從愛知到昆明|保護30%的海洋會淪為一句口號嗎?

雖然尚未官方宣布，但《生物多樣性公約》（CBD）原定10月在昆明召開的第15次締約方大會極有可能推遲到明年。由於新冠疫情影響，CBD一系列會議均被取消或推遲，這使得原本就進展遲緩的談判被迫陷入停滯。

這也令包括海洋保護目標在內的全球生物多樣性保護目標更加前途未卜——在各國經濟普遍遭受重擊之下，還能拿出多少錢來用於海洋生物多樣性保護？

近年來在海洋生物多樣性保護領域，「3030」的呼聲日益增強——即到2030年，全球海洋保護區面積不低於30%。難能可貴的是，這一目標已被寫入CBD「

零案文

」，成為昆明談判所有訴求裡最明確、外界呼聲最高的一個。

但從過去十年的進度、海洋保護「質」和「量」水平，以及正在談判的公海保護機制的設計進程來看，「3030」目標將面臨嚴峻的挑戰，即使在足夠政治意願的推動下被寫入昆明目標，在未來10年，這仍是幾乎不可能完成的任務。

菲律賓阿波島，環保者在水中打出標語「拯救我們的海洋」。  Steve De Neef / Greenpeace 圖

失敗的愛知目標 

早在2000年前後，科學家就已經在呼籲，至少保護全球30%的海洋，才能夠有效保護生物多樣性。2003年，世界公園大會就建議，到2012年至少有20%-30%的海洋受到嚴格保護。遺憾的是，由於政治意願不足，2010年《生物多樣性公約》締約方在日本愛知縣只談出一個打了折的目標——保護全球10%的海岸與海洋面積（

愛知目標11

）。

十年一瞬，如今來審視這196個締約方交出的成績單，只能失望地坦承，就連這10%也沒實現。雖然CBD並未給出海洋保護地面積的官方數據，但世界自然保護聯盟（IUCN）對各國報送數據做了

統計

：截至2020年4月12日，全球有7.43%的海域被劃為保護地。

此外，愛知目標對保護區既要求「數量」，也要求「質量」。它在提出保護10%面積的量化目標的同時，要求對這些區域「通過得到有效和公平的管理、具有生態學代表性和良好連通性的系統加以保護」。大量科學研究已經論證，只有禁止漁業、採礦等資源索取的海洋保護區才是最有效的保護工具。

從「質量」角度再來審視7.43%這個數字，其中水分很大。第一，它只是各國自主報告數字的簡單相加，其中很多保護地是「紙上公園」——僅僅在行政文件中指定而已，有的甚至還停留在提議層面，距離落實到執行，往往需要很多年。第二，目前絕大多數保護區是允許多重資源利用的。海洋保育研究所對數據進行甄別之後

發現

，受到高度保護的海域只有2.5%。此類海域僅允許輕度資源利用活動。

IUCN資深公海顧問克裡斯蒂娜·格傑爾德（Kristina Gjerde）說：「我認為海洋保護區從定義上來說，一切管理都是為了物種保護，但今天的海洋保護區顯然不是這樣的，它們更像是海洋規劃練習。」她舉例說，IUCN根據保護的嚴格程度，將保護地分為6類，其中第5和第6類允許自然資源的可持續利用，「但這裡指的是對於當地社區來說的可持續利用，而不是商業捕撈，如果你仔細審查有多少保護區是允許商業捕撈的，然後將它們剔除在外，那麼海洋保護區的面積會進一步縮水。」

2017年，無人機影像記錄下加拿大800多隻白海豚遷徙的行程。 catersnews/IC photo 圖

公海困境

從科學界到國際機構、媒體和公眾，「3030」就像一股逐漸加強的旋風，如今已累積起令人無法再忽視的輿論力量。 但兩個問題不可忽視：第一，參考愛知目標的前車之鑑，未來10年人類能不能邁出這麼大的一步？第二，這一步怎麼邁？這就涉及公海保護機制問題。

CBD的目標是保護全球生物多樣性，但其締約方是主權國家，只能由各國在自己管轄內海域劃定保護區，而不能直接對公海作出規範。在愛知目標中，並沒有明確表述10%的保護區是指在國家管轄內海域還是公海。事實上，絕大部分已建成的保護區都是在國家管轄內海域。

然而，公海佔全球海洋面積61%，國家管轄內海域是39%。如果只能靠對國家管轄內海域「下手」來實現30%保護目標，就意味著接近八成國家管轄內海域要被圈成保護區，這顯然不現實。

也就是說，CBD現有工具無法保證「3030」目標的實現，要麼它實現自身的機制創新，要麼196個締約方通過其他國際平臺和工具來實現這一目標。

目前在公海尚無一套通行的海洋保護區管理機制。自2004年，聯合國海洋法公約框架下的國家管轄外海域生物多樣性（BBNJ）協議談判進程開始，經過16年的磋商和近兩年來三次正式政府間談判，目前多數國家希望能夠出臺一份具有法律約束力的國際公海協議。一旦BBNJ協議通過，其關於公海保護區的內容，將成為CBD海洋保護目標實現的重要工具。

打個比方，這就好像196個人約定10年內要橫渡大洋。目標定下了，但沒有船。所以第一件要做的事，是造船或者借船。BBNJ是目前看來最有潛力的一條「船」。但由於疫情影響，原定於今年3至4月舉行的BBNJ政府間第四次會議已被推遲。

自然資源部海洋發展戰略研究所副研究員、海洋環境與資源研究室副主任鄭苗壯在接受採訪時說，BBNJ的談判前景尚不明朗。「雖然在海洋保護區這個議題上各方共識比較多，但是BBNJ是要一攬子解決4個議題，除了海洋保護區的劃設，還有海洋遺傳資源及其惠益分享、環境影響評價，和能力建設與海洋技術轉讓這3個議題。就算BBNJ在保護區這塊取得了進展，但如果其他3個議題無法達成共識，國際協定也出臺不了。」

昆明需要怎樣的海洋保護目標？

考慮到現有海洋保護區的低質低量，以及尚待解決的公海機制，10年的時間真的能保護30%的全球海域嗎？「30%」這個數字又是否值得昆明會議追求？

不少科學家正在反思保護目標的「唯數字論」。過去10年，為了達到愛知目標，一些國家匆忙建立了大面積的海洋保護區，但保護質量並不高。梅根·巴爾內斯（Megan D. Barnes）等人在2018年發表

論文

指出，這種只強調數字目標的保護，會讓人們陷入只要圈了一定數目的保護地便足以保護生物多樣性的錯覺。「就像只看床位數來監督醫療服務，卻不看有多少受過訓練的醫護人員，也不管病人死活一樣匪夷所思。」

雖然科學家們提出了一些更有效評估保護質量的指標，但實際上，這些指標很少能真正用到國際談判、並最終體現在談判文書中。科學研究的精確和複雜度，很難傳遞到涉及196個締約方的政策制定過程。因此，「簡單粗暴」既是數字目標的不足之處，卻也恰恰是它的長處。「量化目標好報送、好評估。從這個角度講，保護地面積目標已經是所有愛知目標裡最容易理解和評估的一個了。」綠色和平東亞區全球政策高級顧問李碩說：「你去看愛知目標1，『最遲到2020年，人們認識到生物多樣性的價值以及他們能夠採取哪些措施保護和可持續利用生物多樣性』，設置這樣一個沒法衡量的目標意義何在？」

觀察人士普遍認為，數字目標依然是一個有力的抓手。目前30%已經被置入了零案文的中括號裡，以示待談，這是個希望的開端。創綠研究院關注公海保護的研究員陳冀俍認為，不論愛知還是昆明目標，量和質不是非此即彼的關係，兩者都需要。

當前30%得到了英國、歐盟、加拿大、哥斯大黎加、塞席爾等國家的強烈支持。「目前還沒有國家在談判裡對30%明確表達異議。但同時也有很多國家還沒對這個數字表態，可以想見其中一些對30%是有所保留的。」李碩認為。

比目標更重要的，是如何實現這些目標。CBD的阿喀琉斯之踵在於，沒有強制力。在向全世界宣布了10%這一目標之後，各國自主決定保護措施，然後自主提交報告。就像一群學生交了作業之後，沒有老師來判分。因此CBD也被稱為一個「沒有牙齒」的公約。

「制定保護目標是一方面，實現是另一方面」，鄭苗壯說。在他看來，雖然現在「3030目標」凝聚了很強的政治意願，但是「如果像愛知目標11一樣，總是實現不了，或者為了單純追求數量，而建設只停留在紙面上、口頭上的海洋保護區，那制定再有雄心的目標又有什麼意義？」

 而多邊談判中另一種常見思路則是「取乎其上，得乎其中」，即制定一個高遠目標，即使最終達不到，在實現的過程中，也已經向前邁進了一步。格傑爾德表示，雖然很多保護區管理不善，難以稱之為真正合格的保護區，但是人們需要被鼓勵，才有可能繼續做得更好，如果只是指責『你這不算保護區』，對於實現海洋保護並沒有幫助。

陳冀俍也認為，各國還是應該支持一個有雄心的目標。「沒有這個目標，就沒有理由去動員足夠的資源來做這個事情。」

中國在海洋保護目標的談判中一向注重可行性，追求質、量兼顧。鄭苗壯認為，原計劃今年上半年發布的CBD第五次工作報告是要回顧各國對「愛知目標11」的實施情況，這有助於昆明會議制定2020後的全球生物多樣性框架海洋保護目標。但是因為疫情，其發布可能會被推遲。

有參與中國海洋目標制定的自然資源部研究員表示，中國目前對CBD海洋保護區的數字目標持相對保守的態度。他認為，由於後2020行動目標以國家管轄權為基礎，而61%的海洋是公海，所以下一步執行細則有必要釐清零案文中的「海洋」，到底指的是哪些海域。 

李碩也並不是特別樂觀：「現在談判進程過半，大家的討論還是圍繞著目標設計，對貫徹執行、資金支持方面的討論甚少。這種不平衡能夠讓大家認為昆明已經汲取了愛知的經驗教訓嗎？」

海洋生態學家、美國國家地理學會駐地探險家恩裡克·薩拉（Enric Sala）說 ：「新冠疫情已經改變了世界，每個人都能意識到我們與自然關係的破裂，以及我們必須修復這種關係。所以我希望昆明能改變歷史，不僅是通過雄心勃勃的保護目標，而且通過建立機制來優化和監測保護的成果。我們不能只是做出一些宏大光鮮的承諾，卻不去真正地落實。」

（作者孔令鈺，自由撰稿人，關注環境與科學議題。她曾是財新傳媒記者和廣州綠網環境保護服務中心項目經理。本文採寫得到環保組織中外對話的支持）

(本文來自澎湃新聞，更多原創資訊請下載「澎湃新聞」APP)