸進性培育，對於公安行政權與偵查權的錯位現象而言，打破耦合機制的鏈條既是當下緩解錯位現象發生頻率和強度的現實策略，是一種適應性規則的體現，也是累積警察權變革要素的必要步驟。
【注釋與參考文獻】
⑴所謂「存而不論」，胡塞爾又稱之「懸置」，是指把我們對世界的自然態度、傳統觀點和理論構造置入括號中存而不論，即為研究直接意識材料而對世界「中止判斷」。所謂「事實回歸」，是指要讓人看到在自身展示之物中的「隱蔽之物」，即一種整體性的普遍的課題化的世界。所謂「先驗還原」，是對認識主體的意向解構進行分析，從而揭示現象是如何被認識的。參見[德]埃德蒙·胡塞爾：《純粹現象學通論》，李幼蒸譯，商務印書館1992年版，第97—98頁。
⑵如《中華人民共和國人民警察法》在對留置盤問進行規定時，並沒有區分刑事警察和行政警察，而《公安機關辦理行政案件程序規定》雖將留置盤問等措施規定為行政強制措施，但由於《中華人民共和國人民警察法》在法律效力上的高階位置。因此，所有的人民警察均被視為有權進行留置盤問。
⑶六盤水市公安機關網監部門管轄案件有兩類：一、《刑法》第285、286條規定的入侵計算機信息系統、破壞計算機信息系統、破壞計算機系統數據和應用程式、故意製作傳播計算機破壞性程序的刑事案件（部分省區市網監部門可以管轄《刑法》第287條的刑事案件）；以及網監部門根據《治安處罰法》和《計算機信息網絡國際網際網路安全保護管理辦法》（33號令）處理的行政治安案件。二、以其他部門立案，但是由網監部門為主開展偵查的案件，這類案件類型：網上傳播淫穢電子信息；網上組織淫穢視頻聊天和淫穢表演；網絡賭博；網絡盜竊虛擬財產；利用網際網路架設侵權網絡服務（如遊戲私服）和銷售侵權電子信息（如侵權電影）等侵犯智慧財產權案件；網絡網際網路組織傳銷活動，且傳銷的相關證據主要存留在網上；利用網際網路敲詐勒索（敲詐勒索的信息通過網絡發出）；通過網際網路竊取或洩漏國家機密；利用網際網路散步恐怖信息；利用網際網路進行網絡詐騙。資料引自《六盤水網警》。
⑷過密化是黃宗智教授對內捲化概念的進一步發展，指經濟在以單位工作日邊際報酬遞減為代價的條件下擴展，即所謂的「沒有發展的增長」。
⑸在公安部主頁法律法規項下，能檢索到的法律法規、部門規章及其他執法規範性文件多達上百項，在此不一一列舉。
⑹如馬鞍山市公安局根據有關法律、法規及安徽省公安廳《安徽省縣級公安機關執法質量考評辦法》和馬鞍山市市公安局《馬鞍山市公安局執法單位季度執法評比通報工作實施辦法》等文件要求，2007年3月5日至12日，市公安局從各有關部門抽調人員組成市局執法質量考評組對當塗縣局、各分局今年一季度的執法質量進行了考評。考評採取先派專人到各分（縣）局隨機抽取已辦結的行政案件20卷和刑事案件10卷，後在市局法制科集中評閱案件，並將考評中發現的問題在公安網上進行公示，允許被考評單位申辯的方法進行。
⑺此處對於秩序維護的強調存在一個前提，就是憲政框架完善，政治／行政分離，政治權力結構運行良好，警察專業自主性強等等。而不是警察專業自主性淪喪情形下對社會控制單一角度的強調。因為歷史證明，警察通常會憑藉其手中掌握的裁量權對那些「不受歡迎的」的人員進行控制、壓迫。
⑻2012年《刑事訴訟法》將拘傳期限延長到24小時，可以看做是對偵查權能的調整，但對於逮捕後的羈押期限仍未做修正。
⑼大陸法系國家有司法警察和行政警察的區分，司法警察須在檢察官或引導、或指揮的模式下開展偵查工作，故其不存在同一主體雙重職權配置的情形。而我國檢警關係在短時間內不會發生如此變革。
⑽美國有三分之二州的刑法典都是以《模範刑法典》為藍本制定的，因此，以《模範刑法典》為視角考察美國有關輕罪和重罪的劃分具有相當的代表性。
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出處:《法律科學》2014年第6期