孫德安訴北京朝陽區和平街街道辦不履行法定職責案

最高法判例：針對不履責行為申請行政複議，複議機關作出責令處理的複議決定已實質性改變原行政行為

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裁判要點

當事人針對行政機關不履責行為提出行政複議申請，複議機關予以受理並作出責令重新進行調查處理的複議決定，已實質性改變原行政行為。換言之，複議機關已經對當事人的複議請求作出實體處理，當事人再對該爭議事項提起行政訴訟即違反了行政複議和行政訴訟銜接的制度安排，不屬於行政訴訟的受案範圍。

裁判文書　

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申1471號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：孫德安，男，1974年*月*日出生，漢族，住北京市石景山區。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：北京市朝陽區人民政府和平街街道辦事處。住所地：北京市朝陽區和平街小黃莊西苑**樓。

法定代表人：韋小萍，北京市朝陽區人民政府和平街街道辦事處主任。

孫德安因訴北京市朝陽區人民政府和平街街道辦事處（以下簡稱和平街街道辦）不履行法定職責一案，不服北京市高級人民法院(2017)京行終3722號-2行政裁定，向本院申請再審。本院依法由審判員王振宇、審判員張豔、審判員李緯華組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

孫德安以和平街街道辦不履行法定職責及北京市朝陽區人民政府（以下簡稱朝陽區政府）於2016年9月30日作出的朝政決字〔2016〕276號《北京市朝陽區人民政府行政複議決定書》（以下簡稱276號複議決定）違法為由，向北京市第四中級人民法院提起行政訴訟，請求：1.撤銷276號複議決定；2.確認和平街街道辦拒不執行（2015）朝行初字第509號《行政判決書》（以下簡稱509號判決）違法；

3.確認和平街街道辦拒不實質、正面答覆其於2016年5月24日提出的「北京市朝陽區國典華園小區業主要求和平街街道辦依據509號判決依法確定北京市朝陽區國典華園小區業主委員會（以下簡稱國典華園業委會）在籤署合同期限為2015年1月1日至2016年12月31日的《國典華園物業服務合同》過程中存在哪些違反法律、法規和規章的具體行為、事項的函」的履責申請違法；4.判令和平街街道辦就「國典華園業委會在籤署合同期限為2015年1月1日至2016年12月31日的《國典華園物業服務合同》過程中，存在哪些違反法律、法規和規章的具體行為、事項」逐條、逐項詳細書面答覆孫德安。針對孫德安以朝陽區政府為被告、訴請撤銷276號複議決定之行政案件，一審法院已另行作出行政判決。本案系孫德安訴和平街街道辦不履行法定職責一案。

一審法院查明：2016年1月13日，和平街街道辦作出《關於孫德安2014年12月3日書面申請的再次答覆》，主要內容為依照509號判決的要求，已就孫德安2014年12月3日書面申請的相關內容進行了調查，作出了答覆。同年5月24日，孫德安向和平街街道辦發出函件，提出履責申請，要求和平街街道辦依法實質履行法院判決，並依據509號判決依法確定國典華園業委會在籤署合同期限為2015年1月1日至2016年12月31日的《國典華園物業服務合同》過程中存在哪些違反法律、法規和規章的具體行為、事項，並逐條、逐項詳細書面回復申請人。同年6月15日，孫德安收到和平街街道辦的回覆，認定就孫德安提及的問題，該辦事處已於同年1月13日根據509號判決作出書面答覆，不再另行答覆。

同年6月24日，孫德安以和平街街道辦為被申請人向朝陽區政府提出行政複議申請，請求：1.確認被申請人未執行509號判決違法；2.確認被申請人拒不實質、正面答覆申請人的「北京市朝陽區國典華園小區業主要求和平街街道辦依據509號判決依法確定國典華園業委會在籤署合同期限為2015年1月1日至2016年12月31日的《國典華園物業服務合同》過程中存在哪些違反法律、法規和規章的具體行為、事項的函」的申請不履責，違法；3.責令被申請人就「國典華園業委會在籤署合同期限為2015年1月1日至2016年12月31日的《國典華園物業服務合同》過程中，存在哪些違反法律、法規和規章的具體行為、事項」逐條、逐項詳細書面答覆申請人；4.安排申請人查閱被申請人提出的書面答覆、提供的證據、法律法規依據和其他有關材料；5.由申請人當面領取本申請對應的《行政複議決定》。

同年7月12日，朝陽區政府作出朝政復受字〔2016〕第342號《行政複議申請受理通知書》（以下簡稱342號通知），告知孫德安：第一項複議請求非行政複議受案範圍；第四項、第五項系申請人在行政複議活動中所享有的權利，不屬於行政複議請求事項；第二項、第三項複議請求符合行政複議受理條件，決定受理。同年9月30日，朝陽區政府作出276號複議決定，認為和平街街道辦未針對孫德安的第二項請求事項作出明確回應，且以五個月前的書面回復作為回應，不足以證明其在收到孫德安5月份提出的申請事項後履行了相應的法定職責，應予糾正。遂根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第一款第二項的規定，責令和平街街道辦對孫德安的申請事項重新進行調查處理，並以書面方式告知孫德安。

一審法院認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十六條第二款的規定，經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告。本案中，276號複議決定責令和平街街道辦對孫德安的申請事項重新進行調查處理，實質性的改變了原行政行為，故和平街街道辦並非本案適格被告。經向孫德安進行釋明，其拒絕變更被告，故一審法院裁定駁回其針對和平街街道辦的第二、三、四項的起訴。

孫德安不服，向北京市高級人民法院提起上訴。

二審法院認為：根據《行政訴訟法》第四十九條第四項的規定，屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄，是公民、法人或其他組織提起訴訟應當具備的法定條件。該法第二十六條第二款規定，經複議的案件，複議機關改變原行政行為的，應以複議機關為被告提起行政訴訟。該法第十五條第一項同時規定，以縣級以上地方人民政府所作行政行為提起訴訟的案件，屬於中級人民法院管轄。

本案中，由於342號通知已經明確告知了孫德安，其提出的第一項行政複議請求不屬於行政複議受案範圍，朝陽區政府受理的僅是第二項、第三項行政複議請求，故應視為朝陽區政府未受理孫德安提出的第一項行政複議申請，276號複議決定針對的僅是第二項、第三項行政複議申請。且276號複議決定系責令和平街街道辦對孫德安的申請事項重新進行調查處理，故應屬改變原行政行為之情形，並不屬於孫德安所稱的部分維持、部分改變的情形。

據此，根據原處分主義之立法宗旨，孫德安如認為276號複議決定未滿足其第二項、第三項行政複議請求，應通過訴爭276號複議決定的合法性予以救濟，其以和平街街道辦為被告所提的第三項、第四項訴訟請求，不屬於行政訴訟的受案範圍。其所提第二項訴訟請求，亦不屬於一審法院管轄範圍。據此，二審法院裁定駁回上訴，維持一審裁定。

孫德安不服，向本院申請再審，請求撤銷一、二審裁定，判令二審法院或指定其他法院重新審理。主要事實和理由為：1.再審被申請人和平街街道辦拒不履行人民法院生效判決，導致行政空轉。2.276號複議決定屬於部分維持、部分改變原行政行為的情形，一、二審裁定認定事實不清，適用法律錯誤。

本院認為：本案的爭議焦點是再審申請人的起訴是否符合法定起訴條件。公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合法定起訴條件。根據行政訴訟法第四十九條第四項之規定，公民、法人或其他組織提起的行政訴訟，應當屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。鑑於再審申請人孫德安以朝陽區政府為被告、訴請撤銷276號複議決定一案，原審法院已另行作出裁判，本案系孫德安訴再審被申請人和平街街道辦不履行法定職責一案。

就本案而言，再審申請人共提出三項訴訟請求，根據原審法院查明的事實，上述三項請求事項均已在涉案行政複議程序中提出。針對第一項即確認再審被申請人拒不執行人民法院生效裁判違法的請求，朝陽區政府以不屬於行政複議受案範圍為由未予受理，嗣後其以再審被申請人和平街街道辦為被告所提的第二項訴訟請求不屬於人民法院行政訴訟受案範圍。至於第二項、第三項行政複議申請，朝陽區政府予以受理並作出責令再審被申請人重新進行調查處理的複議決定，已實質性改變原行政行為。換言之，朝陽區政府作為行政複議機關已經對申請人的上述兩項複議請求作出實體處理，申請人再對這兩項爭議事項提起行政訴訟即違反了行政複議和行政訴訟銜接的制度安排。再審申請人如對276號複議決定不服，應通過訴爭276號複議決定的合法性予以救濟，其以再審被申請人和平街街道辦為被告所提的第三項、第四項訴訟請求，亦不屬於行政訴訟的受案範圍。

根據《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第一項之規定，不符合行政訴訟法第四十九條規定，已經立案的，應當裁定駁回起訴。一審法院裁定駁回再審申請人針對和平街街道辦的第二、三、四項的起訴，二審法院裁定駁回上訴、維持一審裁定，裁判結果並無不當。

綜上，孫德安的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人孫德安的再審申請。

審判長　　王振宇

審判員　　張　豔

審判員　　李緯華

二〇一八年六月二十九日

書記員　　薛　菁