來源：《財經》雜誌
文 | 李鐵
關於城市人口規模的判斷，規劃師的苦衷是必須服從於城市政府的要求，而自己的專業缺陷，導致對人口判斷的失誤，直接影響到了城市基礎設施投入和公共服務供給。
在城市規劃中，一個更為重要的經濟問題則是產業的發展。我們常常與地方城市政府官員討論產業發展問題，既涉及到產業的內容，也涉及到產業的空間布局，還涉及到產業和地方的區位條件以及人口結構的關係問題等。
規劃產業空間要考慮成本和回報
關於產業的發展，規劃師在一定程度上比較關注幾個方面的內容：一是上級政策的導向，例如國家的產業政策和上級政府的產業政策等；二是本地傳統的產業結構，如何在此基礎上放大這種產業的空間和格局。其中有的產業已經成為當地政府重點支持對象；三是區位條件，幾乎大多數規劃師都願意放大所規劃城市的區位優勢，即使是在十分偏僻和交通不便的地方，這种放大意識給與地方政府強烈的信心，鼓勵招商引資的積極性；四是規劃師對工業的偏好顯然大於服務業，這也與財政結構和稅收結構有關。畢竟工業稅收直接可以進入地方財政，轉化為政府開支，而服務業稅收相比於工業，金額少而且對政府來說收益不大，只是利民；五是對於資源優勢的判斷，這方面規劃師所發揮作用的空間比較大，但是對於資源經濟學分析顯然不足。畢竟哪些資源是稀缺性資源，哪些受宏觀經濟政策影響會產生供求波動，進而影響地方的產業發展和就業增長，哪些資源未來可能有增長驅動，往往是規劃師受專業限制而無法做出正確判斷的。
因為我們自己也有規劃團隊，在討論規劃編制內容的時候，經常會遇到這種狀況，把各種中央和上級政府的有關文件作為規劃的指導性意見，包括所有產業發展的具體支持政策。我們曾經研究過一些城市的規劃，產業內容幾乎雷同，有區別的只是當地的傳統產業。而沒有區別的是，未來可能發展的或者進入的產業支持，幾乎都是上級政府要求的內容。這樣的規劃對於一個城市政府來說，幾乎沒有什麼實際意義。因為除卻已有的產業，未來進入的產業存在著巨大的不確定性，除非與當地資源有明確的供求關係，否則，誰都不知道會有什麼產業進入，或者是能夠有多少產業進入。
其實，關於產業的隨機發展問題，確實取決於地方政府的努力，但是在各個城市以及上級城市的競爭中，獲得產業進入的概率機會是不同的。因此過高估計產業的發展前景，在空間中給出足夠的預留，一定會導致資源的浪費。這是全國工業用地上存在的普遍現象：一方面存在著大量閒置爛尾的工業用地，另一方面還同樣留存著大量的土地空間為可能進入的工業企業而準備著。雖然基礎設施已經鋪設好，但是由於招商引資的強烈競爭，這部分投入顯然被嚴重浪費了。
上世紀80年代以後，鄉鎮企業在低成本用地、用工以及犧牲環境代價的基礎上發展起來，雖然曾經帶來了沿海經濟發達地區七分天下的局面，但也被詬病為「村村點火，處處冒煙」。在經濟體制改革之後，城市產業發展的動機日益增強，在規劃中對產業發展空間也提出了較高的要求，為了吸引國內外投資者進入，許多城市對劃定的工業園區，都按照高標準進行規劃建設，不僅規劃了過於鋪張的土地利用空間，過於寬闊的路網結構，還有七通一平等基礎設施建設，有的還進行了生態景觀的塑造，沿著路網修建了大量的草坪和綠地。
從規劃師的角度來看，既然是產業園區，要吸引產業的發展，就要留下足夠美好的印象，打視覺牌曾經是規劃產業空間的一個重要的歷史過程。然而在經濟增長過程中，我們往往會忽略經濟規律，就是企業的生存期是有限的，平均8年一個生存周期，這些過度奢華的土地和服務的供給，隨著一些企業在市場波動中倒閉，這些企業所佔用的土地，由於成本的抬升，後續企業很難實行置換。從另一個角度看，當城市以高成本投入產業發展空間來吸引企業進入的同時，需要通過開發房地產換取土地出讓收益來補償產業進入的成本。
作為城市規劃師，在規劃產業發展空間的時候，是否要考慮可能付出的成本以及未來的穩定回報？這看起來是一個經濟學的問題，但是必須要作為規劃編制的前置問題進行充分的論證。否則，成本的上升和房地產的補償，最後終會使產業園區發展模式產生債務鏈條。因為一旦房地產出現了問題，產業園區投入的補償將難以維持，又需要新的債務來支撐。
區位優勢很重要，但不是絕對的
在對一個城市進行產業規劃的時候，不可避免地要分析這個城市的區位條件。絕大部分規劃放大了區位的優勢，而不是作為要分析的問題來提出。畢竟從規劃的角度看，放大優勢有利於招商引資。而對於合格的經濟學專家來說，提出問題有利於方案的解決。畢竟城市發展要從解決問題入手，以補短板的方式來提高城市的服務水平和資源供給能力，而不是好大喜功的展現各種優勢。
我們經常遇到的規劃就是把地理空間優勢放大到極致。例如，在珠三角的一個城市，我們參觀了它的規劃展覽館，反覆強調這個城市在地理上是珠三角的中心，但是它的經濟發展水平在珠三角卻只是中遊。城市發展的原因當然不完全取決於所謂的中心與否，重點在於當地的就業慣性和政府對產業的包容，還有改革開放初期各級組織機構以及人才的動力。有的城市在交通樞紐附近，反覆強調其交通優勢，但是與周邊無數個城市，都是處於競爭狀態，在這種競爭格局下，交通優勢顯然被弱化了許多。
中國最早有4個經濟特區，但是最後成為領軍者的只有深圳。再後來擴大的14個沿海開放城市，雖然都有長足的發展，也都發生了翻天覆地的變化，但發展的差別仍然是十分明顯。
區位固然是城市規劃中必不可少的條件，但是客觀分析，同區域的城市競爭會把優勢變為劣勢。所謂客觀，而不是放大，所謂找出區位的問題所在，及時發現各種制約發展的短板，反而會有利於政府把工作重心或者是資源配置的重點調整為更為合理的解決方案，而不是自吹自擂的優勢宣傳。
例如，在特大城市周邊有無數個中小城市和小城鎮，如果按照區位條件分析，在中心城市的的功能疏解和輻射下，產業需要低成本的發展空間，而產業分層也需要將一部分相對低端的產業向周邊外溢等，這些中小城鎮本來可以有很好的發展機會。如果我們在規劃層面上進行功能限制，即使是有足夠優勢的區域，也難以發展。
而次優區域雖相對不佔優勢，但如果能抓住發展的機會，通過產業的承接，也會實現成功。例如，上海的產業輻射對其郊區影響有限，但是周邊50公裡之外的崑山和太倉以及更遠的蘇錫常，都獲得了充分的發展機會。顯然，作為上海轄區的城鎮，區位優勢反而成為了劣勢。對於北京來說，周邊100多個小城鎮，包括一些區縣，雖然具有承接中心城市功能疏解的區位優勢，也受到了北京中心城市的支持，但是卻因為轄區人口控制政策，失去了更多的發展機會。這樣的例子實在是不勝枚舉。
區位的變化會受到政策的制約，也會因為政策的變化而改變。對於一些北京周邊50公裡半徑的河北城市，其相比北京轄區城鎮顯然受到的體制約束較小，但是由於交通基礎設施供給的滯後，也會失去很多的發展機會。
如果北京的軌道交通一直輻射到周邊的這些城市，那麼肯定會帶來這些地方產業和人口格局的空間變化，也會實現區位條件帶來的巨大利好。在競爭條件下，城市之間的關係，也影響到政策制定，所謂擔心利益的外流，顯然是不支持這些城市承接北京市的功能疏解和產業轉移。結果就是城市之間修建城際軌道交通很難提上日程。
作者為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家