70%的香港老人希望擁有自置物業，既是港人希望「有個家」的大眾心態折射，一定程度上也反映老人們大多希望能獨立生活、居家安老。旨在「一石二鳥」的新政如能奏效，則可為深度老齡化社會尋找一種新的綜合性居住安排
香港沙田某社區外景。即將建設的免租金長者住屋便在附近選址。在寸土寸金的香港，覓地建新房耗時較久且困難重重，而在現有公屋社區內的公共設施用地中，通過騰挪建設組合型小型長者專屬公屋所需克服的障礙較少。《財經》記者 焦建/攝
文｜《財經》特派香港記者 焦建
編輯｜蘇琦
新冠肺炎疫情在中國香港地區暴發至今，受限於條件有限等原因所造成的防疫漏洞，多家安老院（內地稱養老院）成為傳染新冠病毒的高危地區。
近期開始落地實施的一個試驗性住房項目，對需長期等候入住心存焦慮及諸種擔憂的部分香港長者（指老年人或老人），有望給他們居家養老提供新途徑；在調控較多的香港公共（資助）住房體系（公屋，類似廉租房）內，亦有望起到「一石二鳥」甚至「一石多鳥」作用。
該項目的操盤方香港住房協會（下簡稱「房協」）將在位於香港新界區的新市鎮沙田乙明邨（音「村」，類似小區概念）內的一塊土地上，通過「插針」方式興建一幢10層高的住宅。其地下和1樓以傳統鋼筋混凝土方法建設，2至9樓住宅層則採用鋼結構的「組裝合成」方式。最快於2023年落成後，可提供64間住房。年滿70歲的香港全長者寬敞戶調遷入住後，便可享受終身免租金待遇。
新嘗試頗具「考量」：在寸土寸金的香港，覓地建新房耗時較久且困難重重，而在現有公屋社區內的公共設施用地中，通過騰挪建設組合型小型長者專屬公屋所需克服的障礙較少。通過免租方式吸引長者搬遷騰出原租住的面積較大的公屋後，可將其重新「入市」放租。
疫情及經濟低迷期間，可以較低甚至「零成本」方式繼續居住在獨立公屋內，增強了其對老人們的吸引力。因此舉能提升存量住房資源的使用效率，故而也成為一項捎帶甚至旨在幫助無法「上車」的香港市民「居者有其屋」的政策。對於排隊等待入住公屋的近30萬香港人而言，意味著有望縮短其日漸「漫長」的等候期。
長者如何「安居樂」？
作為公屋住房資源的新增量，該「探路」項目的背景，是落實香港特區政府在2018年時的施政報告中所建議的，「讓所有家庭成員均年滿70歲或以上的公屋寬敞戶，可選擇調遷至面積較小的單位，並獲全免租金，以騰出大單位予正輪候公屋的家庭。」
要理解其吸引力來源，則需回溯香港養老體系歷史：其形成始於上世紀60年代，少數宗教團體以慈善形式為獨居老人提供有限度的住宿服務；上世紀70年代，隨著香港老年人口數量呈現上升趨勢，非政府機構開始營辦安老院，但當時的政府並未將院舍建設列入發展重點。
近半個世紀前，香港已引入「社區照顧」這一概念，指由社區為老人、身心障礙者、精神病患者、學習障礙者等有需要的人提供照顧，讓他們儘可能在家或社區裡過獨立生活。良好的社區照顧服務可減少或延緩長者入住院舍、醫院的機率。
但香港理工大學社會政策研究中心一項研究則指出：1977年香港的《老人服務綠皮書》雖以「社區照顧」作為安老服務發展的目標，但在社區照顧配套仍未完善的情況下，大大加重了安老院舍的負擔。上世紀80年代，輪候安老院宿位的時間長達7年，私營安老院遂如雨後春筍般出現；截至上世紀90年代初，香港私營安老院數量已達400多間。
供給源自需求：1988至2018年間，香港人口由559萬人增加至712萬人。按年齡分析，長者(65歲及以上)人口的數目及佔比分別從46萬及8.2%持續增加至127萬及17.9%；另據香港特區政府統計處公布的以2016年為基期的人口推算，香港人口高齡化的速度在未來20年左右將會加快。
換言之，到2038年，香港將從目前的8人左右有1人為長者變成差不多每3人中便有1人是長者；而75 歲或以上人口的增幅將更為顯著，由 57萬人增加至140萬人（在總人口中的佔比由7.9%增加至 18.3%）。
「香港老化速度之快，在全球名列前茅。人口老化給社會各方面都帶來挑戰，其中之一是對各種照顧長者的設施需求勢必倍增，如醫院、安老院和社區長者中心等。」團結香港基金顧問陳萬聯應在2016年時曾在香港某報刊撰文分析稱。
因香港進入老齡化社會的速度正在日益提升，截至目前，香港近940家安老院居住了超過7萬名老人，其他的香港老人則處於輪候狀態。據相關政府數字顯示：2008至2018年，受政府資助的安老院舍由143間上升到162間，只增加了19間；資助安老院舍宿位增長，亦遠遠遜於輪候人數的增長。
在此情況下，導致津助院舍及合約院舍中的護理安老宿位輪候時長達38個月，即使是參與買位計劃的私院宿位，亦需要輪候10個月。由於資助院舍宿位的價格已固定在約2000元（港幣，下同），一旦經濟拮据的長者未能輪候到資助宿位，惟有轉投私營市場「擇劣而取」。新冠肺炎疫情期間，此類安老院存在的一系列有待進一步提高的地方，亦引起廣泛關注。
矛盾之處還在於：香港 65歲或以上老人們入住安老院舍的比率為亞洲之冠。一方面，安老院舍可有效地照顧患有殘障及慢性疾病的老人，但與此同時，亦存在著老人心理受壓和減少長者與社會互動機會的負面效果，令部分老人視入住安老院舍為畏途。前香港大學教授羅志光指出，出現此情況的根本原因，是香港缺乏適合老人居住的社區及房屋環境，及財政政策未能完全迎合老人的需要。
即使沒有新冠肺炎疫情，多年前一部名為《桃姐》的香港電影，亦已細緻地描繪出了香港老人們但凡有條件便不願入住安老院的微妙心理。此前的一項相關調查顯示：70%的香港老人希望擁有自置物業，54%希望原區安置，這既是港人普遍希望「有個家」的大眾心態折射，在一定程度上也反映著香港的老人們大多希望能獨立生活、居家安老（Ageing-in-Place，AIP）。
老人們的所思所想之外，新建安老院所需的龐大土地資源及投資的負累之巨，亦令香港特區政府多年前便提出「居家安老為本、院舍照顧為後援」的策略性政策目標，希望通過鼓勵能獨立自理的長者在家安老（提供適切的支援和護理服務），騰出院舍宿位予失去自理能力的長者使用。
2010年，相關政策通過「長者安居樂」住屋計劃開始執行，讓老人們可於通用式設計的獨立長者住屋單位居住。為照顧老人的住房需求，香港房屋委員會（下簡稱房委會）和房協分別為其提供不同種類的公共房屋資助，包括優先編配公屋計劃、長者租住公屋、房協長者安居資源中心及長者維修自住物業津貼計劃等。
這是一個相對複雜的安老性公共住房體系，不斷調試與演變至今，既存在多種選項，又涉及多種性質的資源供應機構或組織：
房委會是根據《房屋條例》於1973年4月成立的法定機構，其負責制定和推行香港的公營房屋計劃，為不能負擔私人樓宇的低收入家庭解決住屋需要。房委會負責規劃、興建、管理和維修保養各類公共租住房屋（出租公屋、中轉房屋和臨時收容中心）。其主席由香港特區政府運輸及房屋局局長兼任，房屋署署長則為房委會副主席。房屋署則是房委會的執行機關。
房協則成立於1948年，是一個獨立的非政府及非牟利機構，旨在為香港市民提供居所，並於1951年成為法定機構。其目前的業務範疇則包括物業發展（出租屋村、夾心層住屋計劃等）、物業管理、商業租賃、長者房屋及照護等。
除這兩者外，在香港提供資助型住房的三大機構中，還包括香港平民屋宇有限公司。其作為一家擔保有限公司於1952年9月時成立，目標是解決當時低收入人士的住房問題。在向政府申請地皮後自行建屋。其曾在1955年開始於蝴蝶谷興建平房，來安置石硤尾大火的災民；政府則在1961年時以特惠價格為其提供土地興建大坑西新邨（類似私營廉租房）。截至目前，這是香港唯一獲得此種安排的私人屋邨（雖物權及管理屬私有，但因其本意是為低收入人士提供住處，因此一些團體依然將其視為公屋）。
目前房委會為高齡人士提供的租住公屋主要有兩類，分別為長者住屋及小型獨立單位。前者由房委會建設，最初是為單身長者申請人而設，從上世紀90年代末期起，因公共租住房屋申請人偏好獨立單位，該類公屋的空置率一直很高（從2000年開始停建），並在此後數年內通過放寬申請者限制的方式對外出租。
目前房委會已不提供只供長者入住的特別住屋單位。長者需入住設有提供院舍式及當值舍監服務住屋，他們可考慮入住二型（建於商場平臺或停車場上)及三型(設於小單位大廈的低層)設計的「長者住屋」單位。
由房協推出的免租計劃所興建的新型房屋如能成體系推廣，則可對相關政策形成「搭橋效應」或「查缺補漏」。而從該項目的試驗情況看：截至2020年6月，相關項目從2019年起提供300個名額，約有1.97萬租戶符合申請資格，約270宗申請獲批，但最終僅有13戶最終願意調遷。
這部分與新冠肺炎疫情防控造成的搬遷不便有關，部分亦受制於其接受程度。相關資料顯示：目前居住在房協轄下的全長者寬敞戶，每月需付約2400至3400元的租金。而該項目的落地公屋群內的住房涵蓋198至476平方呎不等，但若長者寬敞戶調遷至長者屋，居住面積會減少250平方呎（約為20多平房米）。
香港沙田一位社區發展主任曾對相關的長者屋項目進行調查後發現：很多老人對「大換小」持保留態度，一是因為老房子住久了有感情，再就是怕麻煩等。僅僅免租一項，或許並不具備足夠的吸引力讓老人們經受「喬遷之苦」。
等待「上車」的30萬人
為增強此類「縮小版」公屋的吸引力，前述即將新建的長者組合屋以方形設計，少了許多舊式間隔，居住空間的靈活度相對增加。此外還會附設長者友善設施及基本家電，包括加設扶手、非明火開放式廚房、圓角及矮身廚櫃、抽油煙機等。尤其是針對老人家行動不便，其淋浴間的底盤還可拆開，方便輪椅進出。
除此之外，香港是一個地少人多居住密集的地區，市民普遍對居住地附近的街市、公共設施遠近，以及公共運輸站點的多少比較關心。前述新大樓對此將設置有蓋行人通道，與臨近樓低座及現有行人天橋相連，方便長者外出。相關人士將其形容為「同住一般公屋單位無分別，甚至更好」。
在寸土寸金的香港，該項建設規劃，同樣受到了新冠肺炎疫情暴發及涵蓋公共設施等因素的影響，使得其從2019年規劃時的8000萬元投資漲至超過1億元。但對於項目的支持方來說，則依然建議增加在舊式容積率較低的小區中建設新的類似公屋。此外，相關的申請者年齡可以放寬至60歲。
這部分源於如能藉機將社區照顧的相關短板補足，香港則可為即將到來的深度老齡化社會尋找一種新的綜合性居住安排。經驗表明，社區照顧無論是在資金成本還是土地使用上，消耗都更小，而良好的社區照顧更可以延遲、減少使用安老院舍的機率。
一系列的相關建議，或會在今年10月中旬時香港特區政府即將發布的新一份施政報告中得到一定程度體現。事實上，自新冠肺炎疫情暴發以來，各項防控及隔離措施使得香港進入近乎「經濟孤島」的狀態，失業率持續攀升帶來的民生壓力，尤其是部分原本即將出租的公屋被臨時借用成為隔離場所，都讓住房問題重新成為各方關注的焦點話題。
目前香港有近30萬人在輪候租住公屋。2014年9月起，公屋的平均輪候時間為3.1年；2014年9月至2020年的6年內，公屋輪候冊一直超出平均3年的「上樓」承諾。
按照房屋署公布的「公屋申請數目和平均輪候時間」相關資料顯示：截至2020年6月底，約有155800宗一般公屋申請，以及約103900宗配額及計分制下的非長者一人申請。一般申請者的平均輪候時間為5.5年，當中長者一人申請者的平均輪候時間為3.0年。「況且就算輪候到公屋，也不一定分配到理想居住地區，只是因租金廉宜，還得進行生活的重新計劃。」部分輪候中的香港市民則如此抱怨。
對於治本之策，香港特區近年來每年平均新建1.5萬個公屋單位，但仍遠遠追不上需求。為此，多方人士均指出政府需要徹實執行房地產調控的「治本政策」，即每年興建最少2.2萬個公屋單位，連同每年平均回收約1萬個單位，共提供逾3萬個單位編配，才有望較快實現「居者有其屋」。
制約安老院舍建設的土地問題，依然同樣會限制公屋的建設速度。而因新增土地不易，近年來香港新建公屋的重要渠道便是通過對老舊小區的重建，但這依然不是一條容易的途徑。
以前述大坑西新邨為例，近年來，有關其重建的消息曾多次被提及：2010年，香港城規會將其規劃作「綜合發展區」，地積比率由9倍減至5.5倍，主要作住宅用途及提供商業配套設施；2015年，平民屋宇公司打算將其重建成青年住屋，售給在職及中低收入青年，最終遭居民反對；2016年，城規會通過重建計劃，亦提出「指引性條款」，要求業權人與居民達成安置協議，方能啟動修契。最終因共識未能達成等原因，重建計劃拖延至今尚未啟動。
大坑西新邨已逾50年樓齡，大部分居民為中老年人士，其設施已顯殘舊，且欠缺升降機，老人上落均不方便。但依然只有部分居民贊成重建（由房委會申請入住的居民以及老年人），亦有部分居民持保留態度。因目前其每月租金僅約幾百元，即使與市區內的房相比，租金也顯得更加划算。對於中低收入居民而言，老樓重建後的租金「水漲船高」，以及如何克服重建期間的居住安排問題，均會成為負擔。
隨著私人住宅的租金越來越貴，已使得一個普通的兩室一廳的租金在部分達到萬元左右，此外亦存在加價的現象。因此，在新冠肺炎疫情期間，一項亦被建議多年的名為「租務管制」措施，亦被各方重新頻繁提及。
「為解決更多的基層住房需求，我對公屋政策的建議是香港年輕人要是結婚沒有房子的話，政府應該讓他們進行登記，交定金，然後政府去找地方建房子給他們。這是實實在在的合理住房需求，能夠部分抗衡其他訴求。」一位多年來持續研究地產政策的香港學者對《財經》記者稱。
本文為「香港經濟脈絡」系列報導之二