加拿大等國家的地方議會-經理制，在一定程度上提高了地方施政的效率，具有一定的借鑑意義。但是也不能誇大這個制度的作用。
作者：文∣鄭國棟 山東大學政治學與公共管理學院 來源：南風窗 日期：2016-08-29
納奈莫（Nanaimo）是溫哥華島東岸中部的一座城市，名字來自印第安語，意思是「聚會的地方」，因為讀音相近，當地華人戲稱「奶奶廟」，有8萬4千多人，是卑詩省的第8大城市，依山傍海，風景美麗。
這個城市興起於煤礦，1938年前的主要工業就是挖煤，後來伐木工業越來越重要，還有一家大紙漿廠。現在製造業萎縮，大部人就業於政府部門、服務業和零售業，住宅建設和退休養老也成了重要的經濟成分。
很有意思的事，19世紀後期有很多中國人到這裡謀生，主要在鐵路和煤礦工作，據歷史記載，一家煤礦在1891年僱用了228個中國工人。這裡曾經有唐人城，唐人城的地方搬了兩次，上個世紀60年代一場大火把唐人城燒光了。據統計，今天在這裡以中國話為母語的大約有600多人。
這就是傑瑞·百瑞（Jerry Berry）當了25年首席行政官的地方。他在這裡出生長大，在政府工作了30多年，2009年退休。
在加拿大，城市、鎮和村由地方議會領導。議會有一位市長（鎮長、村長，為了敘述方便，以下都以市長代指），還有一定人數的議員。他們要由本地居民選舉，任期2至4年不等，各省的情況不一樣。
議會起領導作用，但是並不親手去運作城市。議會僱傭專業職員做執行工作。議會定下任務、政策，職員負責行政管理工作。有些城市職員人數很多，有些村政府則職員甚少。不管是在村政府還是市政府，有一個高級職員管理其他職員，這個人就是首席行政官，在城市裡一般叫城市經理。這種權力模式叫地方議會-經理制。這其實是股份公司的董事會-職業經理制度在政府的應用。首席行政官就相當於公司裡的總經理，1908年美國率先開創這個制度，當時的首席行政官就叫總經理。
正在加拿大訪學的山東大學政治學與公共管理學院教師鄭國棟，受南風窗傳媒智庫邀請多次與傑瑞交流，整理成一篇對話，詳細介紹了加拿大地方議會-經理制下城市經理的實際工作情況。
從作者實地走訪的情況來看，加拿大等國家的地方議會-經理制，在一定程度上提高了地方施政的效率，具有一定的借鑑意義。但是也不能誇大這個制度的作用，在實踐中這個制度也暴露出了短期行為、當政治紛爭膠著時施政亦陷入癱瘓等弊病。鞋子只有穿在自己的腳上才知道合適不合適，希望讀者朋友們鑑察之。
N-南風窗
J-傑瑞
首席行政官是怎樣履行職責的？
N：首席行政官既要服務於議會，又要領導行政部門。那麼，你給議會做哪些工作？
J：首席行政官負責要找出問題、審視問題，評估政策選項，向議會提建議。這是首席行政官施展才能的地方。政府僱員需要為議會籌備很多報告。報告一般要說明問題的前因後果，讓議會明白所以然，向議會推薦解決辦法。我手下有1個副城市經理，3個總經理，還有5個部門主任，他們基本上就是我的領導團隊，我組織他們討論，把能預見到的各種情況，社會的、政治的、財政的、管理等各方面的，都包含進去，找出不同的解決辦法做備案，商量好後交給議會。議會一般從我們的多個備案中選一個作為最後決策。
這些建議實際上來自有專業知識的職員，如規劃師、會計和工程師，只不過因為我是他們的上級，是我對議會負責，所以要由我提出。
議會批准我們起草的法規、項目和報告後，我負責執行。我們的地方政府主要工作就是社區服務、飲水、廢水、治安、消防、道路維修等工作，這是大家最容易看到的工作。
N：說一件具體的工作吧，這樣更容易明白。
J：如果有時間又有錢，幹什麼事都不難，問題是資源有限。
老城區的復興計劃就是一個很好的例子。我這30年的職業生涯裡，復興老城一直是重要戰略，今天仍然是。你知道，在加拿大，城市不斷擴張，由於市內地皮的限制，購物中心往往建在郊區，有錢人也願意住郊區，老城區的商業就逐漸死亡。很多城市都在為這個問題頭疼。
我的第一階段工作就是為議會準備多個選擇方案。議會成立了一個「議會掌舵委員會」，包括議員、社區人員和老城區旅遊餐飲等利益相關者，我們按照委員會批准的方案，密集地向社區諮詢。
這個項目需要借款，牽扯到老百姓的利益，因為地方政府的主要收入是居民房產稅，需要他們投票表決。為了讓老百姓完全知情，我們組織了大量的民眾參與，跟原著民、港口管理局、環保組織、商業人士等座談，最後老百姓投票通過了。議會也批准了投票結果。
第二階段就是執行和建設。這時候的重點是在兩年多內拆遷和建設。時間這麼短，需要規劃資源。這階段的具體工作由一個團隊來做，負責的是我。定時向議會匯報進度，當然也讓民眾知情，因為我們議會會議是公開的，老百姓可以進來聽，也可以看政府網站的錄像。
市政府本來計劃在老城區建一個會議中心旅館，這個旅館由私人投資，但是由於整個經濟形勢不好，旅館沒有建成，大大影響了會議中心的活力和成功。後來也有中國來的投資者要建旅館，議會也沒有批准，儘管大家都知道會議旅館是必要的。這對首席行政官來說，情況就有些複雜，如果旅館建成了，功勞是議會的，建不成，該指責誰呢？所以，城市經理不能跟議會走得太近。城市經理一定要按程序走，程序是議會批准的，即使有錯，也不能怪到我身上。
怎樣跟市長和議員打交道？
N：你跟市長和議員是什麼關係？
J：議員們有不同的政治理念，背後有不同的利益團體支持，他們之間在決策過程中爭吵，最後總要達成一個結果，就是通過投票表決。市長其實是解決議員們之間的問題，市長的角色是要引導議會往前走，跟議員們一起為本地居民制定前進的道路，開船的是職員，掌舵的是議會。
一般來說，首席行政官必須尊重議會多數的意志，但是，又要尊重少數不同意見。怎麼說呢，因為任何議員都代表著一部分群體，我們在準備決策方案的時候，儘量把各方利益都考慮進來。
我還有一個重要角色，就是幫助議會裡的新手。
我們每四年選舉一次，也就是說，每次選舉後就來了一些新舵手，他們當中很多人其實是第一次出海，這時候我的作用就大了，我得通過提建議的方式給他們指出航道，告訴他們怎樣通過既有的制度把事情做成。這時候，我有可能被看成礙事的，對某些民粹主義新手議員也是限制。
現實中，世界常常是灰色的。我聽說有的首席行政官向議會投其所好。有些人試圖通過關係獲得特殊利益，一旦被抓住，懲罰也是很嚴重的。從技術上來說，是議會決定民眾的利益在哪裡，我們政府僱員業要服務於民眾，要保證議會遵守向民眾諮詢的程序，如果議會不遵守這個程序，城市經理和議會的緊張關係就產生了。
N：有沒有議員在某個項目上靠近你，給你什麼「建議」？
J：議員和市長給我建議一般是在議會上。有時候也會有議員試圖按自己的個人喜好給我推薦什麼，我就讓他把想法表達出來，讓他提到議會上去走程序。只有議會集體決定後我們才能執行。我要服從議會多數的決定，這是很簡單的事實。
議員是選舉出來的政務官，他們背後有自己的支持者，有時他們也想走捷徑為自己的支持者辦事。一個好的首席行政官應盡力把各方價值和利益融合到議會決策過程中。如果某位議員不喜歡某個政策或者項目，他可以在議會裡提出反對，盡他的力量修改遊戲規則，而不是試圖通過我繞過去。我重複一下，市長和議員的權力在議會，他們要影響力，就要在議會裡爭取多數支持。執行部門的權力是我的，他們不能越權。有些新手議員或許一開始不明白，慢慢就會明白的。
N：一般來說，掌權者會儘量抓權，你跟市長之間有緊張關係嗎？
J：市長和首席行政官之間的關係非常重要。市長是議會之首，首席行政官是全體職員之首。但是，市長的權力在議會，他要有影響力，就是爭取全體議員都支持他，把自己的想法通過議會投票來實現。
市長和首席行政官相互尊重各自的角色當然好，我在工作中可以得到很多支持。但是，有時也有市長直接給職員下命令，甚至有議員直接找到職員。繞過我是不尊重我的角色和權力，這時候我就不得不盡力保證按程序辦事，保護我的職員。
也有種情況，市長跟首席行政官就是合不來，結局就是首席行政官辭職，另謀出路。
要贏得信任，前後一致很重要
N：從你的經歷來說，對首席行政官的監督是什麼？
J：城市議會、民眾、媒體，還有新興的社會媒體，都監督我們。我當了20多年的城市經理，20年前說的話也會有人翻出來，所以，要贏得信任，前後一致非常重要。如果沒有有力的信念，沒有良好的核心價值，不尊重法治，說一套做一套，根本就不會得到信任，也不配當城市經理。
作為首席行政官，我並沒有想著尋求特殊待遇。相反，跟普通民眾相比，我的權利反而受到一定限制，我不能參加選舉政治，不能參加一般民眾可去的聽證會，我要保持中立，遵循這些規則，就是法治。
城市經理的職責是保證市法規、決議、規則得以實施和遵守，不管牽扯到誰。所以，確立職業道德文化很重要。作為城市經理，以身作則非常重要。
N：加拿大在1913年引進了美國的地方議會-經理制，我從書本上學到了一些關於這個制度的知識，比如，選舉出來的政務官未必有專業才能，不一定幹好管理工作，所以議員們只負責決策，具體的執行工作由具有專才的首席行政官去做，決策權與執行權分離。市長跟議員是平等的，議會內沒有權力等級，決策的時候不會形成一言堂。議會的決策過程公開。這些畢竟是書本知識，能不能從你的經歷說說實際操作如何？
J：我們政府僱員基本上都是專才，各部門經理都是業務專家，這就保證了行政執行的質量。還有就是穩定性，只要願意幹，政府僱員可以幹一輩子，人才隊伍穩定，對政府業務熟悉。
N：有什麼短處嗎？
J：穩定的另一方面就是短處，政府職員的思維可能僵化，跟不上變化。所以，每次選舉都會有新議員進來，帶來新思維。
N：有些議員可能是民粹主義分子，這也是個問題吧？
J：社會上有各種利益群體，有時候，有些群體和民眾會把某個人當作代言人選進議會。這樣的人當了議員後就想著為自己的支持者幹點事。他們一般沒有大局觀，提不出好政策，不會成為議會的多數，在議會裡往往會邊緣化，基本上幹一屆就到頭了。
有些問題可能要歸結到人性上去，人性有善惡兩方面，人性不改，問題總是有的。
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