如果以3萬人作為標準，重新界定地理空間上的城市，粗略估算下來，中國的城市數量至少可以達到5000個
圖/Pixabay
文 | 李鐵中國到底有多少座城市？這個問題不難回答。因為經國務院批准的設市城市為684個，雖然數量時有變化，但是總體規模變動不大。
也正因此，經常會有人提出疑問，中國有8.5億城鎮常住人口，怎麼只有不到700座城市？
確實，如果與其他國家比較，顯然中國的城市數量和人口規模嚴重不匹配。
例如，美國有3.3億人口，城市數量大概為1萬多個；義大利僅6000多萬人口，也有8000多座城市，歐洲的許多國家都是如此。即使是同為東亞國家，日本的人口只有1.26億，但是城市數量達到近800個。韓國只有5200萬人口，但是城市數量也有80多個。
為什麼會出現這種情況？對於絕大部分國家來說，設置城市的門檻很低，例如美國3000人的社區就可以投票申請設立城市，歐洲國家一般1萬人以下就可以設立城市，日本韓國的標準稍高在5萬人以上，但也有3萬人左右的城鎮。這些國家設立城市要比中國容易得多，而且已經處於城市化穩定期，人口和城市規模的變化不大。
中國的城市是一種特殊的行政區劃中國的城市嚴格意義上是行政區的概念，並不是一個空間上相對獨立的實體城市。在理解中國的城市時，更多應將其理解為一種特殊的行政區劃方式，這種區劃源自於上世紀80年代的「地改市」或「縣改市」。
當時，國家按照城市化進程，以地區行政公署所在地的城市為基礎，把原來的地區管理體制改為城市管理體制，原有的一部分縣城被設為城市主城區，縣域的管理範圍也成為縣級市的管理範疇。與此同時，大部分鄉政府所在地被改成鎮，相關的管理範疇則包括了下轄的農村地區。
至此，中國行政區劃的市鎮和行政區域由此就混為一體了。原來的地區管理，則變成了不同級別的設市的城市管理，由此形成了中國獨有的、等級化的行政區域管理體制。
中國的城市與其他國家的城市，看起來十分相似，但實際上存在根本差別。拿北京市來說，如果按照國際上的城市概念，其實指的是主城區，可與東京、倫敦等大城市類比（見表1）。但如果按照中國的城市概念，北京市還包含所有市轄區以及農村地區，實際上是一個行政區域，其人口和面積自然也遠非其他國家的城市可比。不單北京，中國幾乎所有的城市都是如此。
資料來源：根據公開數據整理
那麼，國際上對城市如何界定呢？簡單來說，就是在一個空間範圍內，人口密度達到了一定規模，各種非農產業要素組合在一起，並相應形成了基礎設施和公共服務的聚集。而在中國，對城市的認定還要考慮所謂的政治、經濟和文化以及行政中心等因素。
如果我們從空中俯瞰，城市就是建立在一定規模人口集聚基礎上的建築群。假如用大數據圖像看，城市就是在地圖上一塊塊光度聚合的相對獨立的集群。
圖1:長三角地區的夜間遙感圖
資料來源：方翔，《夜光遙感衛星捕捉城市燈光，夜間地圖「量化」城市發展——換個視角從太空看夜上海之「魅」》，新民晚報A5版，2019年6月5日
中國的城市概念我們已經習以為常，也被學界所普遍採用，但是在現實中存在的很多問題無法迴避。例如，對於一座城市的空間範圍如何認定？很多人認為北京市的面積是1.64萬平方公裡，如果按照這一行政管轄範圍算下來，北京的人口密度就很低，每平方公裡僅為1312人。還有很多人認為，城市建成區可以看作城市的主城區，但現實中有大量的高級別城市有很多市轄區，它們距離真正的主城區很遠，最遠的超過400公裡，距離上百公裡的也不在少數。如果把那些市轄區也算作城市的主城區，則會造成我們對城市的誤解。
既然如此，中國能否按照發達國家思路去調整城市的設置體系呢？事情並沒有那麼簡單。
中國現行的城市等級決定了幹部和機構的編制，也決定了城市的管轄權限。如果完全比照發達國家思路去調整城市設置，很有可能遇到的一個障礙就是如何避免機構和管理人員的膨脹，另一個障礙是這個城市與上下級城市政府的關係如何調整。
此外，城市設置的調整還關聯著更多問題，比如，這關係到城市經濟總量的多少，以及市轄區能不能參照主城區標準享受公共服務和福利供給。再甚至，城市居民往往也喜歡自己的城市更大更有名。所以，對於中國城市的重新界定已經無法簡單地通過空間識別來實現，而是關係到已經成形的利益結構調整，以及各種經濟社會關係的區域性重組。說到頭來，涉及到城市問題，就需要回歸到了體制問題。
從空間上重新界定城市在中國未來的改革進程中，需要重新認識城市。這也是強化市場配置要素資源十分重要的舉措。
具體來說，一方面要使得城市數量和人口數量更加匹配，另一方面要打破現行的等級化城市管理體制的束縛，釋放低等級城市發展潛力。從另一個角度來理解，當城市人口和要素聚集到一定規模後，隨著地價和房價的上漲，會自動產生城市功能疏解和人口遷徙，同時伴隨有產業的郊區化進程。正是因為如此，我們才可以充分利用更多的空間實體城市，緩解主城區房價上漲的壓力，降低產業發展及居住的成本。
所謂空間實體城市，就是相對獨立的各種要素在一個空間範圍內高密度的集合，不去考慮行政隸屬關係，是實實在在的城市。如果以人口為基礎，按照西方國家的城市認定辦法，結合中國國情，只要滿足城區人口達到3萬以上的規模，就可以作為空間上識別城市的標準。這種識別有幾個前提，不包括農業用地，不區分建設用地所有權屬性，不涉及原有名稱和行政隸屬關係等，只是將其作為國家城鎮空間格局中城市設定的地理空間基礎。
按照上面的思路，中國應該有多少個城市呢？算上現有的684個設市城市，建成區人口10萬以上的縣城有139個，非縣城所在地的特大鎮190個，5萬以上的縣城448個，大鎮684個，3萬人口以上的縣城和大鎮2073個。
如此算下去，中國可以在現有基礎上增加2000多個城市。另外，如果按照人口規模和距離城市主城區的遠近，還可以認定幾百個空間上相對獨立的城市，比如，距離主城區10公裡以上的市轄區有400多個，再加上把一些遠離城市主城區的工礦區也算做城市的話，那麼中國的城市數量可以達到3000個以上。
把範圍放得再大一些，全國還有很多距離城市主城區較遠的新區、產業園區、開發區等等，從國家級到省級，以及地市級，可能有上萬個。其中的一些新區、園區已經與城市主城區連成一片，比如鄭州的鄭東新區，其實已經是城市的重要組成部分。而其他諸如蘭州新區、南沙新區、濱海新區等，與城市主城區遠離較遠，其實就是一個獨立的城市主體，如果將它們在地理空間中重新標識，那麼其實也都可以納入城市範疇，則可以增加更多的城市。
最終，如果以3萬人作為標準，重新界定地理空間上的城市，粗略估算下來，中國的城市數量至少可以達到5000個。
現在，我們已經有千萬人口以上的超大城市，也有數百萬人口的大城市，如果可以再依託其他人數較少，而空間上相對獨立的實體城市，完全可以釋放它們在中國城市化進程的重要作用，也會使中國的城市數量與城鎮人口規模更加匹配。
在中國的國土空間規劃中，如果要確立現代化的城市格局，最基礎的工作就是要進行城市的地理識別，在此基礎上對城市進行更為準確的定義，使之更加接近國際上對城市的認定標準。
對城市進行地理上的精準認知，有助於按照城市發展規律，科學地規劃未來城市空間格局。而且也不再會糾於到底是「城鎮化」還是「城市化」，因為通過地理層面的識別，已經從根上對現有城鎮名稱、等級，以及區域管理有了清楚的界定和劃分。
對城市進行地理空間的識別，並不等於大範圍地調整行政區劃，其更重要的意義是奠定科學的依據，為未來城市從區域管理向城市管理過渡，更好發揮市場配置要素和資源的作用打好基礎。
作為地理空間上的實體城市，其實沒必要為所謂管理人員編制和機構設置糾結。空間實體城市的界定，可能會讓我們更清楚地了解中國的城市數量、密度，掌握人口流入和流出的動態。以此為依據，不僅可以根據不同規模城市的各種組合，為城市群和都市圈的判定提供依據，並藉此釐清城市群和都市圈之間的關係。
籍以空間實體城市的明確，我們也可以更精確地判斷城市化進程中人口的流向，並根據城市和人口的密度，更好地配置交通基礎設施和公共服務設施，並引導市場規律發揮作用。還可藉由空間實體城市規模的大小，與中心城市主城區的遠近，制定產業發展規劃，適應工業郊區化和住房郊區化的趨勢，研究如何讓主城區周邊的實體小城市提供更為廉價的住房，滿足中低收入人口的居住需求。
有了空間上實體城市的界定，我們可以真正地了解到未來哪些地區存在發展潛力，哪些地區需要政策支持，哪些地方可以加大軌道交通建設，哪些地方可以承載更多的要素和資源。當然，更重要的是，伴隨著城市化的發展，未來可以此為依據，對行政區划進行合理調整，最終建立符合中國實際，而又穩定、安全和利於經濟社會發展要求的城市與區域治理方式。
對地理空間上的實體城市進行界定，也可以為未來一系列涉及國家行政區劃治理的改革打好基礎。
作者為獨立經濟學家原標題：《李鐵：中國有多少座真正的實體城市》
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