最高法院判例：知道或者應當知道行政行為的內容並非簡單的「看到」 ——馬月芳訴吳忠市政府土地行政登記案
裁判要旨
知道或者應當知道行政行為內容的時點是起算起訴期限的前提和基礎。公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當是針對其確信是真實的行政行為。若起訴人尚對是否存在被訴行政行為存疑，便起算起訴期限，則有違設置起訴期限制度的本意。知道或者應當知道行政行為的內容並非簡單的「看到」。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申7845號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：馬月芳，女，1953年5月7日出生，回族，戶籍地寧夏回族自治區吳忠市××金積鎮油糧橋村212048，現住寧夏回族自治區吳忠市利通區燃料公司家屬樓2單元2層西戶。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：寧夏回族自治區吳忠市人民政府。住所地：寧夏回族自治區吳忠市利通區盛元廣場北。
法定代表人：喜清江，該市人民政府市長。
行政機關負責人：吳文彪，該市人民政府副秘書長。
委託訴訟代理人：田超，寧夏世侖律師事務所律師。
再審被申請人（一審第三人）：智金海，男，1975年9月6日出生，回族，戶籍地寧夏回族自治區吳忠市××金積鎮油糧橋村212087。
再審申請人馬月芳因訴寧夏回族自治區吳忠市人民政府（以下簡稱吳忠市政府）土地行政登記一案，不服寧夏回族自治區高級人民法院（2019）寧行終19號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行了審查。再審申請人馬月芳，再審被申請人吳忠市政府的行政機關負責人吳文彪、委託訴訟代理人田超，再審被申請人智金海於2019年11月8日參加了本院組織的詢問活動。現已審查終結。
寧夏回族自治區吳忠市中級人民法院一審查明：2002年6月，吳忠市利通區人民政府為馬月芳頒發了吳利土（馬）集用（2002）字第3316號《集體土地使用證》（以下簡稱3316號證），坐落於馬家湖鄉××××隊，用途為住宅，使用權類型為集體劃撥，使用權面積為296平方米。2011年8月22日，吳忠市政府為智金海就案涉土地頒發了吳集用（2010）第10615599號《集體土地使用證》（以下簡稱10615599號證）。
2017年1月18日，馬月芳向吳忠市利通區人民法院提起訴訟，請求判令智金海返還案涉房屋及宅基地並恢復原狀。在該案審理過程中，智金海向法庭提供了其持有的10615599號證。吳忠市利通區人民法院對該證予以確認，並認為馬月芳的起訴已超過訴訟時效，於2017年4月5日作出（2017）寧0302民初682號民事判決，駁回了馬月芳的訴訟請求。馬月芳不服，提起上訴。該院經審理，於2017年7月10日作出（2017）寧03民終373號民事判決，維持了（2017）寧0302民初682號民事判決。
2018年7月23日，馬月芳向吳忠市利通區人民法院提起行政訴訟，請求撤銷吳忠市國土資源局為智金海頒發的10615599號證。吳忠市利通區人民法院經審理，認為該證系吳忠市政府頒發，吳忠市國土資源局不是適格被告，故作出（2018）寧0302行初21號行政裁定，駁回了馬月芳的起訴。2018年10月，馬月芳以吳忠市政府為被告提起本案訴訟，請求撤銷為智金海頒發的10615599號證。
一審法院認為，馬月芳起訴系請求依法撤銷吳忠市政府頒發給智金海的10615599號證。馬月芳原為登記在10615599號證項下的宅基地使用人，並持有吳忠市利通區人民政府頒發的3316號證。吳忠市政府於2011年8月22日將該宅基地使用權變更登記在智金海名下。該變更登記行為直接對馬月芳的權利產生實質影響，故馬月芳起訴吳忠市政府，請求撤銷10615599號證，原告、被告主體適格，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條、第四十九條的規定。根據本案證據所證明的事實，在馬月芳起訴智金海民事糾紛一案的審理過程中，馬月芳已明確知道吳忠市政府為智金海頒發了10615599號證。
2017年7月10日，該案經該院二審審理終結。2018年7月23日，馬月芳向吳忠市利通區人民法院提起行政訴訟，該案因主體不適格被駁回起訴。2018年l0月24日，馬月芳又以吳忠市政府為被告向該院提起行政訴訟。根據上述時間節點，馬月芳提起行政訴訟最遲應於2018年2月前提出，但其首次提起行政訴訟的時間為2018年7月23日，提起本案行政訴訟的時間為2018年10月24日。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。第四十八條第一款規定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬於其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。
馬月芳無證據證實存在因不可抗力或者其他不屬於其自身原因耽誤起訴期限的情形，故其起訴超過法定起訴期限。據此依照《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條之規定，作出（2018）寧03行初69號行政裁定，駁回馬月芳的起訴。
馬月芳不服，提起上訴。
寧夏回族自治區高級人民法院二審認為，本案爭議的焦點是馬月芳一審起訴是否超過起訴期限。1990年10月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規定：「公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外。」2000年3月10日施行的《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條第一款規定：「行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。
」本案中，馬月芳在一審起訴狀中自認「其在2012年知道其住宅及宅基地已被第三人智金海佔有。其多次向智金海索要，但智金海卻拿出了被告給第三人智金海辦理的吳集用（2010）第10615599號《集體土地使用證》」，故可以認定其至遲在其自認2013年4月將智金海起訴到吳忠市利通區人民法院金積法庭時就知道或者應當知道案涉《集體土地使用證》的內容。現馬月芳於2018年10月向一審法院提起行政訴訟，請求撤銷吳忠市政府為智金海辦理的10615599號證，明顯已超過當時法律規定的兩年的起訴期限。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一項之規定，裁定駁回上訴、維持一審裁定。
馬月芳向本院申請再審，請求撤銷一、二審裁定，依法改判支持其全部訴訟請求或者將本案發回重審。主要事實和理由為：1.一、二審法院認定的基本事實缺乏證據證明。在其起訴智金海物權保護糾紛一案中，智金海才提交了10615599號證，但該證的四至與案涉宅基地的四至並不相符。經向吳忠市國土資源局查詢，案涉宅基地的檔案材料並無變更或者過戶登記信息。其是在一審法院於2017年7月10日作出（2017）寧03民終373號民事判決後，才知道案涉宅基地過戶變更至智金海，後於2018年10月18日向一審法院提起行政訴訟，故未超過兩年的起訴期限。其起訴智金海物權保護糾紛一案的時間為2013年4月15日，並非一審法院認定的2017年1月18日。
2.一、二審法院認定其起訴超過法定起訴期限適用法律不當。其患有嚴重的高血壓等多種疾病，在一審法院作出（2017）寧03民終373號民事判決後，一直處於疾病治療狀態。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條的規定，其因病治療所耽誤的時間可不計算在起訴期限內，故其起訴沒有超過《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條規定的起訴期限。3.其有新的證據足以推翻一、二審裁定。在一審法院作出（2017）寧03民終373號民事判決後，吳忠市政府和吳忠市國土資源局負責人承諾給其解決問題，有錄音資料等證據為證。
吳忠市政府向本院提交意見，請求駁回馬月芳的再審申請。主要事實和理由為：1.馬月芳與智金海系同一集體經濟組織成員，案涉兩個土地使用證的權利基礎系同宗土地，馬月芳主張的事實不能成立。馬月芳與智金海就案涉宅基地達成轉讓協議，案涉宅基地轉讓是雙方的真實意思表示，馬月芳之女代其籤署的文書均對馬月芳產生法律效力。在智金海於2010年具有受讓案涉宅基地資格後，馬月芳與智金海籤訂轉讓協議並在吳忠市××金積鎮油糧橋村民委員會的同意下分別向吳忠市國土資源局遞交了《宅基地轉讓申請書》和《宅基地受讓申請書》。經調查審核，其依照法定程序確認後同意案涉宅基地換發證並登記於智金海名下、核發土地權屬證明。
2.馬月芳主張的事實與其自認和生效裁判確認的事實相悖，本案早已超過法定起訴期限。馬月芳向一審法院提交的起訴狀及一審開庭時的當庭陳述均提及「2012年回家發現，住房及宅基地已被第三人智金海佔有。經多次向第三人智金海索要，但第三人智金海卻拿出了被告給其辦理的吳集用（2010）第10615599號土地使用權證。」依照《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第六十五條的規定，已形成自認，應當作為認定事實的依據。吳忠市利通區人民法院（2017）寧0302民初682號民事判決已確認，馬月芳訴稱其2012年才知道智金海佔有其住房及宅基地的事實不能成立。馬月芳知道或者應當知道的時間至遲不超過其將智金海起訴至吳忠市利通區人民法院的2013年4月。
3.其主體不適格。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款規定：「行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。」《不動產登記暫行條例》施行後，隸屬於吳忠市國土資源局的吳忠市不動產登記事務中心設立，原不同登記機關的職責已整合到該中心。此次調整後，其不再行使土地登記職權，非本案的適格當事人。
4.本案不可能存在符合法定條件的新證據。馬月芳在一審時未申請延期舉證，未申請調取證據，其訴稱的錄音資料等證據也不屬於在舉證期限屆滿後發現的證據，故不符合《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第五十二條關於新證據的規定。
智金海向本院陳述意見，請求駁回馬月芳的再審申請。主要事實和理由為：馬月芳與其籤訂了轉讓協議，該協議也已履行。馬月芳所持撤銷10615599號證的請求不應得到支持，應駁回馬月芳的再審申請。
本院認為，本案的核心爭議是再審申請人馬月芳就再審被申請人吳忠市政府為再審被申請人智金海頒發10615599號證提起本案訴訟是否符合法定起訴條件。一、二審法院均以再審申請人提出的起訴超過法定起訴期限為由裁定駁回其起訴及上訴。知道或者應當知道行政行為內容的時點是起算起訴期限的前提和基礎。公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當是針對其確信是真實的行政行為。若起訴人尚對是否存在被訴行政行為存疑，便起算起訴期限，則有違設置起訴期限制度的本意。知道或者應當知道行政行為的內容並非簡單的「看到」。本案中，儘管再審申請人在起訴狀中自認其在與智金海的交涉中，智金海向其出示了10615599號證，但智金海系另一自然人，並非主管行政機關或者其他有權機關，僅此事實難以認定馬月芳已經在行政訴訟法意義上知道或者應當知道該頒證行為。
二審法院對再審申請人至遲在其自認2013年4月將智金海起訴到吳忠市利通區人民法院金積法庭時就知道或者應當知道10615599號證的認定不當。同時，本案亦無證據證明在再審申請人提起相關民事訴訟之前，其已經從再審被申請人吳忠市政府、吳忠市國土資源局等有權機關獲知該證的真實性，亦難以起算起訴期限。從本案相關情況看，只有本案一審法院所作另案終審民事判決關於再審被申請人吳忠市政府於2011年8月22日為智金海頒發10615599號證的認定，才使再審申請人達到合理的內心確信。
對於再審申請人而言，行政行為的內容至此才算具有確定性，才使其確信該證的存在已影響到其合法權益。再審申請人其後於2018年7月23日首次就10615599號證提起行政訴訟並未超過行為時有效的《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條第一款規定的兩年的起訴期限。一、二審法院關於再審申請人的起訴已超過法定起訴期限的認定構成適用法律錯誤，依法應予糾正。
適格被告是本案審查再審申請人提出的起訴是否符合法定起訴條件所必須考慮的另一問題。本案無爭議的事實是10615599號證系再審被申請人吳忠市政府頒發，但產生爭議的是，再審申請人對該證提出起訴應當以哪個行政機關為被告。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款「行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告」的規定涉及被告資格轉移。再審被申請人吳忠市政府以該條款為據，向本院提交意見稱，在《不動產登記暫行條例》施行後，其不再行使土地行政登記職權，非本案適格被告，並提交了相關證據材料。
若再審申請人所訴的被告確實不適格，則即使一審法院對錯列被告的問題未予查明，二審法院也應查明確認，維持一審法院駁回起訴的結果，因為讓不再負有行政職權的行政機關以被告身份參加訴訟無益於救濟再審申請人的合法權益。但需注意的是，再審被申請人吳忠市政府並未進一步明確指出繼續行使土地行政登記職權的是哪個行政機關，亦未提交相關證據證明在《不動產登記暫行條例》施行以來的司法實踐中哪個行政機關確實就土地行政登記行為作為被告而參加訴訟。故在適格被告仍有待進一步查明的情況下，本案現階段尚難以完全認定再審申請人的起訴是否符合法定起訴條件。
綜上，馬月芳的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四項規定的情形，應當再審。在再審程序中，應當依法保障再審申請人的訴權，適當考慮再審申請人此前已就10615599號證以吳忠市國土資源局為被告提起訴訟的情況，認定再審申請人就10615599號證提出起訴的適格被告是哪個行政機關，確定再審申請人提出的起訴是否符合法定起訴條件及作出相應裁判。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規定，裁定如下：
指令寧夏回族自治區高級人民法院再審本案。
審判長 李緯華
審判員 華 偉
審判員 夏建勇
二〇一九年十一月二十九日
書記員 韓 岐