2015-06-08 14:52:48 | 來源：中國法院網湖北法院 | 作者：郭登友
改革開放的30年來，是逐步將公權力置於法治羈束之下的30年。不斷前行的「民告官」法律制度，已成為法治建設的重要指標，法院受理並審理行政案件從「鮮見」走向「常態」。本文從絕對時間、標的數額、管轄意義等三個不同角度選取「民告官」第一案，對案件相關特徵進行橫向分析，從中感受我國行政審判機制體制方面的改革步伐與力度。
一、時間意義上的「民告官」第一案
時間：1988年8月25日。
原告：包鄭照，浙江省蒼南縣農民。
被告：浙江省蒼南縣人民政府。
案由：不服政府強制拆除房屋。
案情：1985年8月5日，包鄭照浙江省蒼南縣經?艚鎮城建辦批准，按規定向?艚鎮城建辦繳納713元地價款，新建3間3層樓房。 1986年10月，包家在縣房管處辦理了房產產權登記。但不久，該樓房被縣水利局認定為有礙防汛，屬違章房屋，責令拆除。1987年7月4日，縣人民政府組織人員強制拆除這棟樓房被認為有礙防汛的部分。包鄭照不服，向法院提起訴訟。
審理法院：溫州市中級人民法院一審、浙江省高級人民法院二審，民事審判庭審理。
裁判結果：一審駁回原告訴訟請求，二審維持原判。
案件特點：1、立案受阻。當時沒有行政訴訟法，當地縣、市兩級法院均以無法律依據為由不予受理。後經多方努力，1988年2月浙江省高級人民法院指定溫州市中級人民院受理。
2、民庭審理。當時各級法院沒有行政審判庭，此案適用1982年《民事訴訟法（試行）》第三條第二款「法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定」的規定，由民事審判庭審理。
3、 媒體關注。「民告官，真新鮮」、「縣長當被告」，此前是聞所未聞的事情。開庭前，各路媒體進行廣泛報導，引起社會普遍關注。
4、縣長出庭。經會議討論，時任縣長的黃德餘親自出庭應訴，成為「行政首長」出庭的第一案。法庭上縣長黃德餘和包鄭照握手。
5、催生法典。包案發生不久，全國人大即通過《行政訴訟法》（1989年4月），「民告官」案件從此有法典可依。
二、 標的數額上的「民告官」第一案
時間：1999年6月25日。
原告：陳錦洪，佛山市興業集團公司法定代表人。
被告：佛山市經濟委員會（現佛山市經濟貿易局）。
案由：1.6億元行政賠償。
案情：1986年陳錦洪出資20萬元開辦興業裝飾公司，掛靠在佛山市經委名下，公司定期支付掛靠費用。1987年10月興業裝飾公司投入自有資金98萬元，組建佛山市興業（國際）電梯冷氣工程公司；1988年又投入資金150萬元，組建佛山市興業集團公司。至1993年4月，佛山市興業裝飾公司發展為一家擁有6200多萬元固定資產的集團企業。1994年至1996年，佛山市經委先後免除陳錦洪在興業各個公司經理職務並變更3家興業公司法定代表人。1996年4月陳錦洪向佛山市中級法院提起行政侵權賠償之訴。
審理法院：佛山市中級人民法院一審、廣東省高級人民法院二審，行政審判庭審理。
裁判結果：一審裁定駁回陳錦洪的起訴，二審指令重審。2002年11月佛山中院重審判決，撤銷佛山市經委免除陳錦洪職務及接管興業公司的行為，但對其提出的1.6億行政賠償要求未予受理。對此，廣東高院二審維護原判。
案件特點：1、標的居首。此時，《行政訴訟法》已實施十年，「民告官」已常態化，但此案索賠標的額達1.6億元之巨，仍列國內之首。
2、受理不暢。1996年4月陳錦洪提起行政侵權賠償訴訟。2000年7月佛山中院裁定原告以個人名義起訴主體不適格，其訴請「不屬於行政訴訟的受案範圍」，駁回陳錦洪的起訴。案件未進入實體審查程序。陳錦洪上訴後，2001年8月廣東高院指令佛山中院對陳錦洪訴請撤銷原佛山市經委兩個「通知」的起訴立案審理，至此距其起訴已過五年。
3、程序空轉。2002年6月佛山中院重審此案，判決認定佛山市經委未經法定程序，兩份任免通知違反有關規定，依法應予撤銷。但同時認為，原告提出的行政賠償請求不屬於省高院指定的案件審理範圍，不予受理。原告的實體權益未得到司法保護。
4、爭議未解。法院判決佛山市經委當初的「罷免」通知不當，名義上陳錦洪 「勝訴」，但沒有獲賠的勝訴沒有實質意義，行政爭議未得到實質性化解。原告已依法提出再審申請和申訴，此案案結事未了。
三、管轄意義上的「民告官」第一案
時間：2015年2月10日。
原告：中鐵十六局集團路橋工程有限公司。
被告：北京市密雲縣人民政府。
案情： 2013年6月1日，中鐵十六局路橋公司的下屬北京材料廠與北京大化肥業有限公司籤訂庫房租賃協議。2014年7月15日，在進行硫酸銨裝車作業挪動傳送帶過程中，工人馬某被電擊，經搶救無效死亡。事發後，密雲縣政府授權縣安監局組織調查，出具《調查報告》認定中鐵十六局路橋公司對事故發生負有責任，給予10萬元罰款。2014年8月密雲縣人民政府作出同意《調查報告》的《批覆》。中鐵十六局路橋公司不服向法院起訴，請求法院撤銷密雲縣人民政府所作《批覆》中有關該公司的部分內容。
審理法院：北京市第四中級人民法院（簡稱「北京四中院」）一審，合議庭審理。
裁判結果：原告庭審申請撤訴，法庭未當庭宣判。
案件特點：1、跨區管轄。北京四中院是國首批跨行政區劃人民法院之一、北京市整建制改革試點法院，負責管轄審理以北京市各區、縣人民政府為被告的一審行政訴訟案件。本案是該院成立後，開庭審理的「第一案」，極具代表意義。
2、院長審案。北京四中院院長親任合議庭審判長。為發揮院庭長作為資深法官的優勢，北京四中院將院庭長編入合議庭審理案件，並落實院庭長辦案的常態化。
3、縣長出庭。密雲縣人民政府副縣長郭鵬作為「行政首長」出庭應訴，坐上被告席。
4、原告撤訴。原告庭上突然提出撤訴申請，根據現行法律和司法解釋的規定，對撤訴申請合議庭有權作出準予與否的決定。
5、各界關注。當次庭審吸引眾多法律界知名人士參與旁聽，中國政法大學終身教授、博士生導師應松年，全國人大代表、天達律師事務所主任李大進，民革中央祖國和平統一委員會委員劉崢等赴現場旁聽。
四、從三起「第一案」看行政審判體制機制改革
「包鄭照案」見證行政訴訟由「三民」時代發展到「三行」時代。「包鄭照案」發生在1988年，法院審理適用的是1982年第五屆全國人大常委會通過的《民事訴訟法（試行）》，依據的是第三條第二款 「法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定」，由民事審判庭依照民事訴訟程序審理。審理該案最顯著的特點可概括為「三民」——適用民訴法、民庭審判、依照民訴程序。此後，隨著「民告官」案件數量攀升，各級法院設立行政庭，建立行政審判隊伍。1986年10月武漢中院、湖南汨羅縣法院率先成立全國第一家中院和基層法院行政庭，1988年10月最高法院成立行政庭。至1989年初，全國絕大多數法院設立行政庭。1989年4月全國人大通過《行政訴訟法》後，我國行政訴訟法律制度邁入有法典依據的「三行」時代——適用行訴法、行庭審判、依照行訴程序。
「陳錦洪案」凸顯行政訴訟「三難」、「三高」問題。「陳錦洪案」發生在1999年，《行政訴訟法》已實施十年之久，全國各地法院受理的行政案件已突破十萬件，我省當年受理一審行政案件近7000件，處於受案高峰期。與此同時，行政案件「三難」問題即立案難、審理難、執行難的問題開始凸顯，該案就是典型代表。案件訴訟初期，法院認定陳錦洪無原告資格而駁回其起訴，經上級法院的指定進入實體審理程序後，又對行政賠償的請求部分未予受理。在當時環境下即使法院判決行政機關賠償，恐也難以落到實處。此外，行政案件長期陷入「三高」處境，即申訴上訪率高、上訴率高、撤訴率高。對該案而言，佛山中院兩次一審、廣東高院兩次二審，實質爭議未得到化解。
「中鐵十六局路橋公司案」是當前行政訴訟「三化」改革的預演。為深化司法改革和貫徹新《行政訴訟法》，「管轄跨區劃化、審判扁平化、行政首長出庭常態化」的「三化」改革是當前行政訴訟的改革方向。經中央同意，最高法院擬將鐵路運輸法院改造為跨行政區劃法院，審理重大行政案件等。當前，各地鐵路法院集中管轄行政訴訟案件試驗正在分層級展開。2014年12月依託上海、北京鐵路運輸中級法院率先成立上海三中院、北京四中院兩家跨區劃法院，已開始管轄部分行政案件。湖北省利用鐵路運輸法院管轄部分行政案件的改革也在進行之中。跨區劃法院的審判機構，已由原來的行政審判庭悄然變為合議庭，合議庭與主審法官負責制、裁判文書由審判長籤發等成為司法改革的主導方向，審判體系扁平化的趨勢也愈發明顯。2015年5月將實施的新《行政訴訟法》明確規定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴，行政機關負責人包含單位正副職領導。這與傳統倡導政策性規定不同，已變成一種硬性規定。「中鐵十六局路橋公司案」被告密雲縣副縣長代表該縣人民政府出庭應該，完全可以預期 「行政首長」將經常坐上法庭被告席，「民告官、官必應」也將成為行政訴訟的新常態。