摘要：森林生態系統是陸地上最大的生態系統，是衡量一個國家生態系統是否穩定、可持續的重要指標，我國以國家公園為主體的自然保護地體系正在建設和完善中，自然資源保育制度尚存在許多不足。文中通過對西方發達國家（美國、加拿大、英國、德國、日本）自然保護地體系的研究，發現通過規劃、管理、立法等政策調整，將自然保護地立法與相關林業立法相互協調，同時重視公眾參與、引入特許經營以及界外管理等措施能夠對森林資源生態保育起到積極推動作用，並對構建我國森林資源生態保育制度提出了建議。
關鍵詞：森林資源，生態保育制度，自然保護地，國家公園，發達國家
作者：劉思源 唐曉嵐 孫彥斐
保護地是從國家公園運動衍生而出的，並逐漸演變為國家公園與保護地體系,世界自然保護聯盟（IUCN）對保護地的定義是「通過立法或其他有效途徑識別、專用和管理的，有明確邊界的地理空間，以達到長期自然保育、生態系統服務和文化價值保護的目的」。其對保護地的定義反映出生態保育是自然保護地的主要目標之一，許多國家通過建設國家公園建立自己的自然保護地體系，對本國的各類自然資源進行保育。
森林生態系統是陸地上最大的生態系統，森林生態系統穩定發展是一個國家生態系統穩定、可持續的重要環節，森林生態系統保育能夠在生態監測、生態管理等方面提升森林資源的整體保護水平以及完善其合理利用的方式。諸多學者傾向於從單一森林資源立法體系、管理體制、監測手段、資源清查方式等方面研究了森林資源的生態保育，但森林資源本身是一個完整的生態系統，其保護需要注重其在整個生態系統層面上的保育效果。藉助自然保護地體系能夠實現一個包含森林資源在內的完整的生態系統保護，並將森林生態資源置於完整的生態過程之中，結合一系列政策的制定來保護森林資源。以國家公園為主導的自然保護地體系，能夠在最大程度上給予森林資源最完善的規劃、管理、保護策略，因此，對其相關方面的研究十分必要。
我國國家公園體制已經提出並實行了5年，諸多學者從不同的角度探討了以國家公園體制為主體，建設、整合各類自然保護地的方法，從生態資源的保護、空間布局、管理以及內部管理體制設計等方面提出了意見。但我國保護地體系仍面臨種種問題，西方發達國家自然保護地體系建設的實踐證明，保護地是一種在保護各類自然資源時有效的規劃管理體系。
1 美國——自上而下的立法管理體系與先進的界外管理思維
美國的自然保護地體系是由國家公園發展而來的，美國國家公園思想萌芽最早，1872年黃石公園的建立開啟了美國各類自然資源保護模式的新篇章，通過不斷地規劃、管理、立法等政策調整，以國家公園形式為主導的國家公園體系（美國的自然保護地體系）逐漸形成，國家公園體系在森林資源的保護培育等方面起到了巨大作用。以下分別從立法、規劃管理、決策、界外管理等4個方面闡述。
1.1 保護地立法與森林資源立法相協調
美國國家公園體系立法層級清晰，首先是國家公園法律立法層次清晰，從聯邦政府到地方政府及相關部門層面的國家公園成文法層次有《國家公園管理局基本法》（OA）和各聯邦政府的國家公園《授權法》（EL），國家公園立法體系之外的《環境政策法》(NEPA)也對國家公園管理提出了很多法律層面的要求，如關於森林資源如何使用、如何保護方面，強調了環境影響評價體系與公眾決策體系在保護森林資源時的重要性，使得森林資源在NEPA法律的框架之下得到了有效的保護和培育。而其他相關法律如《天然林保護法》(NFPA)、《荒野法》(TWA)、《瀕危物種法》（TESA）和《國家野生與風景河流法案》(WSRA)等既是國家公園體系重要的法律基礎，同時又是美國森林資源保育的法律基礎，分別從不同角度協調保護地及國家公園內的森林資源的保護、管理與利用。由此可見，美國國家公園立法體系在森林資源保護方面較為系統，自然保護地立法與相關林業立法相互協調。
1.2 管理、規劃、決策體系完整明晰
美國國家公園體系管理思維有一個從重物質規劃到生態管理為主的思路轉變，逐漸確立了以生態資源保護為主的管理思想。其規劃決策體系細緻明晰，有較強的目標導向性與公眾參與度。
首先是非常強調規劃管理的層次性和實施細節。國家公園、國家森林公園、州立森林公園等層次明顯，管理體系明晰。國家公園由聯邦政府的國家公園管理局直接管理，州立公園則由當地政府管理。在規劃層面上橫向區域性與縱向時間性均帶有明顯的目標導向性：對尚未解決的問題分為1年期、5年期和無限期規劃目標進行解決，這可以使森林資源的保育能夠分不同的資源現狀和所要達到目標的不同而有計劃、有層次地進行保護。
二是公眾全面參與規划過程與環境影響評估。美國保護地體系（國家公園體系）非常強調公眾參與，公眾在規劃、決策、監督環節是伴隨國家公園及其他自然保護地建設發展與運營全過程的。這可以使管理部門在規劃森林資源保護時能夠聽取多方意見，妥善處理各利益方之間的矛盾，並能起到有效監督的作用。
三是充分利用民間組織力量參與森林資源保護。以美國紅杉樹國家森林公園為例，其前身是拯救紅杉聯盟，這一非盈利組織專門致力於籌款購買紅杉林地並對其加以保護。拯救紅杉聯盟在1920—1960年保護了總計超過400km2的紅杉林，並在這些受保護的紅杉林地上建立了3座紅杉國家和州立公園。
四是將監測作為制定諸多規劃的基礎環節。重視保護轄區內自然資源（如森林生態系統）的生態監測，為森林資源保護發展的決策系統提供生態監測基礎資料，對保護地內的森林資源進行清查，建立生態監測信息系統網絡，使保育技術手段不斷升級，成為森林資源保護培育不可缺少的一部分。
五是美國國家公園體系對於界外管理非常重視，即國家公園管理機構通過各種方法對國家公園邊界之外的土地利用、人類活動等進行管理和協調。自然資源生態系統具有連續性，處於系統邊界處的生態因子往往最為脆弱，並且最易威脅到系統內部生境，尤其是森林、草原、溼地等這些生態敏感性高、穩定度低的生態系統類型更易受到來自邊界外的威脅。通過法律、經濟以及國家間合作等手段進行保護地界外管理，使得界外管理成為維持界內森林生態系統穩定性的關鍵性因素，並在保持整個生態系統的完整性和連續性上起到了相當大的作用。
2 加拿大——完善的保護地選定反饋機制與公共管理模式
加拿大國家公園體系（自然保護地體系）的特點是根據自然資源的生態代表性制定了較為詳細的保護地選定反饋機制，公共管理模式以維護生態系統為其出發點和最終目標，有重點、分層次地對各類自然資源進行保護，並適當引入特許經營的方式緩解對於森林資源的財政支出。
2.1 保護地選定反饋機制較為完善
加拿大有完善的國家公園體系，突出體現在其擁有獨具本國特色的國家公園選定及反饋機制：將國家地理自然區域按照不同的資源特色、類別以及生態代表性劃分為多個分區，這些被劃分出來的自然區域涵蓋了大部分國家公園所具有代表性的特徵，再從這些自然區域中確定可以劃歸為國家公園保護的重點區域，形成自然大區—自然小區—國家公園3級自然區域分布體系。加拿大森林資源主要集中於8個自然大區的其中之一——西部山脈自然大區，該區劃分為9個自然小區，建立了16處國家公園。這些國家公園的劃定不僅遵從上述分區要求，還同時注重生態完整性和可持續發展的潛力，並且要求降低人類活動幹擾，使其處於自然狀態或者可以恢復到較為自然的狀態。在進行森林資源保護時，這些標準能夠從生態保育的層面上首先劃分出森林資源保育的重點區域，完善的選定機制可以將森林資源按等級分類，區分出重點保護對象並將其納入國家公園保護。選定機制是動態的，如生態代表性這一指標，能夠考察國家公園的保護是否對這一區域的森林生態和生境的保護產生了促進作用，並結合地方政府與公眾參與及時做出反饋與調整。以加拿大自然小區之一的落基山脈為例：落基山脈是北美大陸的脊梁，劃分為若干個生態地帶，按其垂直地帶劃分為山前丘陵森林草原帶、山地森林帶、亞高山森林帶、高山草地（苔原）裸巖及冰川帶。加拿大的落基山脈由多個國家公園進行保護管理。如班夫國家公園，它是加拿大在落基山脈建立最早的國家公園，早年在這裡曾經發展過採礦業及伐木業，自建立為國家公園之後，確立了以保護為主的生態系統管理模式，以森林為主體的各個生態系統保育狀態良好，現已成為北美地區的主要生態旅遊目的地之一。
2.2 以維護生態系統為目標的公共管理模式
加拿大自然保護地體系（國家公園體系）採用中央垂直管理模式為主、非政府組織（NGO）管理為輔、社區公眾廣泛參與的模式，同時由國家公園管理局組建的公園諮詢委員會（PAC）負責聯繫各非政府組織的工作，共同解決資源保護與資金來源、開發遊憩間的衝突問題。國家公園的主要目的是維護生態系統的完整性，這種中央主導、地方參與的管理運行模式，能夠有效地對常見的生態問題進行生態幹預：如森林火災和森林病蟲害的防治、瀕危生物和野生動植物棲息地維護與保育，以及植物群落的演替過程等。在森林旅遊開發方面，大量的森林被劃為保護區,或者建立國家和省級公園,其中聯邦政府建立的國家公園面積為2450萬hm2，各省所建公園面積達3320萬hm2，相關部門明確禁止採伐公園內的森林，各類森林資源都被精心保護。在保護的同時也發展了森林旅遊業，實行收支兩條線的模式，採取特許經營的方式以開發森林資源的遊憩功能，增加了遊憩收入，而支出主要靠聯邦政府的資助。在國家層面上擁有穩定充足的資金來源，保護了國家森林資源並促進了森林旅遊業的健康發展。
3 英國——溫和的立法管理方式緩解自然與生產之間的矛盾
英國國家公園體系的政策制定相對溫和，森林資源的立法通常在已有法律的基礎上作調整，銜接順暢，管理工作往往在多方協調、尊重各方利益的基礎上展開，並充分發揮民間森林組織的力量對森林資源進行有效的利用和開發。
3.1 立法管理模式較為溫和
受18世紀工業革命造成對森林資源大量砍伐與開發，以及森林資源私有化程度不斷加劇（英國國王將大量林地出售給私人以充實國庫）等影響，導致英國原始森林資源幾乎喪失殆盡。經歷了慘痛的環境代價之後，二戰後的英國對人工造林、國家公園建設等頒布了專門的法律法規，對森林資源的恢復和發展進行了長遠規劃，並且通過國家公園運動（CNP）建立保護地體系來緩解森林資源匱乏的狀況。注重通過多平臺、多機構的協調與溝通（如每個國家公園管理局成為多機構協同工作的平臺）開展保護地森林資源的保育工作。設有專門的非政府機構，如國家信託和林業委員會（FC）、自然的聲音（RSPB）、野生生物信託、森林信託等共同配合國家公園管理局保護森林資源，並在尊重各方利益協調平衡的基礎之上劃分區域和等級建立自然保護地。規定國有森林資源與土地具有較高的受保護程度，成為生態保育的核心，村莊或私有土地區域內的森林遊憩權、進入權、使用權的規範需要通過各方協調而定，公眾參與度非常高。其相關政策、管理方式、法律制定都較為溫和，多基於現有的保護地法律進行溫和調整。
3.2 緩和森林保護與開發間的矛盾
英國人多地少，人口密集，鄉村田園景觀豐富，土地私有性現象普遍，其保護地權屬問題較複雜，生產性景觀豐富，保護地內經濟生產需求往往成為當地生態環境保護的阻礙與矛盾點，在推行國家公園政策體系時需要充分尊重土地所有者如鄉村社區居民的權益。英國森林資源不如歐洲其他國家豐富，且私有林的存在在一定程度上阻礙了森林資源保育工作的開展。英國的保護地由國家公園管理局主管，將森林資源納入國家公園等保護地體系中可以將公眾利益與自然保護相協調，相關非政府專門機構負責與當地政府與社區居民聯繫協商，在森林資源保護、採伐、開發過程中這些機構起到了橋梁和紐帶的作用，能夠協調各個利益群體在使用森林資源時面臨的自然保護與經濟利益要求之間的矛盾。以國家公園為主導的自然保護地體制在英國這樣一個具有複雜土地權屬問題、諸多經濟開發糾紛問題的聯邦制國家，在處理森林資源保護與利用時有著很大的優勢，能夠有效地集中力量對森林資源進行管理、利用和有限度地開發，達到森林開發、遊憩與森林資源生態保育間的平衡。
4 德國——注重大尺度自然景觀資源的荒野化保護
德國的森林資源多以國家公園的形式進行保護，強調大尺度荒野保護，特色是增加公眾的話語權，維持森林資源自然生態過程與可持續發展。
德國保護地體系由自然保育區、國家公園、生物圈保護區、景觀保護區、自然公園等組成。森林生態系統屬於其所保護的大尺度景觀類型之一，德國的自然公園保護了29%的林業用地。從18世紀末到19世紀期間，德國的造林運動將大部分天然林改成了針葉人工林，導致了天然林的大面積消失。因此，德國政府採用了「近自然林業」的技術措施，藉助國家公園等保護地類型保護與恢復了很多大尺度自然景觀，如在巴伐利亞國家公園建立時就十分強調森林資源等其他自然資源的荒野化保護。在立法層面，《自然保護和景觀管理法》成為國家公園管理的頂層法律。德國的國家公園大部分都基於原有的林地建立，《森林法》等相關法規也具有普適性，配合國家公園的管理與相關政策，共同保護森林資源，並給予遊人一定的進入權。管理體制是由聯邦政府主導，州政府與多方機構參與協調，如在加強與民眾對話的層面，以最新設立的「巴登—符縢堡黑森林國家公園」為例，在選址討論層面進行了多輪的討論決策，德國自然保護聯盟（NABU）等非政府組織對於森林資源保護相關的問題徵求各類人群的意見，這一舉動推動了相關的民主決策機制。
5 日本——規劃層次清晰並注重生態系統恢復保育
日本森林資源豐富，政府針對於森林生態資源管理有專門的頂層管理機構——林野廳。在日本保護地體系（國立公園體系）中重要的一類是保護林（含森林生態系統保護地域），林野廳對於保護地的資金投入也相對較多。日本對森林資源保護是源於日本適應其地質地貌特點的必然選擇，因其受地震影響頻繁。日本國土約80%屬於山地，多發展針葉純林，以此來滿足國內對木材的需要。通過保護分區規劃，對其森林資源實行分級管控，如需要特別保護的區域，對人類活動的管控最為嚴苛，分別分為1類、2類、3類，每一類保護地區域都明確規定了可開發的界限和森林資源要保護的程度。日本國立公園體系規劃非常重視生態系統的維護與恢復，保護區域內的生態資源如受到外來物種或外力的破壞（自然植被的被破壞、動植物種群侵入等），政府相關部門就會採取預防性或適應性的系列科學措施來維護或恢復生態系統。從國立公園體系對森林資源的保護立法管理手段來看，在法律的頂層設計上有《國立公園法》和《自然公園法》等，較詳細規定了包括森林資源在內的自然資源使用、自然公園選定機制、規劃機制、保護利用程度、公園管理組織形式、資金來源方式、獎懲措施等，並且在森林資源管理制度制定方面層次清晰，形成了以森林計劃制度為核心、森林組合為組織管理主要方式的管理機制。
6 我國森林資源生態保育制度構建建議
發達國家的保護地體系對森林資源生態保育產生了巨大的推動作用，例如自然保護地的規劃決策體系與選定反饋機制要以生態保護為出發點和落腳點，應計劃周詳、層次清晰，並注重森林資源的自然生態過程；立法體系應與現有林業法律做好銜接，完善與森林資源相關法律的頂層設計；管理要充分發揮政府與民間機構的作用，注重公眾參與，維護好公眾的利益；平衡森林資源保育與開發的矛盾等。根據上述相關經驗，提出我國森林資源生態保育制度構建的建議如下。
6.1 建立層次清晰的保育制度體系
應自上而下建立自然保護地法律體系，制定自然保護地頂層專項法律，立法體系應全面、清晰，避免與其他相關法律相互交叉。自然保護地立法應注意和現有的與森林相關法律的銜接。對於保護地內森林資源實行分區規劃管理，可將我國地理自然區域分為3級：自然大區、自然小區、國家公園。將現有國家級森林公園、省級森林公園中有上述自然分區特徵的、有重大生態意義和國家代表性的森林資源有選擇性地整合到國家公園體系中去，分級、分類保護，規定其開發利用和保育的強度。規劃應制定1年、5年、長遠規劃機制以及實施細則，同時針對不同森林資源類型和狀況，如天然林、經濟林、次生林等不同開發利用程度實施精細化管理。
6.2 完善公共參與及多方協作的協調機制
在保護地管理垂直層面仍由林草局直接負責，作為自然保護地體系的主要管理部門——國家公園管理局，在橫向層面上其人事任免應保持公正性、專業性和獨立性，在管控自然資源時保持客觀性和自主性。主管部門內部應適當簡政放權，建立公眾參與和對話的渠道，與地方自然保護地主管機構形成良好協作機制，逐步形成「國家公園管理局主控、地方相關保護地部門主管」的管理模式。建議成立自然保護地非政府專門保護機構，讓其成為國家公園管理局、各地方自然保護地管理部門與當地社區居民溝通協作的橋梁，並放寬主管部門與非政府機構的人事任免權，將社區居民以一定人數比例的形式參與到主管部門及非政府機構的決策過程當中去，目的是在森林資源規劃、決策的全過程中，非政府機構與社區居民都能夠積極地參與進來，包括參與決策森林資源如何使用、如何培育、如何開發遊憩功能、如何協調各方利益主體之間的關係等事項。在監督機制層面發揮以國家公園為主體的保護地多方協作的力量，包括完善非政府機構的支持機制與社區支持模式對森林資源保護與開發進行監督，從而讓森林資源產出生態效益與適當的經濟效益，緩解森林資源保育與經濟發展、利益需求之間的矛盾。
6.3 培養特許經營與界外管理思維
森林資源的生態保育需要加大國家財政支出佔比，利用國家公園整合保護地體系，通過國家公園管理局理順資金投入方式，實行收支兩條線的模式，放寬特許經營政策，解決森林資源保護的資金來源問題。重視市場運營，明晰管理體系，以繼續加大國家財政收入為前提，以完善國家公園為主體的自然保護地市場機制與相關法律法規為基礎，以維護森林資源以及整個保護地生態系統保護發展為目標，探索自然保護地經營市場參與模式，開發森林旅遊。利用市場運作模式降低成本、提高保護效率，從而緩解保護地對於森林資源保護的經濟壓力。
森林生態系統是完整而連續的，而國家公園就是從大尺度上保護生態系統的空間載體，在分區保護的過程中幾個國家公園或者是森林公園可能會同屬於一個山脈（如加拿大的落基山脈就由多個國家公園進行保護管理），由於森林生態系統的不可分割性和保護地設置面積範圍的有限性和出於對保護森林資源劃定範圍的可行性，要對保護地界外管理引起足夠的重視。建議建立相關界外管理的策略體系，注重自然保護地邊界的生態系統對其內部自然資源生境的影響，各類自然保護地部門之間要做好溝通，在法律的框架體系之下，探討保護地邊界管理的手段（立法手段、經濟合作手段、國家之間合作模式的探索等），加強邊界生態監測的力度，完善森林監管信息系統，增加界外影響的相關監測內容，並明確反饋和應對機制。
文章來源：轉自公眾號「林業知識服務」
原載於中國林業科學研究院林業科技信息研究所《世界林業研究》2019年第3期
作者：劉思源、唐曉嵐、孫彥斐
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