自美國挑起與主要貿易夥伴國的貿易摩擦以來，關稅在美方的政策工具箱中始終扮演著關鍵角色。然而，美國的關稅政策並不能從根本上扭轉其貿易逆差國地位，且可能從多方面造成嚴重的負面影響，不符合經濟和國際貿易理論共識。本文從政治、經濟和外交等角度分析了美現政府熱衷使用「關稅武器」的原因。
加徵關稅有悖經濟和國際貿易理論共識
美國在全球範圍內實施貿易保護主義的直接由頭是本國巨額的貿易逆差。美國政府試圖通過升級貿易摩擦、加徵關稅的方式來減少貿易逆差和工作外包，實現產業回流和「讓美國再次強大」，這一邏輯顯然有悖經濟和國際貿易理論共識。
首先，造成美國全球貿易逆差國地位的原因具有長期性和根本性。一是美國國內儲蓄與投資的不平衡。根據美國國家經濟研究局（NBER）的數據，美國儲蓄率自20世紀70年代至今呈下降趨勢，背後的原因包括產業結構、高福利社會制度、長期低利率環境、居民消費和儲蓄習慣等多重因素，儲蓄缺口的持續存在導致美國需要通過貿易赤字實現內外均衡。二是美元的國際儲備貨幣地位。由於美元是全球公認的國際貨幣和儲備資產，全球儲備資產供應需要美國不斷產生貿易赤字，且美元為了維持國際儲備貨幣職責須維持相對強勢，不利於美國出口，也是導致美國貿易赤字積累的原因。三是美國可通過發行本幣來彌補經常項目差額。美國能夠使用美元支付美國貿易逆差、平衡對外債務，這使得美國的貿易失衡具有長期可持續性。四是美國的全球價值鏈分工地位和跨國公司生產布局。美國在全球價值鏈中佔據高附加值環節，將本國低附加值、存在比較劣勢的傳統製造業逐漸轉移給生產成本更低的發展中國家，傳統的出口核算方法以出廠售價計算，導致美國對部分發展中國家貿易逆差被嚴重高估。五是美國在部分領域採取出口管制措施。按照美方統計，2018年美在高科技領域的對華貿易逆差佔商品貿易逆差的32%，如果美國放開高科技領域的出口限制，則可減少對華貿易逆差三成以上。由此可見，美國在全球貿易中處於逆差地位並非加徵關稅能夠解決。
其次，關稅壁壘將破壞全球產業鏈、降低資源配置效率、損害消費者福利，對美國和全球經濟產生嚴重的負面影響。一是直接影響各國在全球價值鏈上的參與程度，導致全球價值鏈加速轉移。國際貨幣基金組織（IMF）模型顯示，在中美全部貿易品加徵25%關稅的情況下，中國電子產品和其他製造業出口至美國市場的增加值將轉移至亞洲和北美等地區，產業鏈相關國家對中國出口也將顯著下降。二是降低資源配置效率。關稅壁壘導致貿易總量下降的同時，過去根據各國比較優勢做出的最優投資決策失效，導致全球範圍內資源配置效率的下降和全要素生產率的損失。三是不利於美國相關產業競爭力的提高。美國現政府試圖通過關稅手段推動製造業回流，但由於本土不具備勞動力成本優勢，勞動密集型產業很難實現回流，即便在短期和小範圍內靠壓力和非常規政策有所成效，長期看也不利於產業競爭力的提高。四是損害消費者福利。提高關稅一方面導致美國進口商不得不分擔關稅成本，另一方面也會導致勞動密集型產品供給不足，價格上漲，損害產業鏈相關企業和消費者利益，加大通脹壓力。五是導致跨國企業利益受損。美國跨國公司在中國的商業利益要遠遠大於美國對中國的出口，美國加徵關稅會影響跨國公司在全球範圍內的生產經營，造成美國企業在國際分工中獲利大幅減少。六是對全球經濟增長產生負面影響。貿易局勢持續緊張是當前全球經濟下行的主要風險。IMF在2019年10月《世界經濟展望》報告中將2019年全球經濟增長預期下調至3%，是2008年金融危機爆發以來的最低水平，並表示經貿摩擦可能會進一步抑制全球經濟增長。
美國關稅政策的主要目的
既然美國的關稅政策不能從根本上扭轉美國的貿易失衡，且可能從多方面造成惡劣影響，表面看可謂是「損人不利己」，那麼美國現政府熱衷於使用「關稅武器」的真正原因和目的何在？
第一，兌現競選承諾，贏得政治連任
川普在2016年競選時期就提出了包括大規模減稅、縮減政府開支、擴大基建和教育支出、反對自由貿易和非法移民、放鬆金融監管等一系列政策主張，號稱將通過一系列經濟政策使未來10年美國經濟實現穩定增長。在貿易政策方面，主張加強貿易保護，強調貿易協定應維護美國的優先地位，減少貿易逆差和外包。具體包括：一是提高關稅，主張對所有進口貨物施加20%關稅，特別是對中國、日本和墨西哥商品課以重稅，甚至提出如果中國不改變所謂不公平的貿易行為，將對從中國進口的商品徵收45%的關稅；二是加強貿易執法，對進行不公平傾銷和補貼的國家徵收懲罰性關稅，並提出要將中國列為匯率操縱國；三是重新協商甚至退出多邊貿易協定和世界貿易組織。移民政策方面，主張在美墨邊境築牆，強化移民執法，限制移民人口規模，遣返非法移民並暫停外國勞工入籍。
作為底層「沉默大多數」的代言，美現政府的貿易政策雖然荒謬，但其倡導的製造業回流和增加勞工階層就業卻是爭取短期民意、贏得政治選舉的有力籌碼。在美國大部分政治家和普通民眾看來，由於經濟全球化下國際分工格局發生根本性轉變，製造業逐漸向低成本國家轉移，導致美國在21世紀的頭10年失去了近560萬個製造業就業崗位。而川普的競選成功代表了「沉默大多數」對精英主義的勝利，也反映了普通民眾呼籲改善就業和收入分配問題的訴求。從後期的執政過程來看，以加徵關稅為代表的貿易保護主義政策，特別是在中美貿易問題上的強硬立場已成為美國現政府任期內的主要「成就」和重要的連任競選主張。此外，美國還通過威脅加徵關稅的方式向墨西哥施壓，以解決美墨邊境的非法移民問題，避免或降低非法移民對美國社會穩定、公共資源和工人的傷害，可見「關稅武器」不僅適用於美現政府的貿易談判，而且成為其兌現其他方面競選承諾、贏得政治得分的重要工具。
美現政府更為關注其任期內的短期政策結果，目前美聯儲尚有政策空間對衝加徵關稅對經濟的負面影響，一旦經濟出現下行壓力，首先將倒逼美聯儲降息，因而美國現政府對美國經濟的短期走勢抱有一定信心，在使用「關稅武器」時也更加有恃無恐。而對包括中國和墨西哥在內的美國諸多貿易夥伴而言，加徵關稅及其引發的反制措施不僅會導致與美國雙邊貿易額的下降，而且會導致產業鏈轉移、就業壓力加大和消費者福利的損失。由於美國對外貿易逆差巨大，貿易夥伴對美國市場的依賴遠大於美國對它們的依賴。雖然短期來看，在貿易協議已經籤署的情況下，加徵關稅的成本主要由美國進口商和消費者承擔，但長期內還將取決於雙方的議價能力，在議價能力不強的情況下，美貿易夥伴國的出口企業也必將承擔一定的利潤損失。這使得貿易夥伴國不得不讓渡自身部分利益以求與美國達成相關協議，也使得美國現政府的「關稅武器」屢屢奏效，成為其解決雙邊問題、實現競選政策主張的有力手段。
第二，彌補聯邦財政赤字
有觀點認為，美現政府發動貿易戰的真實目的並非解決貿易赤字，而是應對財政困局。
首先，美現政府的擴張性財政政策疊加美聯儲上一輪加息的雙重影響直接導致聯邦政府財政狀況惡化。美現政府的重點施政綱領之一是採取擴張性財政政策來推動經濟增長和創造就業，核心內容包括大幅減稅和擴大基礎建設支出。已出臺的減稅方案包括，一是提高個人所得稅起徵點，最高邊際稅率由39.6%降為37%，個人所得稅標準扣除額翻倍；二是將企業所得稅稅率由35%降低至21%，廢除公司最低替代稅制度，允許企業資本性投資費用化；三是對跨境所得稅實行屬地徵稅制度，對跨國企業的海外滯留利潤匯回美國按照低稅率一次性徵稅。其核心理念是通過刺激投資來創造短期經濟增長、提振就業並最終增加政府稅收。
然而，減稅的實際效果卻不及預期：一是本輪減稅對經濟的刺激側重需求側而非供給側，較難帶動投資增加，對財政收入的貢獻極為有限。根據美國國會預算辦公室（CBO）的預測，未來10年減稅對實際國內生產總值（GDP）增長率年均提升0.7%，其中對消費影響最大，個人消費增長率年均提升0.6%；而對投資影響較小，個人非住宅投資年均提升0.3%；對個人住宅投資的影響為負，因為很多州取消了地產稅減免，這對當地的房地產業將造成衝擊；對淨出口的影響為負。
二是減稅導致美國財政支出和收入之間的差距持續擴大，美國財政失衡狀況進一步加劇。美國財政部公布的數字顯示，由於開支持續大於收入，2019財年（2018年10月1日至2019年9月30日）美國聯邦政府財政赤字升至9844億美元，同比增長約26%，為2012年以來的最高水平。根據CBO的最新估算，2029財年美國財政赤字將達到1.4萬億美元，比2018年的7790億美元多出5990億美元，赤字佔GDP比例將從2018年的3.9%上升到4.5%。
三是財政赤字增加將推動聯邦政府債務大幅提高。根據CBO的估算，聯邦政府債務將從2018年底的21.5萬億美元增加到2029年底的34.4萬億美元，是1947年以來的最高水平，約為過去50年平均水平的兩倍以上。此外，由於美聯儲於2015年底進入加息周期，導致在2017年至2018年的兩年內，聯邦政府利息支出迅速上升了約1000億美元。按照CBO預測，2018年至2029年聯邦政府債務增量有近一半是平均利率上升的結果。在聯邦政府債務預算上限不進行調整的情況下，債務增長將很大程度上制約美現政府的施政空間，影響基建、教育、醫療和科研等關鍵領域的投入，長遠來看將對美國經濟產生負面影響。因此，美現政府亟須採取手段增加財政收入，以平衡聯邦政府的財政狀況。
其次，美現政府上臺後，相繼援引「201」、「232」、「301」等條款，引發了與包括中國在內的全球多個主要經濟體的貿易摩擦。美現政府的貿易政策始終圍繞加徵關稅展開，且以最大限度徵收關稅為目標。根據「201調查」，對價值100億美元的洗衣機和太陽能(000591,股吧)光伏板產品加徵關稅，涉及韓國、墨西哥等大部分國家；根據「232調查」，對價值480億美元的鋼鐵、鋁產品加徵關稅，涉及歐盟、加拿大、墨西哥等主要貿易夥伴，並威脅對3600億美元的汽車及零部件徵收關稅，涉及歐盟、加拿大、日本等主要經濟體；根據「301調查」，對價值2500億美元的中國進口商品加徵關稅。此外，美商務部還提出擬將幣值低估納入政府補貼，與反補貼稅掛鈎，以及對歐盟的航空補貼採取關稅反制措施等。可見美現政府的打擊目標不只局限於中國，還包括美國所有的主要貿易對手，其目的是借貿易摩擦之機向儘可能多的進口商品徵收關稅。
從貿易談判的過程來看，在美歐貿易談判中，美方公開聲稱談判「底線目標」之一是歐洲對美國全面開放農產品(000061,股吧)市場，這對歐洲的農業大國而言是不可接受的，所以很可能只是美國對歐盟國家徵收關稅的藉口；在中美貿易談判中，美方多次撕毀協議、出爾反爾，不斷升級加徵關稅的規模和程度，在談判進展艱難的情況下，對中方取消加徵關稅的主張據不讓步，反映出美國寧願在其他方面做出退讓，也不願意犧牲已獲得的關稅收入；在美韓自貿協定中，韓國通過在汽車行業做出重大讓步獲得美鋼鐵關稅的豁免，但仍須向美國繳納鋁產品關稅。由此可見，徵收關稅不僅僅是美現政府貿易談判的首要武器，某種程度上也是其希望達到的重要財政收入目標。
最後，加徵關稅導致的財政收入增長能夠在較大程度上彌補聯邦財政赤字。根據美國海關與邊境保護署的最新數據，截至2019年12月18日，各項關稅措施累計為美現政府增加關稅收入505.09億美元，其中對華「301」項下關稅增加405.34億美元，「201」項下關稅增加13.7億美元，「232」項下關稅增加84.6億美元。美國財政部的財政收入統計報告顯示，2019財年的全部關稅收入為708億美元，同比增長71.4%，很大程度上「歸功」於美現政府的關稅政策。經初步測算，如果對美國2018年自中國進口商品額（5395億美元）徵收25%的關稅，關稅收入為1349億美元，能夠彌補2019財年聯邦財政赤字總額（9844億美元）的13.7%。可見，美現政府的關稅政策能夠相當程度地提高財政收入，彌補財政赤字，對衝減稅政策帶來的負面影響。而且，由於關稅政策對美國經濟短期增長帶來壓力，倒逼美聯儲開啟降息，也將很大程度上減少聯邦政府債務利息支出，進一步降低財政赤字。
第三，利用雙邊手段重塑美國在全球的霸權統治地位
川普的商人背景決定了其深諳「交易的藝術」，並將自己的商業策略運用於處理外交和國際關係，通過在外交政策中奉行「美國利益優先」原則，不斷弱化國際多邊組織的作用，強化雙邊談判，並通過在雙邊談判中採取「極限施壓」手段以實現美國利益最大化，重塑美國在全球的霸權統治地位，而關稅政策正是其雙邊策略的重要抓手。
隨著國際格局演變和多極化進程不斷發展，美國已不再具有冷戰後時代「單一霸主」的國際地位，中、歐、俄、日等大國和地區的獨立性不斷強化，眾多新興市場國家也逐漸在國際事務中扮演更加重要的角色。與此同時，隨著經濟全球化的發展和多邊經貿體系的建立，美國在世界經濟中的總體影響力下降，並且不再是全球化的首要受益者，當前多邊貿易體系的主要收益逐漸向新興市場國家轉移。這導致經濟全球化面臨短暫逆流的同時，也導致美國的外交戰略逐步發生轉移，美國作為全球唯一超級大國時代的「自由主義外交政策」遭到越來越多的反對。而川普在競選時就曾打出「反自由主義霸權」的旗號，幾乎全盤否定了當時的美國外交政策：一是要求停止在世界範圍內傳播自由主義；二是批判開放型國際經濟，明確支持保護主義，聲稱關稅是必要的；三是明確表示了對國際組織的厭惡。
從美國現政府上臺後的一系列舉動來看，其正通過行動完成去自由主義外交政策。一方面，遵循對美國有利的就堅持、無利則退出的「利益至上」法則，先後退出了跨太平洋(601099,股吧)夥伴關係協定（TPP）、巴黎氣候協定、聯合國教科文組織、《中導條約》等，且以世界貿易組織（WTO）需要改革透明度問題為由，威脅退出WTO來施壓改變某些規則，試圖鬆動和瓦解當前的國際組織和國際協定，重塑國際規則；另一方面，與主要貿易夥伴重新開展雙邊或多邊貿易談判，如啟動北美自貿協定（NAFTA）、韓美自貿協定等重新談判。在貿易談判過程中，美國以威脅加徵關稅作為極限施壓手段，不斷抬高要價，步步為營，使得新達成的貿易協議能夠在最大限度上有利於自身，例如通過關稅向其他國家施壓，迫使它們更自由地開放市場。不僅如此，還將關稅武器運用於其他雙邊談判領域，如施壓墨西哥採取有效措施解決美墨邊境的非法移民問題。由此可見，美現政府在外交政策中始終奉行「美國利益優先」原則，並以關稅武器作為其處理雙邊問題的重要抓手，試圖以此鞏固和重塑美國在全球的政治和經濟霸權地位，達到遏制別國崛起的目的。
美國關稅政策的前景
美國關稅政策的走向主要取決於其政策目標。
從政治目的來看，美現政府不顧美經濟結構存在的問題以及拖累全球經濟復甦步伐等後果，不斷升級與主要國家的貿易衝突，意在謀求更多的政治得分，向選民展現強硬立場，爭取競選連任。因此，短期來看，在2020年大選之前，美現政府的貿易政策立場不會發生根本性改變。而關稅作為其貿易和其他領域談判的主要武器，短期內大概率仍將保留已經上調的關稅，或保留其中的大部分。
從經濟目的來看，加徵關稅能夠增加財政收入，彌補聯邦財政赤字，對衝減稅政策帶來的負面影響，為美國帶來切實好處。因此，在美現政府的財政狀況好轉之前，仍將保有較強動機繼續對進口商品加徵關稅。按照CBO測算，2019年至2029年間，聯邦財政赤字將繼續維持在每年9000億至14 000億美元上下，佔美國GDP的平均比例約為4.7%；聯邦政府債務將從22.5萬億美元上升到34.4萬億美元。按照2018年底的美國商品貿易進口額計算，即使對美國全部進口商品（25 408億美元）徵收25%的關稅，關稅收入（6352億美元）尚不足以彌補當年的財政赤字。而且，自2018年第四季度起，由於對進口商品加徵關稅，美貨物貿易進口額同比增速已出現大幅下滑（如圖1所示）。因此，為增加聯邦財政收入，美現政府在任期內很可能繼續以關稅作為其貿易政策的目標和工具，且不排除提高加徵關稅規模和幅度的可能。
從外交目的來看，川普深諳「交易的藝術」，他試圖擺脫國際規則的限制，以雙邊手段處理外交關係，並以關稅作為雙邊外交中「極限施壓」的工具，實現美國利益最大化，重塑美國的全球霸主地位。而關稅威脅在雙邊談判中的屢次成功，更加助長了其使用關稅武器的意願和決心。因此，在世界格局多極化發展和美國相對國際地位不斷下降的情況下，即便未來美國與貿易夥伴的經貿關係有所緩和，美政府通過雙邊手段和關稅武器解決外交和國際關係問題的長期趨勢也不會改變。
建議與啟示鑑於美國關稅政策的目標並非短期內能夠完成，中美貿易爭端大概率將走向長期化。我國在當前階段要注重談判策略，並做好長期應戰的準備。
第一，注重談判策略，以短期利益交換長期利益。川普正在爭取2020年競選連任，對美國經濟的短期走勢必然有所顧忌。因此，應藉助美方這一特點，以短期利益交換長期利益：在中美貿易順差問題上儘量甚至超預期滿足美方的要求，換取其在核心利益問題上不幹涉中國。例如，用增加汽車、原油和農產品進口等措施平衡中美貿易，減少中美貿易順差的同時增加美國對中國市場的依賴，增加未來中美貿易談判的籌碼。
第二，改善營商環境，堅持與全球價值鏈掛鈎。美國加徵關稅導致中國國內產業轉移，試圖導致中國與全球價值鏈「脫鉤」。對此，我國應堅持遵守國際營商慣例和世貿組織規則，打造貿易自由化、投資便利化的營商環境，保護外國投資者及其在華投資企業的合法權益，形成跨國企業持續對華投資的吸引力。採取有效措施促進中國企業與全球價值鏈上的相關企業合作，更好地對接國際先進位造業的中間品和資本品進口，從而維持好中國與全球價值鏈掛鈎。同時，在區域經濟一體化不斷加強的情況下，應該抓住全球產業鏈重新整合的新機遇，努力成為東亞生產體系的中心。
第三，繼續深化改革開放，推動經濟高質量發展。中美貿易摩擦導致中國製造業繼續擴張面臨的非市場阻力不斷增加，中國應繼續深化改革，促進國內消費升級，擴大國內市場，抓緊推進位造業升級和培育自主核心技術，促使中國從製造大國向「製造強國」和「消費強國」轉型。進一步擴大開放，推進「一帶一路」建設，與周邊國家、重要的經濟戰略夥伴加強經貿聯繫，在利益共同區間內尋求貿易合作機會，鼓勵企業開拓新市場、擴展新合作夥伴，逐步降低對美國市場的依賴。
第四，推動全球化和平等互惠的多邊貿易體系，堅持藉助多邊機制解決中美問題。美現政府試圖擺脫國際規則的限制，通過雙邊手段重塑全球霸權地位，對當前多邊體系造成了重大衝擊。我國要和國際社會一同努力維護現有多邊體系，堅持順應經濟全球化的大趨勢和平等互惠的多邊貿易體系，充分尊重世貿組織在解決貿易爭端方面的權威，堅持藉助多邊機制對抗美國的單邊主義和霸權行為，爭取國際社會的廣泛支持。
本文僅代表作者個人觀點，不代表所在單位意見。本文刊發於《清華金融評論》2020年1月刊，2020年1月5日出刊。
（責任編輯：李悅 ）