[導讀]清華大學公共管理學院教授鄧國勝的團隊曾有統計，汶川地震760億元的捐款中，80%左右流入了政府財政，最終成了政府的「額外稅收」。
政府退出公益慈善募捐市場
雲南省政府最近邀請一群人來看自己怎麼「割肉」。
在一些學者看來，由於長期「營養過剩」，政府胖了，而政府的肥胖導致中國慈善體制「不倫不類，人格分裂」。
南都公益基金會理事長徐永光說，這些年來，行政力量助推的「慈善風暴」席捲了許多地方，逼捐、派捐、以權謀捐的現象時有發生。
現在，雲南要對自己動刀子，割掉身上這塊「肥肉」。7月18日，民政部和雲南省政府聯合舉辦的「推進社會建設創新社會組織」座談會上，雲南公開宣布「政府退出公益慈善募捐市場，除發生重大災害外，不再參與社會募捐」。
外界樂觀地認為，這意味著當地政府不再具有行政性募捐的權力。但也有學者表示，這僅僅是一種先聲，距離真正落實還有很長的路要走。
如果政府不退出，就為慈善風暴準備了土壤
「社會管理創新必須要改變思維，要把老百姓看成可以自我管理、具有自治能力的人，而不是當動物來養。」當著這些官員的面，徐永光毫不客氣地說，「把人當動物養的管理，如果讓我打分，是零分以下」
為了割掉這塊「肥肉」，今年4月，雲南省委宣傳部和雲南省民政廳帶著相關人員，到北京請專家進行了3次「會診」。
隨行官員中，好幾位都是廳局級幹部。面對他們，專家們可一點也沒留情面。「社會管理創新必須要改變思維，要把老百姓看成可以自我管理、具有自治能力的人，而不是當動物來養。」當著這些官員的面，徐永光毫不客氣地說，「把人當動物養的管理，如果讓我打分，是零分以下！」
當時，北京專家比較一致的看法是，政府應該退出募捐市場，不直接參與募捐，各個社會組織募集到的善款也不由政府分配，這樣才能保證社會組織之間的公平競爭。「如果政府不退出，把企業家的捐贈摟走了，通過組織又把公務員、事業單位的捐贈給摟走了，養分都搞走了，民間公益組織怎麼成長？這也為慈善風暴和慈善裡的權錢交易準備了土壤。」中國扶貧基金會副會長何道峰說。
不過，在雲南省民政廳最初起草的文件裡，「退出」的前面謹慎地加上了「逐步」兩個字。一名專家看到這條內容批評說：「你們這是『放長線釣大魚』，不知道要『逐步』到什麼時候！」
7月18日文件正式對外公布時，「逐步」兩個字消失了。
徐永光當時並不知道，那些在他聽來都有些刺耳的話，被雲南來的工作人員「不經過加工和刪節，原汁原味」地整理給雲南省委省政府的領導。3個月後，他們在昆明再次相聚時，雲南省委宣傳部一位工作人員才說：「我們當時冒了一點險，你們在北京說了什麼難聽的話，我們都原封不動地記錄下來了。」
作為欠發達地區、每萬人擁有社會組織數量低於全國水平的西部省份，雲南此次的改革讓很多人感到吃驚。有媒體評價，它的力度甚至可能超過北京和廣東。實際上，在1990年代初，因為獨特的自然環境、多民族性以及貧困問題，雲南曾被稱作社會組織的搖籃。
「雲南的開放程度高，有條件做創新。」北京師範大學公益研究院院長王振耀說。
不過，雲南如今也遇到了其他地區一樣面臨的問題。雲南省民政廳民間組織管理二處副處長楊武成告訴記者，雲南一些社會組織存在政社不分的問題，一些研究會、學會就像「二政府」。到了縣裡，紅十字會和慈善總會系統募集的善款，往往會被挪入政府財政預算的盤子裡，用來修路。
對於地方政府來說，這已經是個公開的秘密。清華大學公共管理學院教授鄧國勝的團隊曾有統計，汶川地震760億元的捐款中，80%左右流入了政府財政，最終成了政府的「額外稅收」。
楊武成注意到，地震捐款進了政府財政戶頭這件事，是對政府公信力和公眾愛心的挫傷。而2012年底民政部部長李立國表示不再指定個別或者少數公益慈善組織接受捐贈後，今年蘆山地震中，國內第一家民間公募基金會壹基金「就冒出來了」。地震發生第一天，壹基金獲得的捐款數額是紅十字會的70多倍，當時媒體評價，官辦社會組織一統天下的格局被打破了。
「對於欠發達地區來說，權力的讓渡從政府退出募捐市場開始。」楊武成說。他記得雲南省委書記秦光榮曾表示，要創造做好事做善事的氛圍，給民間組織創造一個天地，不要讓社會組織變成「養老爺」的地方。
楊武成謹慎地表示，他目前無法保證底下每個縣都會嚴格按照規定去做，但至少地方官員「沒有依據」再刮「慈善風暴」了。「最起碼慈善組織不能再以政府名義募集資金，政府也不能發個紅頭文件，把紅會和慈善總會的帳號告訴人家了。」
難以打破的利益鐵三角
「政府背景」不僅僅意味著地位，還有權力。「政府辦的慈善機構更容易募捐，說實在的，很多捐款人也是衝著權力來的。中國的捐款現在主要來自企業，他們願意與有官方背景的慈善機構打交道，有時背後還存在權錢交易。」徐永光說
不過，這項受到外界好評的改革內容，對於一些政府部門來說，相當於動了他們的「心頭肉」。
今年6月，雲南再次向專家徵求意見，何道峰發現，修改後的文件中，「政府退出公募市場」這一條居然消失了。他推測，可能是其他省市的文件中沒有這樣寫過，雲南擔心有風險。
事實是，這份文件向雲南各部門徵求意見時，一些利益相關部門提出了反對意見。
何道峰給雲南省裡領導打了個電話：「如果沒有這一條，你們的東西就沒有任何新意。」他趕緊在北京組織法律界專家和媒體又召開了一次小型座談會，把大家的意見匯總成一份四五頁的文檔，提交給雲南。「其他怎麼寫都可以再討論，但重大創新點必須出來，否則雲南搞這個沒有意義。」何道峰反覆強調。他所說的創新點，就包括政府退出公募市場。而在最終頒發的文件中，何道峰發現這一條又被恢復了。
實際上，這算不上什麼新提法。早在2003年，時任民政部救災救濟司司長的王振耀接受媒體採訪時就表示，政府將減少直接出面組織群眾捐款捐物的「集體活動」，避免直接參與募捐。
可如今10年過去了，雲南是第一個將這個內容寫入政府法規中的。「很多地方提都不敢提，因為會觸碰很多利益。」中國社會科學院社會政策研究室研究員楊團說。
2004年，慈善事業和社會福利、社會救助、社會保險一同被列為社會保障制度的內容，寫入了中央文件。在楊團的印象中，各地的「慈善風暴」就是從之後開始刮起來的。因為在一些地方政府的理解中，慈善成了政府的事，就可以號召捐款給地方政府、或者放在地方慈善總會的戶頭上，由政府決定公民捐款花在哪裡了。最後，慈善變成政府的工具，公眾的捐款變成了用來直接補充公共財政不足的「慈善財政」。
2011年，陝西神木就颳起這樣一陣「慈善風暴」。為了籌集「免費醫療、免費教育、免費養老」三大公益基金，神木縣政府成立了8個募集小組，由政府各部門領導牽頭，募集範圍覆蓋公務員系統、煤炭系統和各大企業。在當時媒體的報導中，科級幹部每人要捐2000元，募捐晚會上臺舉起大額捐款牌的「煤老闆」幾乎都僵著臉。
帶有官方色彩的慈善組織也不願意放棄這個特權。「大量慈善系統都在做當地政府的『錢口袋』，用這種方式獲得當地政府的支持。」楊團說。
「政府背景」不僅僅意味著地位，還有權力。「政府辦的慈善機構更容易募捐，說實在的，很多捐款人也是衝著權力來的。中國的捐款現在主要來自企業，他們願意與有官方背景的慈善機構打交道，有時背後還存在權錢交易。」徐永光說。
在他看來，政府、官辦慈善機構、捐款人之間已經形成了一個難以打破的利益鐵三角，而想要突破這種路徑依賴非常艱難。
「政府要願意割肉，敢於割自己的肉。」徐永光說。
這僅僅是一個先聲
雲南民間組織「綠色流域」發起人於曉剛對此也持觀望態度。「政府退出之後，我們可以互相競爭，像一個市場那樣。但我不覺得政府能夠完全退出，其實，只要政府不壟斷就好。」於曉剛說
楊團曾經是中華慈善總會常務副秘書長，她毫不客氣地批評，現在一些地方慈善機構，成了「政府的收錢口袋」。
她始終記得，1994年中華慈善總會成立時，民政部老部長崔乃夫曾明確提出，「我們不是政府，要和政府分開」。當時，國有資產管理局的人還跑過來說，慈善捐的錢是國有資產。崔乃夫的回答是：「不行，這不是國家的錢，是社會的錢，老百姓的錢，我們要對捐款人負責，國家是不可以插手的。」
令人遺憾的是，「到今天，慈善的錢該怎麼花、政府的權力邊界在哪裡、什麼是越界，還是不清楚，這是今後的大患」。在她看來，雲南此次把「政府退出公募市場」寫入地方文件，是重申了權力不要越位這個常識。
對於雲南的這次改革，雲南省內的社會組織表現得比較冷靜。雲南省青少年發展基金會理事長沈光鑫認為，雲南省政府的後退，意味著慈善往前進了一大步。但他同時擔心，在政策具體實施過程中，如果政府還是變相規定款項要通過紅會和慈善總會，那就「局限在怪圈裡」了。
雲南民間組織「綠色流域」發起人於曉剛也持觀望態度。「政府退出之後，我們可以互相競爭，像一個市場那樣。但我不覺得政府能夠完全退出，其實，只要政府不壟斷就好。」於曉剛說。
在何道峰看來，雲南目前的改革還僅僅是一種先聲，距離落實還有很長的距離。「『政府退出公募市場』，什麼叫政府，是指省、地區政府還是含政府的所有職能部門，含不含職能部門下面的事業單位，工青婦等社團能不能接受捐贈？這得列單子，活兒還多著呢。」他說，「政府只有把自己的位置擺得中立，把『兒子』趕出場，裁判才有公信力。」
7月18日的座談會上，「免費午餐」發起人鄧飛 (微博)獲得了最後一個發言機會。他發現雲南貧困地區的營養午餐中，麵包和牛奶存在一些問題，他打算讓自己的團隊進駐。擔任主持人的雲南省省長李紀恆現場回應：「歡迎免費午餐來雲南。」
對於這一幕，坐在會場裡的沈光鑫很感慨：「雲南目前只有48家登記的基金會，改革之後，對我們也是很大的挑戰。但有了挑戰也就有了市場，在更大的群體裡優秀才是真正的優秀。」
這位被認為帶有一定官方色彩的社會組織領導人給記者講了這樣一個故事，一個兄弟省份遭遇泥石流災害，政府硬是要求所有捐款必須通過紅會。當時，正是「郭美美事件」最熱鬧的時候，民間組織和公眾拒絕捐款。「政府本想把社會資源這個大西瓜裝進自己口袋，最後西瓜沒吃到，芝麻也丟了，我們不要幹這種傻事。」他說。