全國人大常委會金融支農問題調研組關於金融支農問題的調研報告
（「三農」問題報告之三）
——2004年6月24日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上
全國人大常委會副委員長 成思危
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
根據全國人大常委會關於圍繞「三農」問題開展執法檢查和工作調研的部署，今年5月，全國人大常委會金融支農問題調研組對金融支農問題進行了專題調研。調研組由全國人大常委會副委員長成思危任組長，全國人大財政經濟委員會、全國人大環境與資源保護委員會和全國人大農業與農村委員會的部分組成人員參加了調研。5月上旬，調研組在北京召開座談會，聽取了國務院有關部門和金融機構的情況介紹，並和有關專家學者進行了座談。隨後，分三個組赴湖南、江西、安徽、廣西、吉林、遼寧開展了調研。調研組聽取了地方政府及有關部門的情況介紹，與當地農業銀行、農業發展銀行、農村信用社負責人、信貸人員、基層幹部、農戶和農村企業負責人等進行了座談，考察了一些農戶和企業。現將調研情況報告如下。
一、金融支農工作基本情況
近年來，各級政府和金融機構重視金融支農工作，採取了一系列政策措施，不斷改進金融服務，農業信貸投入呈逐年增加趨勢，農民貸款難得到一定緩解。當前農村信用社改革工作進展順利，試點地區的信用社負擔減輕，歷史包袱得到初步化解，活力增強，政策效應已經顯現，出現了好的發展勢頭。郵政儲蓄政策的調整減少了農村資金外流，改善了農村信用社的資金狀況。中央和地方財政通過財政補貼、停息掛帳、減免稅收等措施，對金融支農給予了有力支持。
中國人民銀行通過再貸款等措施不斷增加對農村金融機構的投入。1999年至2003年，共安排農村信用社再貸款1238億元，重點支持中西部、災區、糧食主產區及其他資金緊張地區的信用社發放農戶貸款，2004年又增加安排50億元再貸款，用於糧食主產區發放春耕生產貸款。
農村信用社堅持為「三農」服務的經營方向，把農戶和農業經濟組織作為主要服務對象，在金融支農中的作用越來越明顯。1996年底，農村信用社農業貸款餘額為1487億元，到2004年3月末，已經增加到8180億元，平均每年淨增加799億元。農業貸款佔其貸款總額的43.3%，鄉鎮企業貸款6122億元，佔其貸款總額的32.4%。農村信用社農業貸款佔全國金融機構農業貸款的85.6%。農村信用社大力推行農戶小額信用貸款和聯保貸款，受到廣大農民的歡迎。到2004年3月末，兩種貸款餘額分別達到1365億元和652億元。
中國農業銀行把支持農業產業化經營作為支農工作的重點。到2003年底，農業產業化貸款餘額654億元，其中當年發放399億元。農業銀行還承擔了扶貧貸款、以電網改造為重點的農村基礎設施建設貸款和農村城鎮化貸款。到2003年底，與「三農」有關的貸款餘額達9288億元，佔各項貸款餘額的42%。
農業發展銀行認真落實糧棉購銷政策，做好收購資金供應和管理工作，1998年至2003年，累計發放糧棉油收購貸款9187億元，解決了多年困擾廣大農民的「打白條」問題。與此同時還支持了糧棉儲備體系建設，支持發展訂單農業和優質糧生產。
今年以來，各地認真貫徹落實中央關於大力發展糧食生產，努力增加農民收入的一系列政策措施，把金融支農作為著力點之一，加大了工作力度。一季度末，吉林農戶貸款同比增長24%，遼寧和湖南農村信用社農業貸款餘額比年初分別增長32.8%和 18.7%。江西省去年短期農業貸款增長26.51%。從調研情況看，全國金融支農工作正在得到加強。
二、金融支農工作有待解決的問題 農村金融需求的主體包括普通農戶、種植和養殖大戶、農業產業化龍頭企業和其他涉農企業。多數鄉鎮企業也與農業生產和農村經濟有密切的聯繫。農村金融需求主要分兩類：第一，生產性借貸，又可以分為兩個層次：一是量大面廣的農戶為了維持農業簡單再生產而產生的借貸需求；二是隨著農村經濟結構調整以及農業和農村經濟向規模化、多元化和產業化發展，機械化程度提高，農戶、種養大戶和農村企業對金融的需求不斷增強。農業綜合開發、農村扶貧、農村基礎設施建設等都需要金融的支持。第二，消費性借貸，主要是農戶因為蓋房、看病、婚喪嫁娶、子女教育而產生的借款需求。
從調研情況看：農民的消費性借貸主要依靠民間借貸解決。購買化肥、種子、農藥等簡單再生產的資金需求主要依靠信用社的農戶貸款解決（包括農戶小額信用貸款和聯保貸款），滿足程度相對較高。種養大戶、產業化龍頭企業和其它涉農企業擴大再生產貸款難，滿足程度不高。金融機構提供的金融服務與農民對金融的需求相比還有很大差距。
第一，信貸資金投入不足，農村資金外流嚴重
一是金融機構對農業和鄉鎮企業的貸款所佔比重較低。1998年以來，兩項貸款合計佔金融機構貸款總額的比重略高於10%，最高的1999年也只有11.7%。2003年我國農業增加值佔GDP的比重是14.8％，但是農業在整個金融機構中佔用的貸款餘額不到6％。調研所到地區，農業貸款比重普遍不高，農村信用社資金緊張。二是農戶存款大於貸款，存貸差逐年擴大。1997年，全國農戶存款大於貸款7357.9億元，到2001年這一差額擴大到9403.7億元。三是農村資金大量外流。外流的渠道主要是郵政儲蓄和商業銀行。1997年末，農村郵政儲蓄存款餘額為1710.6億元，到2002年末，達到4421.4億元。郵政儲蓄在農村只存不貸，吸收的存款全部存入人民銀行。2004年4月末，遼寧和吉林四大國有商業銀行從縣及縣以下吸收存款餘額分別為938.2億元和596億元，貸款餘額分別只有596.5億元和482億元。還有部分資金通過農村信用社購買債券、拆出資金、向城市客戶貸款而流出農村。
第二，農戶從金融機構獲得貸款難，貸款滿足率不高
農村信用社支農的重要業務是開展農戶小額信用貸款和聯保貸款。根據各省信用社提供的數據，到2004年4月末，吉林得到農戶小額貸款和聯保貸款的農戶分別佔總農戶數的30.5%和28.0%；遼寧省得到農戶貸款（包括了小額信用貸款和聯保貸款）的農戶，佔全省農戶總數的28.4%；2003年，湖南和江西分別約有50%左右的農戶得到過小額農戶信貸。但根據國家統計局農調隊對農戶固定調查點進行的抽樣調查，多數農戶從銀行和信用社得到貸款難度較大。2000年至2003年，農民每人每年從銀行和信用社借入資金65元，通過民間借貸借入190元，分別佔借入資金總量的25%和75%。據湖南農調隊對全省3700戶農戶的抽樣調查， 2003年從銀行和信用社得到貸款的農戶有218戶，所佔比例僅5.9%。據江西省農調隊對全省2450戶農戶的抽樣調查，2003年有574戶有借貸行為，佔23.4%，其中從銀行或信用社得到貸款的有120戶，佔被調查農戶的4.9%；從2001年至2003年，從銀行或信用社得到的貸款僅佔農戶總借貸收入的13-23%左右，而民間貸款所佔比重為76-86%。據安徽省農委從農村調查點了解的情況，2003年農民戶均借款中，來自銀行、信用社的佔12.6%，來自民間借貸的佔83.5%。
需要說明的是：第一，得到貸款的農戶和企業中，有的貸款需求並未得到滿足，多數農戶只能得到其申請貸款數額的一部分。在座談中，湖南寧鄉縣魯塘村農民楊仕平介紹，他的飼料廠2003年為62戶農戶提供飼料並收購生豬，在農村信用社獲得12萬元貸款，由於不能滿足需要，又以12%的利率在民間借貸50多萬元。第二，民間借貸並不能與高利貸劃等號。農戶的消費性信貸很難從銀行或信用社得到，主要靠親戚朋友之間的人情借貸解決，很多並不支付貨幣利息。而種養大戶和私人企業用於擴大再生產的借貸大部分有利息，有的還相當高。第三，分析湖南、江西、安徽等地信用社提供的數據與農調隊數據之間存在的較大差距，我們認為，農調隊是直屬國家統計局領導的調查隊伍，調查工作具有獨立性，其樣本選擇和統計調查方法都有明確嚴格的規定，基礎數據來自被調查戶每日記帳，他們的調查結論與多數農戶的反映比較接近。
第三，小額信用貸款不完全滿足農戶需要
農戶小額信貸無法滿足農民發展規模化種植、養殖業和發展農產品加工等產業化經營。這些生產經營所需資金量較大，生產周期也較長，有的要三、五年，初期投入多、風險大。而農戶小額信貸，一是還款期短，一般是半年至一年，有的只有兩、三個月，與林業、養殖業的生產周期不適應；二是額度太小，一般在5000元以下。
第四，金融機構提供的服務比較單一，突出的是農業保險嚴重滯後
多數地區的農村基本上只有傳統的存貸款業務，結算、保險、諮詢、外匯等其他服務很少。2003年，我國農業保險保費收入僅4.6億元，約佔全國財產險保費收入的0.5%。調研所到的地區，基本上是農業大省，但近年來農業保險都已萎縮。湖南盛產水稻，但自1984年以來開展的水稻保險已經基本停辦。江西省1992年農業保險保費收入佔當年保費收入的3.5%，2002年降到0.15%。遼寧省2003年農業保險保費收入僅224萬元，不足1993年的十分之一。
三、制約金融支農的主要因素
農村特別是農戶信貸有其特點：一是信貸需求主體數量大，高度分散，經營規模小。二是農業生產季節性強，周期長，受自然資源和自然災害影響大。三是農村經濟相對落後，交通通訊條件差，信息傳遞不便。四是農民收入水平遠低於城市，戶均擁有的財富和抵押品嚴重不足。這些特點決定了農村金融的交易成本和信貸風險都很高。
現有的農村金融體系從整體上看，已經不適應農村信貸的特點和農民的金融需求，不適應農業和農村經濟發展的需要。
第一，國有商業銀行出於防範風險和提高經營效益的考慮，已經大規模撤離農村，貸款權紛紛上收，留在縣和縣級以下的分支機構主要以吸收存款為主，從農村吸收的資金更多地投向回報高的產業和地區。1999-2001年，四大國有商業銀行從貧困省份撤掉分支機構3萬多個。2003年，湖南省內工商銀行、建設銀行和中國銀行的農業貸款餘額分別為0.75億元、0.97億元和3萬元，在農業貸款總額中的份額幾乎微不足道，但國有商業銀行在農村存款中佔的份額卻達53.4%。1998年以來，江西全省金融機構撤併縣及縣以下營業網點達2790個，吉林撤銷營業網點922個。農業銀行脫離農村和農業的步伐也越來越快。
第二，農村信用社要發揮金融支農「主力軍」的作用還面臨很多困難和問題。一是信用社的性質不明確，為社員服務沒有體制上的保證。多數信用社中社員股金佔的比重很少，在內部管理和外部監管上類似國有金融機構，不少信用社向商業化轉變的傾向越來越明顯。二是農村信用社歷史上形成了大量不良貸款和虧損掛帳，包袱沉重。多數地方的信用社不良貸款率較高，相當比例的信用社已經資不抵債。三是農村信用社吸收存款難，資金緊張，無力擴大支農信貸規模。隨著農業結構調整和農村經濟的發展，「三農」對貸款的需求已經遠遠不限於糧食生產。從這點看，單靠農村信用社目前的資金規模是不夠的。
第三，農業發展銀行業務範圍太窄，沒有起到應有的作用。作為我國目前唯一的政策性農村金融機構，農業發展銀行主要負責糧棉油收購、儲運等環節的資金提供，在糧食購銷體制改革基本完成後又面臨業務嚴重萎縮的問題，沒有真正起到支持農業開發的作用，虧損十分嚴重。
第四，農戶和農村企業貸款抵押難，擔保難，分散風險的機制不健全。土地承包權抵押存在很大的難度，農民缺乏其他的抵押品，又沒有專門的擔保基金或機構為農戶提供擔保。農民還反映，辦理抵押的評估費用太高。此外，由於農業保險萎縮，一遇到自然災害，就有大批農民和農業企業遭受嚴重損失，無力歸還貸款，影響了金融機構開展農業貸款的積極性。農產品期貨品種單一，期貨市場分散風險的功能沒有得到很好發揮。
第五，各地對防範和打擊高利貸、地下錢莊比較重視，但對如何組織和引導民間借貸為「三農」服務重視不夠。
四、進一步加大金融支農力度的建議 從調研情況看，金融支持力度不足是制約當前農業和農村經濟發展的重要因素。增加信貸資金投入，對全面發展農業和農村經濟，不斷提高農民收入，具有十分重要的作用。為此，要採取有效措施，增加當前支農信貸資金總量，緩解農民貸款難問題；同時，深化改革，對政策性金融、商業性金融和合作性金融重新進行功能定位，統籌研究，建立合理有效的運行機制，強化農村金融體系的整體功能。
（一）加大財政支持力度，進一步明確和強化政策性金融支農作用
農業是弱勢產業，農村金融具有交易成本高、風險高的特點，完全由市場配置資源難以完成，必須有政府的支持、引導和推動。政策性金融是財政扶植農業的形式之一，必須大力發展。一是調整農業發展銀行的業務範圍，允許其開辦農業綜合開發貸款、糧食生產專項貸款、農村基礎設施建設貸款和扶貧貸款等業務。二是建立政策性金融的財政補償機制。中央財政和省級財政建立金融支農風險基金，向有政策性金融業務的機構提供貼息和呆帳損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業和農村經濟。研究通過發行金融債券等渠道，增加農業發展銀行資金。可將郵政儲蓄的一定比例，用於購買農業發展銀行的債券。三是研究制定農業政策性金融的專門法規或條例，對政策性金融的經營宗旨、經營原則等加以明確，確保其穩健持久運營。
（二）加大政策和法律引導，發揮商業金融的支農作用
一是要通過稅收等政策鼓勵、引導商業銀行為縣域經濟特別是農業和農村經濟提供金融服務，增加信貸投入。二是針對農民抵押難的問題，研究適當放寬商業銀行貸款制度，如對支農信貸實行單獨考核等。三是借鑑一些國家的經驗和做法，制定專門法律，或通過修改現行商業銀行法，明確規定商業銀行有義務為其經營業務所在社區提供金融服務。在保證資金安全的前提下，將商業銀行分支機構吸收存款的一定比例用於本社區信貸投入。放款達不到一定比例的可以撤掉網點，讓出存款市場。
（三）深化農村信用社改革，完善農戶小額信貸機制
一是認真總結試點經驗，加大工作力度，加快農村信用社改革步伐，要把農村信用社辦成自主經營、自我發展、自我約束、自擔風險的社區性地方金融機構，增強為「三農」服務的功能。要防止出現地方對信用社業務的過多幹預或信用社脫離農村的傾向。二是加大對信用社的支持力度，消化歷史包袱，降低信用社支農業務的成本和風險。根據農民的承受能力，適當增強農村信用社存貸款利率的靈活性，提高信用社吸收存款的能力，降低經營成本。可以考慮減免農村信用社的營業稅和所得稅。增加中央銀行對農村信用社的再貸款。對農村信用社的歷史包袱應採取有效的財政政策和金融政策逐步消化。特別是對糧食主產區，支持的力度應該更大一些。三是針對存在的問題，完善農戶小額信貸的配套扶持政策，進一步擴大其覆蓋面。
（四）組織和引導各種民間資金更好地為「三農」服務
當前，農村一些地區民間信貸活躍，說明民間有很多可以利用的資金，現有金融機構還不能充分滿足農民的貸款需要。應當按照今年中央一號文件提出的要求，切實研究在農村發展直接為「三農」服務的多種所有制的金融組織，充分利用和引導民間的各種資金，為「三農」服務。
（五）建立和完善農村金融風險規避機制，培育良好的農村信用環境
一是加快建立和完善政策性農業保險制度。儘快研究對農業保險進行專門立法。把農業保險納入農村經濟發展的總體規劃，儘快推進農業保險試點工作。要建立多種形式的農業保險組織，在資金、稅收、再保險等方面給予支持。二是緩解農民貸款抵押、擔保難問題。針對農戶和農村中小企業的實際情況，研究實行多種形式的抵押、質押辦法，鼓勵政府出資的各類信用擔保機構積極拓展農村擔保業務，有條件的地方可設立農業擔保機構，建立擔保基金。鼓勵現有商業性擔保機構開展農村擔保業務。發展農村互助擔保組織。三是進一步完善農產品期貨市場，發揮期貨市場價格發現、套期保值和分散風險的作用。四是提高農民信用意識，同時依法查處惡意逃廢債務的行為。
（六）建議國務院研究出臺關於金融支農的政策文件
金融支農問題涉及面較廣，涉及到財政與金融的關係、政策性金融、商業性金融、合作性金融的定位、保險和擔保制度等，不是金融機構或者一個部門能夠單獨解決的，需要全面研究，統籌考慮。建議國務院針對制約金融支農的主要問題，研究制定專門的政策文件，加強金融支農工作。
以上報告，請予審議。