保護野生動物:需要合力+執行力

　　完善源頭追溯機制、破解「九龍治水」執法困境、防止地方規定「打架」……全國人大代表和專家建言落實全國人大《決定》—— 

　　保護野生動物:需要合力+執行力 

　　全國人大代表尚倫生: 

　　我國法律中較少使用「加重處罰」,《決定》使用了「加重處罰」,表明了國家嚴厲禁止獵捕、交易、食用野生動物的堅定決心和力度。司法機關對於涉及野生動物保護犯罪的案件,要及時、嚴厲地進行打擊。 

　　全國人大代表趙皖平: 

　　在檢察公益訴訟領域,未來也要把對野生動物買賣、食用等案件的辦理放在重要的位置上,建議適當拓寬涉野生動物公益訴訟案件的範圍,進一步明確相關內容,為辦案提供依據。 

　　全國人大代表黎霞: 

　　各地可以先充分調研、論證,哪些該列入野生動物目錄,哪些該認定為人工繁殖技術成熟的家禽家畜類動物,做好情況調研。上位法修訂未完成前,地方就先修訂地方性法規,可能會與上位法衝突。 

　　全國人大代表方燕: 

　　公益訴訟的提起,在刑事的基礎上加大了對非法買賣野生動物行為的打擊力度,對保護野生動物,踐行生態保護的理念具有積極意義。 

　　鍾心宇制 

　　2月24日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過《關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。 

　　《決定》公布之後,引起全社會廣泛關注。在新冠肺炎疫情仍在持續的當下,全面禁止野生動物交易、全面禁止濫食野生動物受到各界高度讚揚。 

　　如何把全國人大常委會《決定》貫徹落實下來,貫徹中會遇到什麼問題,如何應對,記者就此採訪了部分全國人大代表、相關領域專家和一線執法人員。 

　　完善源頭追溯機制,規範野生動物養殖 

　　《決定》一出,很多人都怕自己一不小心吃了禁止食用的野生動物。 

　　野生動物,人工飼養的野生動物,允許食用的人工飼養的動物,看到這些表述,你會不會迷糊?如何讓公眾對野生動物有個清楚的認識?北京林業大學生態研究中心主任楊朝霞倡導「禁食動物」「可食動物」和「倡導不食動物」的三分法,一是將「保護動物」(包括國家重點保護野生動物、「三有」動物和地方重點保護野生動物,如大熊貓、金絲猴、穿山甲、果子狸等)和「疫源動物」(有證據證明可能為高風險、高致病性的野生動物,如蝙蝠、穿山甲、果子狸、旱獺等)納入禁食動物「黑名單」。二是將商業性經營利用人工繁育技術成熟且衛生安全的人工繁育動物(如鵪鶉、兔子、牛蛙、甲魚、野豬等)納入可食動物「白名單」,並以嚴格的檢疫制度作為安全保障。三是將其他既沒有證據證明可能攜帶傳染病病毒,又沒有證據證明不可能攜帶傳染病病毒(衛生安全)的陸生野生動物(包括野外來源動物和人工繁育動物,如蠍子、蝗蟲、竹蟲、知了猴等),納入法律倡導不予食用的「灰色區域」。全國人大代表、華南農業大學獸醫學院教授陳瑞愛提出做好野生動物分類,把「野生動物」和「人工繁育的野生動物」分清楚,將野生動物養殖規範化。 

　　如何控制人工養殖的動物傳播病毒的風險,也受到廣泛關注。西南政法大學徐以祥認為,人工養殖需要遵循高度謹慎原則,實行全過程的嚴格監管,在名錄管理和許可證管理的前提下進行。另外,還需要重點監管種源來源,養殖過程和用途及銷往何處等問題。如果沒有一個嚴格、精細和有效的監管體系,人工養殖的生態風險和健康風險很大。 

　　針對人工繁育陸生野生動物,自然之友等社會公益組織在對野生動物保護法的修訂提出建議時,提出應建立追溯和標識制度,以動物檢疫標準作為商業性人工繁育許可的前置條件,嚴格監管野生動物交易每一環節。 

　　陳瑞愛代表也持同樣觀點。她建議設立一個正面的野生動物養殖清單,嚴格檢疫手續,允許進入市場,商家在銷售養殖動物時必須明確其為人工飼養,做到合法來源可追溯。 

　　目前我國人工養殖野生動物產業規模巨大,有些甚至是扶貧項目。「這是個現實問題。」全國人大代表、甘肅東方人律師事務所主任尚倫生認為,一些人工養殖的野生動物既不能用於科研,又不能專門用來觀賞,全面禁食決定出臺後,這部分養殖就失去了市場,自然要停下來。即使是一些扶貧項目的養殖,該停止的要停止,該取締的要取締。但對於可以非食用性利用的人工繁殖、馴養的野生動物項目,則是可以繼續存在下去的。對於繼續存在下去的項目,仍然要嚴格執行《決定》。 

　　很多普通公眾缺乏對野生動物的辨別能力,比如蠍子,很多人不知道這是受保護的野生動物,可能一不小心就違法了。「這是《決定》公布之後的當務之急。通過普及野生動物知識和保護野生動物的法律常識解決老百姓不知的問題。」尚倫生說。 

　　為避免不識野生動物而不小心違法的情形,全國人大代表、廣東百浩律師事務所主任黎霞建議,對納入禁止食用、捕獵、交易、運輸的物種必須明確確定,進行全面宣傳,要採取普通老百姓都能知悉、理解的方式,而不是只有專業人士才懂的方式向公眾普及。可以在各種媒體,包括以新媒體形式,在村居、社區主要進出口等群眾必經之處,進行落地宣傳。 

　　黎霞代表還建議將所有涉及野生動物保護違法犯罪的相關違法人員,參照野生動物保護法第44條規定,統一記入「社會誠信檔案」,以提高公民守法的自律性。 

　　破解九龍治水執法困境,形成聯動聯防保護合力 

　　落實好《決定》,執法司法一線責任很大,壓力也很大。 

　　從事野生動物保護執法30多年,陝西省公安廳森林警察總隊三級警監、南京森林警察學院兼職高級教官王毅分析,野生動物交易犯罪有一些自身的特點。一是線長、面廣、隱蔽性強。二是專業性強。因為野生動物分類十分複雜,認定案件性質,必須首先認定涉案野生動物或其製品的種類,是屬國家保護的哪個級別。涉案野生動物的種類不同,案件的定性就有可能完全不同。 

　　目前,對野生動物的執法監管,涉及林業草原、農業農村、自然資源、生態環境、衛生健康、市場監管、食藥監管、海關、檢驗檢疫、海洋執法、交通運輸、科技、公安等多個部門。 

　　「九龍治水,部門分割,監管執法力量分散,主體責任不明確,比如在市場監管這一塊,很容易形成空檔和缺位,個別地方甚至出現多頭多層重複執法,相互掣肘扯皮爭利的情況。迫切需要明確執法主體責任,加強聯動聯防,形成合力。」王毅提出,應加速推進行政執法體制改革,儘快整合組建生態環境保護綜合執法隊伍,建立權威統一的環境執法體制,賦予環境執法強制執行的必要條件和手段,完善行政執法和環境司法的銜接機制,統一實行包括野生動物行政執法在內的生態環境保護執法。 

　　對於基層執法一線面臨的難題,黎霞代表也有所了解。她告訴記者,基層執法人員嚴重編制不足、人手短缺、素質偏低;執法行為不規範,很多地方還存在「臨時工執法」,學習提升的積極性不足;部分有編制的公務員疲於奔命、心態疲沓,能做多少做多少。同時,基層執法人員中缺乏對野生動物進行鑑定的專家型人才,對日常查處、收繳的涉嫌野生動物,都要送上級農業主管部門鑑定,導致執法效率偏低,不利於打擊相關違法犯罪。為此,黎霞呼籲,及時充實足夠的基層執法人員,切實提升鑑別野生動物的水平和能力、執法水平和效率。 

　　完善配套制度建立,防止地方規定「打架」 

　　《決定》規定,對於違反野生動物保護法和其他法律禁止獵捕、運輸、食用野生動物的,在現行法律規定基礎上「加重處罰」。 

　　尚倫生認為,我國法律中較少使用「加重處罰」,《決定》使用了「加重處罰」,表明了國家嚴厲禁止獵捕、交易、食用野生動物的堅定決心和力度。他強調,司法機關對於涉及野生動物保護犯罪的案件,要及時、嚴厲地進行打擊;檢察機關還要在保護野生動物方面發揮公益訴訟的利劍作用,為保護野生動物創造良好環境。 

　　《決定》出臺後,相關配套法律制度的修改與制定也提上日程。 

　　目前各地都在研究制定落實《決定》的細則,但尺度不一、地域間不協調的問題也暴露出來。黎霞代表認為,應統一一個國家級的名錄和執法標準,減少基層執法人員的負擔和執法難度。譬如一個物種是否「瀕危」,它的指標應是在全國範圍內統計,而不是某省份地域內的,但是各省可以因應某物種在本省範圍內作保護性的工作指引和規範。全國人大常委會已經決定今年進行野生動物保護法修法,上位法修訂未完成前,地方就先修訂地方性法規,可能會與上位法衝突,又要重新修訂。 

　　黎霞建議,各地可以先充分調研、論證,哪些該列入野生動物目錄,哪些該認定為人工繁殖技術成熟的家禽家畜類動物,做好情況調研,待國家修法完畢,再啟動地方修法。但是在此前,對於經科學論證,確有必要馬上納入保護名錄的物種,也可以地方先行。 

　　被提上日程的還有野生動物保護法的修改。尚倫生建議,首先把「普遍保護與重點保護」作為野生動物保護的一項基本原則寫入野生動物保護法。在這項原則的指導下,才能達到野生動物保護的目的。其次,借鑑其他國家關於動物福利法的一些內容,擴大野生動物保護區的範圍,針對某些特定的野生動物在特定的季節,為他們投放食物,加大對於野生動物的防疫工作,最大程度地減少人類活動對於野生動物的幹擾,增加野生動物傷人事件受害者的國家補償力度等。同時,對於人工繁育、人工馴養的野生動物不能搞一刀切,完全按照野生動物對待。這類情況也非常複雜,要區別對待。 

　　黎霞代表認為,要提高綜合執法效率,必須從立法層面加強頂層設計,打破各監管環節的部門壁壘,形成高效協作的聯合執法機制。為此她將向全國人大提交《完善公共衛生安全法律體系的建議》。 

　　尚倫生特別建議,《決定》頒布一年後,全國人大常委會應開展一次對《決定》執行情況的專項檢查。