北鬥系統軍民融合的法治化路徑研究(下)

原創 李丹陽 人民法治

域外國家衛星導航系統軍民融合發展的法治經驗觀照

俄羅斯衛星系統軍民融合的法治進展及效果

自蘇聯解體後，俄羅斯為提高國內經濟水平，化解過剩的軍事生產能力，在新的市場經濟條件下形成軍、民品市場的良好對接，制定大規模的軍轉民計劃，採用「先軍後民」的發展模式。因此，俄羅斯利用國防工業獨一無二的生產和科研潛力，如微電子技術、光電器件、人工智慧系統、近實時導航系統、空氣動力系統、計算機和雷達、核技術等兩用技術生產出大量品質優良的民用品。俄羅斯利用軍工企業的兩用技術加速對國內軍工企業進行結構改造，緩和了俄羅斯面臨的軍民發展脫節問題，其中GLONASS衛星導航系統是俄羅斯軍民融合發展的典型。

俄羅斯衛星系統軍民融合的法治進展如下：

俄羅斯的GLONASS系統不僅在本國的國防建設與經濟建設中實現互通，而且在立法上也實現了法治化發展。其中，立法最為棘手的問題是形勢快速變遷和相關技術更新換代與法律穩定性的矛盾導致法律相對滯後，無法適應社會發展。為解決這一衝突，GLONASS在宏觀和微觀上通過立法對其軍民融合發展進行法律規制。

第一，在宏觀上，1992年俄羅斯頒布了《俄羅斯國防工業轉軌法》，明確了俄羅斯國防工業「軍轉民」的要求。這部法律被視為俄羅斯軍民融合的基本法，在這部法律的指導下，俄羅斯制定了一系列軍民融合的法律法規。綜合性法規如《國防法》和《俄羅斯聯邦軍事學說》。《國防法》規定了聯邦和地方在國防工業軍轉民方面的權限，滿足了軍轉民從聯邦層面向地方層面滲透的需要，並協調了聯邦政府和地方政府在政府管理方面的權責關係。專項法規如《俄羅斯聯邦國防工業軍轉民法》《發展軍民兩用技術大綱》《國家國防訂貨法》《俄羅斯聯邦動員準備與動員法》《民防法》和《科學和科技政策法》等多部專項法規。此外，為解決《國防工業轉軌法》在實施過程中由於轉軌規模過大、速度過快導致的資金支持難以跟上、國有資產大量流失以及惡意競爭等問題，俄羅斯此後又接連頒布了多部法律法規。如1993年的《關於穩定國防工業企事業單位經濟狀態和國家國防訂貨的措施》的總統法令，以期改變由於軍轉民過程中資金短缺而致整個國防工業癱瘓的頹勢。此後還頒布了一系列與之相關的法律法令，要求有關政府部門根據國防工業企業的經濟效益情況為其提供專項貸款。這些法律的制定和施行為俄羅斯發展軍民兩用技術促進國民經濟發展提供了法律指導，奠定了軍民融合發展的制度基礎。

第二，在微觀上，就俄羅斯的GLONASS系統發展而言，1993年，俄羅斯頒布《俄羅斯聯邦空間活動法》，為本國空間活動的相關立法確定框架與結構，此後俄羅斯多數空間立法均是在《空間活動法》下進行。為更好地發展俄羅斯經濟，2007年的第638號總統令規定，為了國家安全及經濟發展，聯邦權力執行機關及其管轄部門使用該系統提供的信息。此外，俄羅斯通過多項政策促進GLONASS系統的應用。如2008年俄羅斯聯邦第524號、第533號政府決議，通過了運輸危險品及運送旅客的列車、高鐵及船隻等交通工具應安裝GLONASS系統。與GLONASS的發展關係最為密切的立法是2009年頒布的《俄羅斯聯邦導航定位活動法》。《導航定位活動法》的制定是為其能更好地在民用領域發展，該法規定了GLONASS所提供服務的範圍，明確了GLONASS導航活動的法律關係主體，確認了GLONASS及其相關設施的所有權歸屬，表明了GLONASS的使用原則，並確立了導航定位活動的財政保障制度。

俄羅斯衛星系統軍民融合的法治效果如下：

俄羅斯在早期「軍轉民」過程中出現的問題以政策和法律規範的形式明確了「軍轉民」的原則及要求，然而，其早期的「軍轉民」之路並不順利。一方面，在俄羅斯的國防工業產值大幅下降的同時，其民用產品產值也有所降低；另一方面，由於俄羅斯的經濟長期低迷，國防工業生產整體崩潰，民用產品也並未形成生產優勢。據統計，1991-1995年，其國防工業總產值和軍用品產值銳減60.8%和80.1%，民用品產值縮減47.4%。可知，俄羅斯早期「軍轉民」政策與法律的有關規範並未與本國實際發展相適應，造成了理論與現實相脫節。

對此，俄羅斯吸收過去「軍轉民」的經驗和教訓，「民參軍」為俄羅斯軍民融合發展提供新思路。1999年，俄羅斯頒布的《關於GLONASS系統的總統令與政府聲明》中，將GLONASS作為軍民兩用的衛星導航系統，並將其應用於俄羅斯防務安全和社會經濟等領域。2014年出臺的《工業政策法》中指出，在軍民兩用高科技產品的研製方面發展中小型企業，這意味著俄羅斯將打破軍用技術與民用技術之間的壁壘，有效地利用軍事實力來發展民用經濟。儘管俄羅斯的軍用與民用割裂的現象仍然存在，但降低了「重軍輕民」發展模式對國民經濟的不利影響。經過實踐的砥礪與規則的進化，俄羅斯經濟穩步有序發展，逐步解決了國內軍工生產與國民經濟脫節的問題。

通過上述對美國及俄羅斯衛星導航系統軍民融合發展的分析可知，法律規範體系以及法治秩序應成為軍民融合發展過程中主導的規範體系和社會秩序結構。建立健全北鬥衛星導航系統軍民融合的規範體系，應當立足於我國國情，借鑑美國和俄羅斯的法治經驗，為北鬥衛星軍民融合發展提供明確的規範和指引。

我國北鬥衛星導航系統軍民融合發展法治化的基本路徑

我國軍民融合法治建設經過多年的努力取得一定的成果，但相關法規結構存在局限，缺乏系統性和全面性，應用性和操作性不足，容易造成理論和實踐的割裂。因此，我們應重視軍民融合法治體系的頂層設計和具體法理問題，探索研究從制度建設視角實現北鬥衛星系統軍民融合發展的法治路徑。

（一）加強軍民融合發展體制機制建設

構建軍民融合法規體系涉及國家和軍隊多個領域和部門，組織協調難、工作任務重，因此必須建立跨部門、跨行業、高效有力的體制機制。具體而言，一是成立權威高效的領導機構，負責我國軍民融合發展戰略規劃的制定。筆者建議國家成立由全國人大、國務院和中央軍委等機構組成的軍民融合發展領導小組，該小組負責軍民融合發展的頂層法律法規建設規劃，協調解決軍民融合發展工作中的重大問題，並監督其問題落實情況。二是建立常態化的信息通報與協商制度，以規範政府部門與軍隊和企業間的溝通方式及程序內容。軍民融合法規制度建設所涉內容複雜，建立常態化的信息通報與協商制度有利於在軍民融合法規的立項、起草、調查研究、徵求意見等工作的開展，為制定軍民融合發展法規體系奠定基礎。

（二）構建科學的軍民融合法規體系框架

實現軍民融合發展戰略，應對軍民融合法規體系進行全面設計，將軍民融合戰略寫入憲法，確定其國家戰略地位，實現縱向法律、法規和規章三個層級，橫向人、財和物三個部分，繼而組成科學完備的軍民融合法治體系。具體而言，首先應制定「軍民融合發展法」作為軍民融合發展的頂層法律，這對軍民融合戰略的發展規劃、管理體制等重大問題的規定十分必要。其次，研究制定各領域的法律，滿足不同產業的法治需求。以北鬥衛星導航系統為例，「北鬥衛星導航系統條例」的內容應符合「軍民融合發展法」的規定，並與其他領域的條例保持協調，使其具有操作性和實用性。最後，應建立配套的法規規章。軍民融合式發展的操作執行在各級軍隊和地方政府，如何規範軍民融合發展，需要相應的部門規章或行業條例來予以引導，確保軍民融合工作落到實處。

（三）規範軍民融合法規體系的內容

軍民融合法規體系由若干單項法律法規組成，主要調整軍民融合發展涉及到的經濟、民生、教育、科技、信息、生產等多個領域、多個方面的社會關係，為使其能夠有效規範我國軍民融合發展的行為和活動。我們應著重注意以下四個方面的內容：

在立法的基本原則方面，可將「維護國家安全、強化國家主導、堅持市場運作、注重融合共享」作為「軍民融合發展法」的基本原則。具體而言，維護國家安全是底線，強化國家主導和堅持市場運作互為補充，注重融合共享是軍民融合發展的手段，四個原則最終服務於軍民融合發展的總目標。此外，北鬥系統的軍民融合法規體系建設應提倡立法博弈，除了採納專業人士提供的意見外，還應認真考慮公眾意見，防止立法中自由裁量權的濫用，以平衡各方利益。

在應當入法的內容方面，可將北鬥軍民融合的運行機制及領導體制、財力保障、人才培養和基礎設施建設等規定納入「北鬥衛星導航系統條例」。首先，北鬥軍民融合法治體系建設是一項長期工作，應健全領導體制，完善運行機制，統籌推進軍民融合法治建設。其次，規範財政和稅收政策，對軍民融合型企業或承擔軍民融合建設任務的企業提供稅收或其他優惠政策，以立法引導各類民營金融機構支持軍民融合發展，使財政支持與軍民融合發展相適應。第三，一個國家的人才水平是衡量一國綜合國力的重要因素，北鬥衛星軍民融合發展離不開優質的軍民融合人才隊伍。為此，我們應統一軍地人才考核標準，構建軍民融合人才培養體系。此外，軍民融合的基礎設施建設領域包括民用基礎設施和軍用基礎設施。為提高基礎設施利用率，我們應通過立法來規範民用基礎設施為軍隊所用和軍用基礎設施向民用領域開放的具體規定。

在不宜入法方面，筆者認為，與兼容性有關的規定可以暫時不納入我國立法的考慮範圍。我國北鬥衛星導航系統的立法涉及的內容主要是國內問題，而涉及國際合作的兼容性問題暫時不必納入立法範圍。反觀歐美國家將兼容性問題納入國內立法，是因為他們各自特殊的政治形態和社會背景。就美國而言，由於採取「子法集成」的立法模式，其法律規定更為細緻具體，這為協調機制問題的入法創造了空間。對歐盟來說，歐盟不是主權國家，而是由主權國家組成的政治聯盟，其在衛星導航系統的立法中，有關建立協調機制以及兼容性的內容對其凝聚力的提升而言具有重要的政治意義，所以歐盟才以立法的形式對衛星系統兼容性的重要性予以強調。不過，儘管目前我們無須將兼容性問題納入立法範圍，但有必要在制定的政策中加以考慮。

在監管體系方面，我國應構建嚴格的北鬥法治監管體系。軍民融合是國家戰略，關係到國家的總體安全，其法律規範應得到有效執行，一切違反法律法規的個人都要受到相應的處罰。北鬥系統的建設、管理和應用涉及的權利和義務主體複雜，相關法律法規的實施離不開有效的監督。因此，軍民融合法律規範必須有嚴格的懲戒條款，明確其違約責任，告知其違法後果。具體要求一是要加強對北鬥系統建設、開發、應用、推廣等各個領域和環節的監督，進一步加強對依法使用權力的監督，防止北鬥系統建設和管理中的權力腐敗。二是要突出相關經營者和企事業單位執行法律法規的監督重點，加大監督力度，完善監督機制，提高監督能力。三是要加強對「北鬥衛星軍民融合發展中」違法犯罪的懲治，監督有關執法司法機關依法履職，推動形成嚴格的北鬥法律監督體系，法律監督更加有力、更加有效，確保北鬥衛星軍民融合發展處於有效的監督之下。

北鬥衛星導航系統的成功研發是我國在航空航天領域邁出的重要一步，它不僅是中國的財富，更是世界的財富。優化北鬥衛星導航系統的軍民融合發展路徑，建立健全北鬥衛星導航系統軍民融合規範體系有利於促進北鬥衛星導航系統軍民融合的良性發展。隨著「北鬥導航+軍民融合」特色產業集群的日益壯大，國家必須將北鬥系統的建設和運營、應用開發和利用等相關活動納入法治化軌道，以維護國家安全和經濟安全。建設「軍民融合的法治北鬥」需要根據北鬥衛星軍民融合發展建設和應用的現實需求，從機制體制建設、法治實施、法治保障和法治監督四個方面，與我國法律體系建設的任務相適應，與我國對軍民融合法治化的需求相適應，消除軍民分離的法律制度障礙，完善和細化現存的軍民融合法律規範，最終形成科學合理、有序運行的北鬥衛星導航軍民融合規範體系。

來源：《人民法治》雜誌

原標題：《北鬥系統軍民融合的法治化路徑研究（下）》

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