冷戰結束以後，美國提出「非戰爭軍事行動」這一概念，對世界新軍事變革產生重要影響。德國作為世界上有影響力的大國，在遂行國際維和行動、反恐行動、救災救援行動、國內維穩行動等非戰爭軍事行動任務中有著明顯的特點，德國通過完善法律保障制度、強化專門行動力量、提高應急處突綜合能力、加強國際協調合作等方式確保了本國非戰爭軍事行動的有效完成，這對我軍有著很好的借鑑意義。
非戰爭軍事行動是近年來我軍面臨的全新課題，如何推進我軍非戰爭軍事行動能力的全面提高是當前亟需解答的重要問題。對德國非戰爭軍事行動進行研究分析，對於我軍非戰爭軍事行動能力建設有著較好的借鑑意義。
非戰爭軍事行動的概念探討
「非戰爭軍事行動」（Military Operation other than War, MOOTW）這一概念最早現於1991年美軍參謀長聯席會議發表的《美國武裝部隊聯合作戰》中涉及「非戰爭行動」的描述。1995年參聯會在《非戰爭軍事行動準則》中明確了具體類型及實施辦法。2001年美軍《聯合作戰綱要》將「非戰爭軍事行動」定義成「作為其他類型國家力量工具的必要補充，在戰前、戰中以及戰後發揮作用的，除戰爭以外的，使用軍事力量的一切軍事行動」。通常認為，非戰爭軍事行動包括國際維和行動、反恐行動、救災救援行動以及國內維穩行動等內容。
因形勢變化，美軍在2006年版《聯合作戰綱要》中正式宣布停用該概念。儘管如此，原來涉及非戰爭軍事行動的具體內容仍是美軍面臨的現實軍事任務，因而在各類文件、檔案中使用其他表述進行代替。
冷戰結束後，美國提出「非戰爭軍事行動」的目的是在不發動戰爭的情況下通過軍事手段實現其政治目標，在非傳統安全威脅愈發嚴重的背景下維護其國家利益。這一概念引起全世界的廣泛關注，給世界新軍事變革提供了廣闊思路，儘管各國表述不同，但大都將「非戰爭軍事行動」納入軍隊職能範圍之內。
冷戰後德國參與的非戰爭軍事行動
二戰結束之後，德國進行了徹底的改造，「永不再戰」理念成為德意志民族的共識。德國聯邦國防軍自組建以來，始終將核心任務定位於國家防禦和聯盟防禦，走一條較為「和平」的專守防禦軍事道路。
自1990年重新統一以來，德國已經成為具有重要影響的世界性大國，其安全政策同樣有著舉足輕重的意義。德國國防部在《2006年白皮書——德國安全政策與聯邦國防軍未來》中指出聯邦國防軍的任務主要有：「預防國際衝突，進行危機管理；打擊國際恐怖主義；支持盟國；保衛德國及其國民；援救與疏散；鞏固夥伴關係與進行國際合作；輔助性援助」。上述內容成為新時期德國在世界範圍內遂行非戰爭軍事行動任務的全面概況,並突出表現在以下方面：
國際維和行動
1995年12月波赫戰爭結束後，德國在北約框架內參與國際維和行動，監督波赫停火與和平重建。2004年，北約將波赫國際維和任務移交給歐盟，德國繼續在歐盟框架內執行維和任務。除了運用軍事手段確保波赫和平的實現，德國還積極參與了秩序恢復與國家重建工作，確保眾多在德國的難民順利重返故土。
1999年科索沃危機造成嚴重的人道主義災難，德國在參與北約對南聯盟的空襲之後，加入北約主導的駐科索沃多國部隊和聯合國駐科索沃臨時行政當局特派團，在當地執行維和任務。任務內容包括「保護少數族裔、遣返難民及離散人員，確保民眾行動自由，管制收繳非法武器以及預防打擊跨國犯罪等」，為構建安全的社會環境、確保地區穩定發揮了積極作用。德國是派遣人員參與此次維和行動最多的國家之一。
2001年馬其頓危機爆發，德國參與了北約和歐盟的預防性軍事行動，並首次主導國際維和任務的實施，有效控制了事態發展，使危機得到明顯緩和，確保了歐安組織及歐盟向當地派駐觀察員。
2006年剛果民主共和國進行首次全國民主大選，德國應該國要求參加歐盟部隊在該國的維和任務，確保了這次大選的和平有序。同年，德國應聯合國、黎巴嫩政府與以色列政府的請求，派遣部隊參加聯合國在黎維和行動並執行海上任務，同黎政府共同有效管控其近岸水域，打擊武器走私，確保了該地區實現長期停火。
此外，德國還向喬治亞、衣索比亞、厄利垂亞、蘇丹等國家和地區派遣了國際觀察團，以監督安全區和停火協議的實施。
反恐行動
「9·11」事件發生後，嚴厲打擊恐怖主義已經成為國際社會的共識。聯合國將恐怖主義視為對世界和平與國際安全的巨大威脅，北約也把恐怖主義納入條約規定的緊急情況進行應對。在此情況下，德國參加北約的「積極奮進行動」（Operation Active Endeavour），主要遂行在地中海區域為盟國商船提供保護的任務，防止其遭受恐怖主義襲擊。2001年11月，德國加入在阿富汗直接打擊國際恐怖主義勢力的「持久自由行動」（Operation Enduring Freedom）。塔利班政權倒臺後，德國參加了聯合國安全理事會授權的駐阿富汗國際安全援助部隊，幫助過渡政府繼續追剿恐怖主義殘餘。2006年起，德國開始負責阿北部地區的秩序恢復與國家重建工作，還幫助阿富汗重建和訓練軍隊及警察部隊，為後續的反恐維穩工作培養了一支可靠的國內武裝力量。
救災救援行動
德國聯邦國防軍不僅在國內開展救災救援行動，也在海外執行國際人道主義援助任務，其行動的地理空間範圍十分廣闊。
在國內，聯邦國防軍多次參加雪災、火災、洪災及重大事故災難等的救援工作。2002年8月聯邦國防軍先後投入約5萬人與地方防汛減災部門協同抗擊當年的嚴重洪災，是建軍以來遂行的最大規模國內救災救援任務。2013年6月，巴伐利亞、圖林根、薩克森及薩克森-安哈特州遭遇洪水，聯邦國防軍迅速投入救援，「參與加固堤壩與醫療救護，並且為其他救援力量和受災群眾提供必要保障」。聯邦國防軍介入抗災救援最大程度地減少了災害帶來的生命財產損失。
在海外，聯邦國防軍參與的國際人道主義救援不斷增加，體現出德國承擔更大國際責任的信心。2005年以來，德國先後向印度洋地震海嘯災區、巴基斯坦地震災區、莫三比克洪水災區、中國四川地震災區、菲律賓強颱風災區等派遣了專業救災減災人員，提供了大量救災物資，幫助災民在短時間內擺脫災害及次生災害的影響，恢復當地正常的生產和生活秩序。
國內維穩行動
聯邦國防軍還肩負著在必要時參與穩定國內局勢、保證正常秩序的任務。德國是全球主要旅遊目的地，每年都組織各種世界級的商品展銷會、技術交流會、文化交流活動等，安全保衛的壓力十分巨大。聯邦國防軍投入大量人力物力資源保障國家大型活動順利開展。2006年德國世界盃期間，聯邦國防軍投入了7000餘名裝備精良的士兵，應對可能發生的核生化武器襲擊和大規模突發事件。除了在開幕式前就對慕尼黑上空進行嚴密封鎖與監控，空軍還為每一場比賽部署兩架戰鬥機在賽場上空巡邏，確保空中安全。此外，聯邦國防軍還為比賽提供了醫療、運輸等大量後勤服務。
德國非戰爭軍事行動的特點
德國從國際國內形勢出發，在白皮書中明確了短期內的任務重點，並基於前述任務對主要遂行非戰爭軍事行動任務的聯邦國防軍進行改革，內容涉及法制建設、組織架構、能力建設、人員裝備等諸多方面。在後冷戰時代，德國二十餘年的非戰爭軍事行動表現出愈發明顯的特點，包括：
完善法律保障制度
德國《基本法》是確定國家行為的基本指向，也是規範國家行為的基本準繩。聯邦國防軍自組建以來始終將其行動嚴格納入《基本法》的框架之內，受到二戰後政治清算和民主法治的嚴格制約。這種嚴苛的政治要求導致新形勢下德國非戰爭軍事行動極有可能出現無法可依的情況，所以完善法律保障制度就顯得十分必要。
1994年7月憲法法院裁定，「在聯邦議院實現簡單多數同意的前提下，德國武裝力量可根據集體防禦原則（《基本法》第24條第2款）部署到北約地理範圍之外的任務區域」。這就為第二年德軍赴波赫執行國際維和任務提供了可靠的法律依據，也給未來參與其他國際行動奠定了法理基礎。
是否派遣聯邦國防軍執行非戰爭軍事行動以及如何執行任務由聯邦政府做出決定，但仍需要聯邦議院依照《基本法》進行審核與批准，以此有效控制武裝力量合理運用。2005年3月德國出臺《聯邦議院參與法》，規定了武裝力量在海外執行任務的批准流程，確保國防軍執行國外非戰爭軍事行動的前期審批工作的程序合法性。
聯邦議院還通過決議，將恐怖主義襲擊列入《基本法》第35條所規定的「嚴重突發事件」之內。根據該項條款，在面臨恐怖主義襲擊威脅或發生恐怖主義襲擊時，可以依法部署武裝部隊進行應對。
此外德國還有許多保障非戰爭軍事行動的法律解釋以及大量新法律法規。這些造法行為以及完善現行法律制度的舉措為遂行非戰爭軍事行動任務擴寬了法律框架，使執行具體任務能真正做到有法可依。
強化專門行動力量
根據德國國防部2006年白皮書確定的新軍事變革方向，聯邦國防軍將組建一支由陸軍、海軍、空軍、相應的聯合指揮機構、支援部隊以及特種部隊共同組成的快速反應部隊。這支快反部隊約3.5萬人，裝備精良，訓練有素，能夠滿足複雜情況下對軍兵種的不同要求，確保在緊急事態和重大事件中指揮得當、溝通順暢。除了執行本國任務，這支快反部隊還參與了北約快速反應部隊以及歐盟戰鬥群，執行北約、歐盟框架內的高強度任務，同時也是聯合國後備安排力量之一，主要負責搜救和撤離行動。
陸軍是「防止衝突、結束危機，在多國軍事行動的框架內執行國際反恐怖主義行動的主要力量」。基於以上任務定位，德陸軍根據2006年白皮書以及2013年《聯邦國防軍新定位》做出了一定調整，成立了快速反應師、特種作戰師和空降師。快速反應師能夠滿足單獨或多國聯合行動的要求遂行不同類型的任務。特種作戰師負責特殊情報獲取、掩護己方軍民設施和人員、打擊恐怖分子、營救人質、赴危機區域執行任務等工作。空降師確保了武裝力量能夠進行快速遠程投送，迅速進入任務區域開展活動。
提高應急處突綜合能力
恐怖主義襲擊、社會群體事件、地區衝突、自然災害等具有極強的突發性，造成即時安全狀況難以預測，因此應急處突綜合能力成為應對上述事件的關鍵要求。而這一綜合能力主要表現在領導指揮、情報獲取、投送部署等幾個方面。
德國為了確保能在全球範圍內對武裝力量進行有效的領導，依託先進的聯邦國防軍衛星通信系統（SATCOM Bw）建立了一套完整的聯合指揮程序，大大提升了緊急事態下對武裝力量的有效指揮和控制能力，也為跨部門聯合處置緊急任務創造了良好條件。
情報的有效獲取，對危機預警、事態判定、制定計劃、任務準備以及任務實施都至關重要，尤其是在突發事件造成局勢極不明朗的情況下對於採取正確合理的方式遂行非戰爭軍事行動任務事關成敗。為此德國採用SAR-Lupe雷達偵察衛星監視系統獲取全球圖像情報，加入北約「聯合地面監視」計劃獲取地面行動所需的機載成像情報，並部署「歐洲鷹」（Euro Hawk）無人機偵察系統獲取所需情報。
遠程投送與部署能力是在新環境下確保遂行任務的武裝力量及時向遠方任務區域進行部署、增援、補給的前提。綜合運用陸、海、空運輸方式，採取軍用、民用相結合的方法，能夠使武裝力量在較遠距離的空間上做到快速轉換。一方面聯邦國防軍可以使用自有的裝備進行快速機動部署，如空客A400M軍用運輸機使德軍能夠迅速趕赴歐洲以外的任務區域，NH-90輕型運輸直升機則可以實現較短距離內任務區域的快速戰術機動；另一方面，德國政府還同民用航空公司、海運公司籤訂合同，在必要的情況下使用民用交通工具作為機動能力的補充。
加強國際協調合作
遂行非戰爭軍事行動任務的過程當中，不只需要國內各部門的相互配合，更需要國際間的協調合作。
德國重新統一以來繼續沿襲聯邦德國時期的政策傳統，在北約、歐盟框架內與其他國家一起行動或通過他們採取行動，盡力避免以獨立姿態發聲和完成任務。側重通過資金和技術支持幫助盟友提高完成任務的能力，並在任務過程中提供較為全面的保障。德國分別於2002、2003年倡議組建了北約快速反應部隊和歐盟戰鬥群，積極派兵參加了上述兩支國際合作性部隊。此外還承擔了大量的部隊訓練工作，在框架內與其他國家建立了情報共享和行動協調機制。
聯合國在促進世界和平與共同發展方面發揮著無可替代的作用。在聯合國框架內，德國積極履行國際義務，承擔國際責任，在維和、抵禦全球性流行病、打擊製毒販毒犯罪、打擊國際恐怖主義等方面做出了較大貢獻。此外，德國派部隊參加聯合國組織的維和演練，協助聯合國進行任務人員培訓，還派出觀察員、醫療隊、後勤保障部隊等專業技術人員參與聯合國的其他工作。
對我軍的啟示
面對日益複雜的安全環境，非戰爭軍事行動已經成為我軍不可輕視的重要任務領域。儘管我軍在抗洪搶險、抗震救災、反恐維穩、護航撤僑等諸多新任務當中有不俗的表現，但必須認識到我軍遂行非戰爭軍事行動任務的能力仍有較大提升空間。通過對冷戰以來德國執行的非戰爭軍事行動進行分析，可以從中得出幾點啟示：
加強配套法律法規建設
中央軍委在關於新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定中指出，「深入推進依法治軍從嚴治軍，是全面依法治國總體部署的重要組成部分，是實現強軍目標的必然要求，是深化國防和軍隊改革的重要保障，是確保部隊有效履行使命任務和高度集中統一的堅強保證」。現行的《國防法》《突發事件應對法》《軍隊參加搶險救災條例》《關於建立健全軍隊處置突發事件應急指揮機制的意見》《軍隊非戰爭軍事行動能力建設規劃》等是我軍開展非戰爭軍事行動的基本法理依據，但是隨著任務範圍的擴大、任務區域的擴展、任務頻次的增加，現行法律法規難以全面適應出現的新情況、新變化。以上法律法規大多為宏觀層面上的指導，缺乏微觀層面上具體實施的規定，甚至還有許多方面完全沒有涉及，導致各個相關部門權責不清、處置不明。因此必須加強非戰爭軍事行動的配套法律法規建設，切實做到有法可依。
推進相應編制體制調整
我軍現行編制體制主要是針對常規戰爭做出的安排，但是非戰爭軍事行動與之區別極大，對部隊的作戰單位、指揮架構等方面都提出了新的要求。因此我軍需要進行相應的編制體制調整。
一方面應當構建新式專業型部隊。非戰爭軍事行動的任務種類十分龐雜，任務需求也各不相同，因此遂行任務的力量應當具備專項技術能力以發揮針對性作用，構建例如搶險救災應急部隊、反恐維穩部隊、維和部隊等針對性強、輻射面廣、手段多樣的專業化部隊。
另一方面應當構建高級別快反聯合指揮機構。非戰爭軍事行動多數情況下包括多種任務類型，需要相應的專業技術部門協同完成，而且其突發性要求必須進行快速、高效的指揮。這就需要指揮機構既能夠協調軍隊與地方、部門與部門之間關係，又能夠迅速做出反應確保指揮的時效性。因此，構建高級別快反聯合指揮機構就顯得十分必要。
強化應急處突能力建設
情報是遂行非戰爭軍事行動任務的關鍵保證，缺乏必要的情報保障就難以在應急處突時做出正確的決策。所以一方面要完善情報網絡、升級偵察手段，提高我軍的情報獲取能力；另一方面要兼顧軍地各部門的信息來源，理順關係，實現軍地情報系統一體化，確保軍隊、地方做到信息互通、情報共享。
大多數非戰爭軍事行動需要處理的是重大突發事件、危機衝突或自然災害，往往事發突然難以預料，造成相關單位和人員手忙腳亂不知所措。因此既要做好不同情況下如何應對的行動預案，又要在實踐中不斷總結經驗修訂完善預案，確保我軍在重大危機事件發生時能夠根據預案迅速做出正確反應。
應急處突情況複雜、形式多樣，需要不同的裝備設備進行保障。但當前我軍普遍配置單一，缺乏搶險救災、反恐維穩等任務所需要的專業性裝備，以及快速趕赴任務區域進行部署的裝備。因此，在進行常規戰爭準備的同時，需要配置防暴、防恐專業裝備，搶險救災專用工具，還要增加直升機、衝鋒舟、通用車輛等快速機動工具，充分利用地方交通設施，確保能在緊急情況下進入任務區域開展作業。
注重國際協調合作
自然災害、國際衝突、地區危機、恐怖襲擊等突發事件通常具有很強的國際性，武器走私、製毒販毒、海盜劫掠等犯罪行為也具有很強的跨國性，僅僅依靠一個國家的力量難以妥善解決，必須通過雙邊或多邊途徑以國際合作的方式進行應對，確保國家、地區與世界的安全穩定。當前我國已經通過上海合作組織與中亞五國及俄羅斯建立了良好的協調機制，在打擊國際恐怖主義勢力方面取得了良好成效，獲得了許多有益經驗。因此可以將這一模式擴展到其他地區、其他領域的合作當中，通過情報共享、聯合行動、技術支持、人員培訓、聯合演練、高層交流等方式加強在非戰爭軍事行動上的國際協調與合作。
聯合國是我軍遂行海外非戰爭軍事行動任務的主要國際合作框架，通過參加聯合國主導下的國際維和行動、索馬利亞海域護航行動、國際救災救援行動等，我軍獲得了大量寶貴經驗。因此，我軍在今後仍需要以聯合國為平臺，但可以強化主體意識，成建制派出部隊參加行動。既能夠維護任務區域的安全與穩定，又能夠鍛鍊我軍遠程戰略投送與部署能力，增強我國的威懾力，擴大在國際上的影響力。（編輯：於雪）
作者：王程 解放軍國際關係學院碩士研究生
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