美國海軍兩艘兩棲艦船
於9月6日在南海開展了航行訓練活動
圖片來源：環球時報
閆巖
中國南海研究院海洋法律與政策研究所所長，副研究員
原文首發於《邊界與海洋研究》2020年第6期，
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美國的南海政策在過去25年間從避免選邊站的「相對中立」轉變為毫不掩飾的「逢中必反」介入南海問題的身份也試圖從「調停者」轉變為「仲裁者」。美國南海法律立場調整大致可分為三個階段。
（1）冷戰結束至2008年：美國南海法理主張逐步形成
冷戰結束後美國涉南海問題法理主張有四個層次：其一，在島礁主權爭端上不持立場；其二，反對與《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）不一致的海洋主張；其三，確保南海地區的航行與飛越自由；其四，反對使用武力或脅迫手段，基於國際法和平解決南海問題。
在這個階段，美國南海政策的核心是以維護「航行與飛越自由」之名，行在南海的軍事行動自由之實。從當時中美實力對比看，美國並不擔心中國對其構成任何挑戰。
（2）歐巴馬政府時期：質疑並挑戰中國南海權利主張的法理基礎
美國「由淺入深、由表及裡、從點到面」對中國在南海的權利主張發起全面攻擊。
其一，美國對我南海斷續線的合法性展開全面批判，聲稱「中國基於九段線而非海洋地物來聲索海洋權利的主張不符合國際法」。
其二，攻擊中國島礁的法律地位。美方立場不再局限於島礁主權，而是試圖從島礁法律地位切入，強調經過島礁建設後的「人工島嶼」不具有島嶼法律地位，變相壓縮中方主張的範圍。
其三，炒作美國軍事活動合法性問題。歐巴馬政府以航行自由行動挑戰中國的直線基線和軍艦在領海內的無害通過制度。
其四，幹擾地區規則制定。美國積極推動並敦促儘早達成具有拘束力的「準則」，強調南海問題的最終解決要基於《公約》和南海仲裁案裁決，試圖通過高層施壓、雙邊關係滲透等方式影響磋商進程和走向。
（3）川普政府時期：立場倒退與倒行逆施
美國南海政策服務於其所謂對華全面遏制和打壓的戰略需求，攻擊性和侵略性大幅上升。
其一，美國以仲裁裁決為依據以「排除法」收窄其「南海島礁主張不選邊站」的立場範圍，斷言美濟礁、渚碧礁等低潮高地和曾母暗沙水下地物的性質，全盤否定中國對南沙群島的整體性主張，並輔之以軍事行動宣示和強化其立場。
其二，否認中國在南海與周邊國家有重疊主張海域，不再呼籲各方澄清主張，將爭議海域稱為「菲律賓、越南、馬來西亞、汶萊、印尼的專屬經濟區」，不但在周邊國家單方面海洋資源開發行動中給予明確支持，還加大了與南海聲索國的海上油氣資源開發合作。
其三，「航行自由行動」逐漸偏離軌道，頻度烈度劇增。川普政府時期「航行自由行動」的審批權限下放至國防部，頻率和烈度顯著上升，水下無人系統是否享有豁免權，及其使用是否違反了和平利用海洋的原則等問題成為中美關於海上軍事活動法律規制新的爭議點。
2020年以來，南海爭端當事國在美國的支持下通過多種手段大力推動坐實仲裁裁決。
（1）爭端當事國固化非法佔領並威脅提起新的法律程序
菲律賓對其非法佔據的中業島等島礁的設施建設從未停止，近年來陸續修建了沙灘坡道、擴建機場等設施。儘管2016年杜特爾特政府上臺以來致力於改善中菲關係，推動雙邊機制及海上合作，卻同時也一直在非法侵佔的中業島等南沙島礁上進行建設，並試圖通過將裁決納入國內法律體系的方式坐實裁決。越南持續釋放出有可能效仿菲律賓將中越南海爭議訴諸仲裁的信號。2016年，越南邊界事務委員會前主任陳公軸曾撰文表示，越南可以利用仲裁裁決對島礁的定義來挑戰中國的西沙群島主張，以及與海上執法部門與越南漁民的衝突。越南還藉助其東協輪值主席國身份，通過東協系列會議聲明抬升《公約》的地位，炮製「公約至上論」。
（2）爭端當事國以資源為核心的海洋權益爭奪加劇
2020年2月15日，美國國務卿蓬佩奧、防長埃斯珀在慕尼黑安全會議上渲染中國是南海的最大威脅，並指責我「侵犯」越南、菲律賓的專屬經濟區。7月13日，蓬佩奧發表聲明，援引2016年裁決，把中國描繪為「霸凌者」和「海洋帝國」，聲稱中國「涵蓋大部分海域的資源權利主張完全不合法」。2020年越南漁船在南海活動更加頻繁，並與沿岸國家發生多次摩擦及嚴重衝突。印尼也加大了對其主張的專屬經濟區內的漁業執法力度。
（3）其他域外國家以「外交照會戰」的方式高調插手南海事務
2019年12月12日，馬來西亞向聯合國大陸架界限委員會提交了南沙群島北部部分大陸架外部界限後，越南、印尼、菲律賓及美國、澳大利亞等域外國家接二連三向聯合國遞交涉南海外交照會，部分照會援引了仲裁裁決。長期以來，澳大利亞、法國、德國和英國等國家僅從南海航道通暢的角度關注南海。隨著美國的「亞太再平衡」戰略的實施、菲律賓南海仲裁案啟動和美國大肆渲染的南海「軍事化，這些域外國家逐漸演變至積極的通過軍事、外交等手段插手南海事務。
（4）美國加大南海軍事活動，對我國企業實施經濟制裁
美國日益展現強硬態度和準備戰爭的氣氛，持續加大在南海軍事活動的烈度。2020年白宮發布《美國對中國戰略方針》，宣稱將向中國施壓，打擊中國的「霸權主義自信」，並為本地區的盟友和夥伴提供安全協助對抗中國。僅2020年上半年，美軍在南海的偵查活動就達2000次之多，2020 年下半年美國多次在南海海域舉行海上聯合演練。美國推出「南海經濟制裁」，其商務部以在南海爭議地區從事軍事活動、將南海「軍事化」為由，將24家中國公司列入禁止購買美國產品的政府名單中，並對參與南海島礁建設的中國公民實行籤證限制。
（5）中國積極捍衛國際法治精神，致力於推動區域規則、機制建設和海上合作
中菲兩國在2017年建立了中菲南海問題雙邊磋商機制（BCM），切實推動了兩國務實合作，為維護中菲關係、管控危機和共建互信作出重要貢獻。2020年4月18日，中國《民政部關於國務院批准海南省三沙市設立市轄區的公告》，明確了三沙市西沙區管轄西沙、中沙群島的島礁及其海域，區政府設在永興島；南沙區管轄南沙群島的島礁及其海域，區政府設在永暑礁。中國在2020疫情期間仍盡力維護雙邊關係與區域多邊機制，寮國、柬埔寨、緬甸、菲律賓、泰國、印尼等區域內國家的十多個政黨表示，支持南海問題由直接爭端方通過對話協商解決分歧，並明確提出反對外部勢力幹涉本地區事務，呼籲早日達成「準則」。 準則」磋商近年來進入快車道，並於2019年提前完成了首輪單一磋商文本審讀，中方承諾將在疫情情況改善後，儘早開展面對面的磋商，推動早日達成「準則」。
拜登政府將延續從歐巴馬政府時期開始的對華強硬路線，絕不會放棄仲裁裁決，並將繼續全面推進對中國海洋權利主張的法理戰和經濟制裁：美國可能繼續慫恿和鼓勵越南提起新的國際仲裁；美國海岸警衛隊可能通過與南海沿岸國合作在南海爭議海域開展聯合執法行動；美國可能通過盟友的協助幹擾被制裁中企在當地的承建項目；美國可能將經濟制裁手段與「一帶一路」項目議題關聯；美國亦有可能對明確支持中方立場與主張的國家實施威懾與制裁。
首先，針對周邊和域外國家聯手以仲裁裁決為依據展開的外交和輿論攻擊，中國應繼續從法理上對仲裁庭在法律解釋與適用、證據採信、事實認定等方面的諸多謬誤進行全面系統的批駁，並加大國際國內輿論宣傳力度，以正視聽。
其二，針對越南在南海日益激進的海上單邊行動和提交國際仲裁的威脅，一方面中國仍應堅持維護兩國關係，推動海上合作，避免矛盾升級；另一方面可以考慮通過嚴厲打擊越南的侵漁行為、阻遏越南非法侵佔的南沙島礁的軍事建設和部署以及重啟萬安灘油氣資源勘探開發項目等方式進行反制。
其三，以南沙島礁為基地向國際社會提供更多的民事服務，有助於破解美國「軍事化」指責和消除周邊國家的疑慮。利用南沙島礁上現有的氣象觀測中心和環境空氣品質監測站等設施向國際社會尤其是周邊國家提供海嘯預警、氣象預報等服務。
其四，以「準則」磋商為抓手積極推進南海地區秩序構建。中國和東協國家應保持足夠的戰略定力，儘早啟動面對面磋商，推進「二讀」，為南海和平穩定構建制度保障。
其四，警惕美國炒作南海問題與「一帶一路」議題關聯，繼續推動與南海沿岸國的海上務實合作。在新冠疫情對全球經濟發展造成衝擊的時刻，繼續推動與南海沿岸國低敏感領域的海上務實合作與「一帶一路」項目，使南海周邊國家真正受益，是化解破解美國謊言與挑撥離間的最好方式。