我國法律援助的現狀與發展
——以農民維權體系的構建為視野
2007-01-11 17:07:47 | 來源：中國法院網 | 作者：雷子君 沈?D
[內容提要]：如何維護農民合法權益是近年來一直探討的一個焦點問題。自1994年我國施行法律援助制度以來，我國在立法和實踐等方面對法律援助工作進行了深入的探索，取得了一定的成效，但損害農民合法權益的事件仍然時有發生，相對於西方國家幾百年的實踐經驗而言，我國的法律援助工作仍然存在較多弊端需要改進。筆者欲通過本文對我國法律援助的現狀進行描述，對存在的某些弊端進行分析，以期實現我國法律援助工作的新飛躍，切實保障農民等弱勢群體的合法權益。
[關鍵詞]：法律援助 司法救助 社會團體 司法救助專項基金 農民 律師 司法所
一、法律援助的淵源及發展現狀
法律援助制度源自十九世紀的英格蘭。英國是世界上最早建立法律援助制度的國家，其法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助兩種形式。在英國，法律援助作為國家必須承擔的責任和義務，其資金主要來源於政府撥款。1999年《獲得司法公正法》（Access to Justice Act）通過後，民事法律援助和刑事法律援助分別被兩個新的計劃所取代，即社區法律服務和刑事辯護服務。法律服務局也被法律服務委員會所取代，法律服務委員會的兩個重要職能便是更好地控制預算和保證法律援助的質量。《獲得司法公正法》對英國法律援助體系最大的影響是將全新的合約制度引入了英國法律援助體制中。隨著合約制的引入，英國提供法律援助的主體也發生了一些變化，只有那些通過法律服務委員會質量認定並與之籤訂合約的律師事務所和其他法律服務機構，才能提供相關的法律援助服務。在民事法律援助方面，除原來的事務律師外，許多非贏利機構也能承擔這項工作，前提是它們必須符合法律服務委員會制定的統一質量標準並獲得法律服務委員會的合約。在刑事法律援助方面，法律服務委員會雖與所有符合質量要求的律師事務所籤訂合約，但並不完全依賴律師事務所從事該項工作[1]。
為保證法律援助的服務質量，法律服務委員會設計了一套專家質量評分標準，用於評價不同種類的工作，提供者要想成為籤約事務所，必須獲得一定的質量分數。而對於疑難複雜案件，則採取了一些特別的措施保證質量，比如採用大案管理體系，與律師事務所單獨籤訂合同，或建立專業名冊制度，要求具有一定專業水平和辦案經驗的律師才能參與辦案。現代意義上的法律援助制度形成於本世紀中葉，它是世界經濟發展、社會文明進步的必然產物。目前它已為世界上一百四十多個國家的憲法和一些國際公約確認為保障公民權利的一項基本原則。
洛克說，「法律的目的是對受法律支配的一切人公正地運用法律，藉以保護和救濟無辜者」。法律援助制度是法制觀念不斷發展的結果，更是對平等的制度化的闡釋。「在西方法律傳統中，法律被設想為一個連貫的整體，一個融合為一體的系統，一個『實體』，這個實體被設想為在時間上是經過了數代和整個世紀的發展。法律不是作為一個規則體，而是作為一個過程和一種事業[2]」。 平等不成為信仰，法律平等不過是一種規則上的平等，而不會成為生活實踐。平等在偽法治國家僅僅是一種法律條文，而不是一種信仰，因此，不可能擁有自己誠實的司法實踐。一般而言，平等保護要實現兩個法律目標：「保護我們的權利不受政府侵犯以及通過政府保護我們的權利不受其他公民侵犯」[3]。與此相關的，平等保護往往通過三種渠道來完成：限制政府特權、法治原則、法律援助。限制政府和法治原則從否定方面實現了法律的平等原則，法律援助則從肯定方面貫徹平等原則。然而，無論是法治原則，還是對受歧視團體的法律援助，平等保護背後一直起作用的是對平等的信仰。法律援助制度不僅是對平等的法律信仰的推崇，更是這種法律信仰的體現[4]。
法律援助在國內外雖有許多種內涵界定，但其實質正如肖揚在1996年第7次部長辦公會上所講的：「法律援助，簡言之，就是為弱者、殘者、少者、貧者提供法律救濟、法律幫助，保護司法人權，實現司法公正，體現我國在法律面前人人平等的精神。」從援助主體上看，法律援助有狹義和廣義之分，狹義的法律援助包括律師、公證員、基層法律工作者提供的法律幫助，例如《司法部關於開展法律援助工作的通知》稱「法律援助是指在國家設立的法律援助機構的指導和協調下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務人員為經濟困難或特殊案件的當事人給予減免收費、提供法律幫助的一項法律制度」[5]；廣義的法律援助指包括司法救助在內的人民法院、人民檢察院、民間組織、律師、公證員、基層法律工作者提供的法律幫助[6]。即廣義的法律援助包括狹義法律援助、司法救助和民間組織救助三大塊內容。從受援主體上看，有學者認為法律援助是國家以制度化、法律化的形式，為貧者、弱者或殘疾者提供的法律幫助，換句話說，為經濟上貧窮，智能上低下，生理上殘缺而需要法律援助幫助的人，提供免費或者減少收費的法律服務，以實現法律賦予公民的平等權利[7]。
（一）狹義法律援助的現狀
我國以經濟困難的訴訟當事人為援助對象的狹義法律援助萌芽始於1992年。1992年5月，武漢大學成立了「社會弱者權利保護中心」，該中心的成立，揭開了我國法律援助工作的序幕。1994初，中國第一個由政府設立的法律援助機構---「廣州市法律援助中心」掛牌成立，標誌著我國正式開始探索實施法律援助制度，揭開了中國法制文明史上嶄新的一頁。2003年《法律援助制度》的頒布，標誌著我國建立起了真正意義上的現代法律援助制度。1996年3月《刑事訴訟法》第34條的規定，首次在法律上確認了法律援助制度。同年5月《律師法》第41條的規定進一步確認了法律援助制度。在近十年的時間裡，法律援助事業迅速發展，為實現社會平等，促進司法公正，推動社會文明進步發揮了積極作用，但也存在立法不統一、定位不明晰、經費管理混亂等問題。《法律援助條例》已於2003年9月1日生效施行，標誌著我國的法律援助從最初的無法可依、自行其是的混沌局面步入了法治軌道。特別是憲法修正案中對人權尊重和保護的進一步確認重申，以及政府大力開拓執政為民積極推進政治文明的堅強決心和智慧的背景下，法律援助自身也獲得了「法律援助是政府的責任」的勇氣和高度。
目前，我國的法律援助事務主要由各級法律援助中心承辦。至2005年12月，全國已建立各級法律援助機構31298個，法律援助專職人員 11377人，其中職業律師約5029人。1999年至2006年9月，全國法律援助機構共受理各類案件1224207件，受援人員2204403人。自1996年以來，我國許多律師事務所也同時承接法律援助事務，《律師法》和《法律援助條例》更是將律師提供法律援助規定為其應當履行的法定義務。近年來，法律援助機構組織律師等法律援助人員辦理各類法律援助案件迅速增長。據統計，1999年，法律援助機構組織律師等法律服務人員辦理的法律援助案件91726件，2005年迅速增長到253665件，年增長率達到了25%；1999年受援人數為190545人，2005年增長到433965人，年增長率達到了18%。
狹義法律援助獲得巨大發展的同時，我們也應意識到發展中所遇到的弊端和困惑。第一，與國外發達國家相比，我國法律援助整體水平不高。國外一些發達國家，對法律援助機構的數量和布局採取了量化的辦法。例如在荷蘭，政府要求保證申訴人1小時內能夠到達最近的一個法律援助機構，5公裡之內就應該有一個機構可以受理申請。再比如美國，聯邦政府成立了法律服務公司，其大部分工作就是促使為每1萬個窮人提供2個律師，以使美國各地都有法律援助9。而在我國，截至2005年底，尚有200左右的縣、市（區）沒有律師，全國每10萬人才分享1名法律援助專職人員提供的服務，每24萬人才分享1名職業律師提供的法律援助服務。在財政經費方面，西方國家每年大都會劃撥巨額財政用於法律援助，例如英國與荷蘭法律援助的年度財政撥款佔當年國民生產總值的1%，英國的法律援助開支是全世界最高的，約合每人30英鎊，丹麥用於法律援助的財政撥款佔當年國民生產總值的0.5%。南非的法律援助經費全部由中央財政撥付，2005年的法律援助經費合計人民幣4億5千萬元左右，而當年南非全國總人口約4千餘萬，人均擁有法律援助經費近10元。而我國2005年度各級財政用於法律援助的撥款總額為26220萬元，以我國12億人口為基數，人均佔有法律援助經費僅為0.21元。
第二，我國國內個區域之間發展不平衡。東部沿海地區經濟發展較快，財政上用於法律援助的經費也相對較為充裕，與中西部地區差距較大。以2005年為例，廣東省用於法律援助的總經費超過了3000萬元，山東省首次超過了2000萬元，浙江、江蘇也均超過了1500萬元，河南、上海、重慶、遼寧、北京、福建的法律援助經費均超過了1000萬元，上述10省法律援助經費總和佔到了當年全國法律援助總經費的61.3%，而中西部很多省份當年用於法律援助的經費總額只有兩三百萬元。
第三，律師和基層法律服務工作者參與法律援助的廣度和深度都有待提高。美國法律援助制度的專家羅伯特.L.施潘根伯格認為，「沒有至少為成本提供補償，不存在來自法庭指定的沒有數量限制的案件的壓力的保證，私人職業律師中除了那些最沒有經驗的或最不合格的律師外，可能會一起放棄為貧困者提供辯護」[10]。據統計，2005年全國12萬名專兼職律師共辦理法律援助案件108299件，人均不到1件，相當多的律師並未承辦法律援助案件，這對法律援助工作來講是一種資源浪費。第四，律師辦案補貼增長緩慢，在一定程度上影響了律師辦理法律援助案件的積極性。全國尚有部分地區沒有出臺法律援助經濟困難標準，或者制定辦案補貼標準，仍有相當多的地區沒有將法律援助經費納入預算。導致這一現象出現的原因是多方面的，法律援助機構工作人員和律師辦案費用補貼機制不一是重要原因。幾乎所有地方的律師辦理法律援助案件均是按照每案一定數值發放補貼，而法律援助機構工作人員辦理案件所發生的費用採取的是「實報實銷」的辦法，實際發生的費用可能要高於辦案成本[11]，這樣就造成了許多律師自己貼錢辦理法律援助案件的局面，加之中西一些地方辦案補貼更本無法到位，大大影響了律師辦理法律援助案件的積極性。最後，法律援助的社會捐助和行業奉獻未能持續有效深入開展，法律援助資金過分單純依賴於財政撥款。一些地方擠佔、挪用、截留法律援助經費的現象時有發生，影響了法律援助工作有效開展[12]。
（二）司法救助的現狀
司法救助又稱訴訟救助，羅馬法中稱之為「窮人規則」（pool person rules）13。海牙國際私法會議早在十九世紀末便開始關注國際司法救助問題，1896年制定的《海牙民事訴訟程序公約》中就專門涉及到國際司法救助的問題，該公約歷經修改，最終於1980年被《國際司法救助公約》所取代。
我國當前的司法救助指人民法院、人民檢察院等司法機關對因經濟困難而無力支付訴訟費用及訴訟中產生的其他費用的當事人全部或部分免除其應承擔的費用的一項制度。司法救助作為一項司法陽光工程，在我國起步較晚，直到十一屆三中全會之後才開始受到重視和關注。新中國最早的關於司法救助的法律文件始於1984年最高人民法院頒布的《民事訴訟收費辦法（試行）》，1999年最高人民法院出臺的《〈人民法院訴訟收費辦法〉補充規定》第4條第2款正式提出了「司法救助」的概念。我國訴訟法中有關訴訟費用「緩、減、免」方面的規定，也是司法救助的體現。近年來，伴隨著「和諧司法」、「司法為民」等理念的提出，人民法院、人民檢察院等司法機關紛紛開始探索如何通過司法救助為弱勢群體服務，如何通過司法救助為構建和諧社會服務。2005年最高人民法院和司法部聯合頒布了《關於民事訴訟法律援助工作的規定》，緊接著，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯合頒布了《關於刑事訴訟法律援助工作的規定》，這兩個規定的頒布，對規範司法救助工作起到了指導性的作用。最高人民法院2006年8月14日公告施行的《關於審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（二）》更是對司法救助進行了裡程碑式的發展，該解釋第三條規定，「勞動者以用人單位的工資欠條為證據直接向人民法院起訴，訴訟請求不涉及勞動關係其他爭議的，視為拖欠勞動報酬爭議，按照普通民事糾紛受理」，憑一張欠條就可以直接到法院打勞資糾紛官司，這在要求仲裁前置的時代是不敢想像的。2006年12月8日，國務院常務會議通過了《訴訟費用交納辦法（草案）》，該辦法將於2007年4月1日起施行。《辦法》專章規定了司法救助的主體、條件等內容，其中對減免訴訟費用分別規定了具體的適用情形。
司法救助在立法體制上得到完善的同時，我們也應看到當前司法救助實踐中所存在的一些亟待完善的地方：第一，司法救助領域單一、手段單一。我國當前施行的司法救助主要體現在訴訟費用的緩、減、免方面，而其他方面諸如當事人對訴訟文書的複印、執行階段的救助等方面較少涉及，這在一定程度上影響了司法救助的全面性。第二，司法救助專項基金並未完全建立，地域差距明顯。司法救助專項基金是為救助弱勢群體而設立的，應該得到公共財政的支持。我國到目前為止，東部沿海省份關於司法救助專項基金的發展勢頭良好，截至2006年12月，浙江102個法院已經全部建立了司法救助基金，全年為經濟確有困難的當事人緩、減、免收訴訟費2917.96萬元14。但許多中西部地區的法院並未起司法救助專項基金制度，在一定程度上影響了司法救助的施行。第三，司法救助與狹義法律援助之間缺乏聯通性。在施救主體上，司法救助與狹義法律援助由於分屬不同的單位，因此在申請手續、申請材料等方面，兩者缺乏相互之間的承認，受援人如果想要獲得救助和援助，便要提出兩份不同的申請材料，分別申請，這在一定程度上違背了援助的本意。第四，受援人提供經濟困難證明存在困難。根據最高人民法院《關於對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》，當事人請求司法救助的，應當在起訴或上訴時提交符合當地民政、勞動和社會保障等部門規定的公民經濟困難標準的證明。但在實踐中，求援的當事人大多來自農村，有的是外來打工人員，讓他們去相關部門開具經濟困難標準的證明存在困難。況且最高人民法院的《規定》並未明確當事人應提供的是哪一級政府所屬部門開具的證明，因此給當事人求援和司法機關施援都帶來了較多困難。
（三）社會團體及法律院校救助的現狀
我國實施法律援助制度以來，各種社會團體一直積極支持和參與法律援助工作的開展。2003年頒布的《法律援助條例》第8條明確規定，「國家支持和鼓勵社會團體、事業單位等社會組織利用自身資源為經濟困難的公民提供法律援助」，在立法上肯定了社會團體在法律援助工作中的作用。
從目前情況來看，社會團體參與法律援助工作的主體主要包括各級工會、婦聯、殘聯、共青團等組織。工、青、婦、殘等社會團體參與法律援助的方式，一般是通過設立社團法律援助組織的方式，利用本社團資金、人員、設備、場所等條件，為本社團成員提供法律援助，維護其合法權益。到目前為止，我國婦聯已建立其自身的法律援助組織2800個左右，全國工會已建立法律援助組織3000餘個。除對個案提供指導和幫助之外，在一些具有紀念意義的日子，例如「三八婦女節」、「全國助殘日」等，各級社會團體還組織全國性的法律援助活動，積極開展宣傳、法律諮詢等活動。
社會團體對我國法律援助活動的開展起到了一定的積極作用，但受自身資源等方面的限制，其參與法律援助活動仍然存在較多問題。首先，社團專門法律援助人才欠缺。法律援助是一項專業性相當強的工作，需要具備一定業務素質的人才能勝任。而我國各類社會團體中專業人才缺乏，使得在客觀上影響了其法律援助活動的開展，以法律援助工作開展較好的廣東省為例，截至2004年，全省婦聯共有144個法律援助組織，但整個系統僅有15名律師，而且大多集中在廣州、深圳等發達的城市，有的地市的婦聯組織則一名律師都沒有，廣東如此，那麼中西部地區的情況也可想而知了[15]。其次，由於社會組織專業人才的欠缺，直接導致了其每年所辦理案件的數量和質量。2005年，全國法律援助機構工作人員直接辦理法律援助案件數量為208347件，其中社會組織人員承辦的為5884件，僅佔當年案件總量的2.8%。由於欠缺專業人才，廣大社會團體提供法律援助的形式也大多限於提供法律諮詢、法律調解等，而參與刑事辯護和訴訟代理則非常少。再次，社會團體法律援助組織的大量設立，在一定程度上制約了政府法律援助機構的發展。以山東省為例，2005年全省有省、市、縣三級政府法律援助機構157個，但工會、共青團、婦聯、殘聯、老齡委、部隊、獄所等部門和單位所成立的法律援助工作站卻達883個，這在一定程度上分散了官方法律援助機構的主導地位，而且由於社會團體開展法律援助的經費來源於政府，因此這在一定程度上也分散了政府的資源。最後，社會組織開展法律援助的經費嚴重短缺。除個別經編制部門批准的外，其他社會組織基本上沒有專項經費或者經費有限，其業務活動受到很大制約。
我國各類法律院校是我國法學教育的基地，是法律人才的培育搖籃。近年來，許多法律院校紛紛建立了學生法律援助機構，將學生的專業知識運用到實踐工作中。許多實施法律援助制度歷史比較悠久的國家的經驗表明，利用非政府的力量開展法律援助志願活動，不僅可以彌補政府力量的不足，而且具有多種良好的社會效應[16]。在國外，法學院校的學生和教員志願參與法律援助的情況非常普遍，其組織形式在美國稱之為「診所」，在荷蘭稱為「法律商店」。美國哈佛大學法學院教授、「診所」教育的創始人小查爾斯丁.奧格利特裡認為，法學院的「診所」教育有四個基本作用，即：「為社區貧困者提供公共服務；作為法律教學人員的一種有用的教學工具；作為法律教學人員的一種潛在資源；為學術界和學生提供了實踐與認識社會的窗口」[17]。近年來我國法律院校參與法律援助的廣度和深度均有所擴大，一方面將法學教育與社會實踐較好地結合了起來，另一方面為我國的法律援助工作提供了巨大的智力支持。
二、農民法律意識的影響因素
影響農村法治建設的因素可以分為內在因素和外在因素兩方面。內在因素是農民的法律意識，它是農民關於法律現象的思想觀念、知識和心理的總稱。對廣大農民工而言，法律意識水平的高低直接影響他們能否以法律支配自己的日常行為，能否運用法律武器維護自己的合法權益。外在因素則指社會組織機構及其工作人員在處理農民工問題時是否依法辦事，能否滿足農民的法律需求及其對農民心理的影響。
作為一種社會意識形態，法律意識具有相對獨立性，一旦形成就有傳承作用，而法律意識的內在因素有歷史傳統、法制教育等多種複雜因素。
首先，在農村歷史傳統中，農民行為的指導思想是「禮治」多於「法治」，並深深影響著農民的法律意識。正如費孝通先生所說的「鄉土社會是禮治的社會」，在「鄉土社會中，法律是無從發生的」。中國傳統社會中有著濃厚的權大於法、情大於法等的與現代法治相矛盾的禮法觀，強調德禮教化而忽視法治，強調家庭團體而忽視個人權益。中國自古就有「和為貴，好謙讓」的民族傳統，儒家思想歷來倡導道德教化，反對事斷於法，在封建農業的經濟基礎下，在天人合一的信念依託下，在德主刑輔的司法理念指導下，普通國人往往在不得已的情況下才會去衙門面對威嚴的司法官，在中國這樣一個講究人倫親情的鄉土社會中，訴訟無疑會破壞溫情脈脈的和諧關係。「宗法制度在兩重意義上塑造了中國農民的法律心理：一是它通過血緣連結的人情，把國家法律的強制、習慣法的自然約束和道德法庭的社會監督有機地統一為一體，其在某種程度上取代了國家正式法律；二是在宗法制度的面紗下面，農民自動解除了作為獨立個體即自由民的可能，從而從根本上剝奪了農民以個體名義爭訟的自主性。習慣中農民之間一旦發生衝突或糾紛，往往是請聲望較高的長者以人情、禮俗來調解和緩和從而保持秩序的穩定，其注重的是互相忍讓而不是追求明辨是非。在廣大的農村尤其是經濟文化相對落後的地區，這種意識仍決定著農民解決糾紛的方式。建國以來，我國雖在立法上對農民的平等權加以了保護，但基於長期封建思想的影響，農民對平等、自由等權利意識仍然相當薄弱。
其次，法制教育對農民的傳統法律思想產生了一定衝擊。自1986年開始，我國全民普法已歷經從「一五」到「五五」共五個階段21年時間。第一階段以公民的法律啟蒙為主，對農民而言填補了法律常識方面的空白。不可否認，普法教育在提高社會整體法制觀念和法律意識方面有了明顯的效果，廣大民眾普遍承認了法律在國家和社會中應有的崇高地位，有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必糾的觀念深入人心，也對廣大農民重情禮輕法紀的傳統法律意識產生了一定的衝擊。但由於缺乏對受眾的細分和濃厚的行政主導性，使得普法效果在農村大打折扣。例如某司法廳編印了「農村普法讀本」，該讀本彙編的第一部法律是《憲法》，第二部竟然是《反不正當競爭法》。普法成了一些公職人員必須完成的表面文章。對農民真正有意義的普法活動應該是第一階段，然而受限於農民文化程度瓶頸，缺乏對農民法律需求的分析，尤其是上述一些走過場的行為影響了普法效果。
三、農民權利保護機構的制度性缺失
對農民權利產生影響的農村社會組織有鄉鎮政府、村委會和村民調解委員會等。
從歷史角度看，解放前農村處於相對封閉獨立的境地，血緣性與地域性相互結合使宗族保持了對農民的相對強大的控制。建國後，中國共產黨通過土地改革、互助合作甚至公社化等手段有力地衝擊了農村的基本組織，國家權力得以滲透到農村基層，但這種衝擊是通過行政權力擴大化來進行的，強力行政權的存在使國家政權在與農民的關係中起到了威懾的作用。更為消極的是文革期間砸爛公、檢、法等極端左傾行為使農民加深了權大於法的觀念。從現實的一些事例中我們可以看出人治的強大慣性至今仍使一些基層工作人員在處理涉農問題時仍更多依靠行政權力來解決，而不是依照法律處理問題，它留給農民的印象是權力的強大而不是法律的神聖。現實中一些基層執法、司法和法律監督機關的公職人員法律意識淡泊，甚至曲解法律、知法枉法，造成農村法治氛圍嚴重不足，農民缺乏法律信仰，遇事沒有通過法律途徑解決的思維。
在涉及農民權益維護的社會組織中，村委會是一個特殊的主體，一方面它是農民自己選舉的組織，代表著自身的利益；另一方面它又是一種特殊的基層政權組織，客觀上肩負著一些諸如計劃生育、稅費徵收、秩序維護等責任。與改革開放前相比，行政權力在農村受到壓縮，村委會的一些權力讓渡給了分散的家庭，不再是過去政治、經濟、文化、教育的全能調控型組織，權力與經濟控制能力的下降導致權威的喪失。在經濟貧困地區，村委會沒有多少剩餘索取權，不能吸引有能力的人進入村委會，致使基層組織渙散，機構不健全，幹部大量流失，後繼乏人，甚至有的村組織名存實亡。在經濟較發達的地區，村集體擁有相對豐富的財產，村委會有一定的管理職權，也就有較多的剩餘索取權，在村委會選舉中候選人代表著不同的利益集團，容易出現操縱選舉的非正常現象。無論是發達地區還是貧困地區，村委會正處於由原來以集體所有制為經濟基礎的政權組織過渡到村民自治組織的時期。這一時期由於法律不健全、規範不到位，社會體制與農民之間的紐帶發生斷裂，出現了學者所說的「國家真空」，國家法律、方針政策難以得到貫徹執行。農村基層組織的弱化一方面導致宗族勢力復甦，一方面使村委會失去保護農民利益的功能，在被某些利益集團控制後可能成為危害農民利益的新威脅。
宗族勢力一直以來是中國農村社會不容忽視的強大力量，由同血緣的同姓家庭擴展而成，建立在血緣認同基礎上的宗族勢力在處理村族事務中，更多依賴家族權威而不是法律。改革開放前集體利益與個人利益息息相關，宗族利益一般並不重要。但如今農民在經營上不再依賴集體組織和基層政權，宗族成員間的相互依靠重新變得重要起來，導致宗族勢力日益膨脹。新的市場經濟條件下出現的以宗族為核心的經濟集團也發揮著越來越重要的影響。而如何因勢利導地利用農村中這一社會現實，一直以來也是我國農村工作成敗的關鍵所在。雖然在一定程度上，村委會選舉受到宗族勢力的影響，但在村委會選舉規則進入鄉村社會後，宗族力量對選舉的影響並非都是負面影響，它可以成為村委會選舉的動員力量，在參與選舉中摒棄以武力解決爭端的方式，並在選舉博弈中形成競爭、妥協、寬容等民主品格，同時村委會授權來源的改變使村委會幹部由眼睛向上變成向下，使村委會以維護農民利益為已任。
習慣上農民糾紛的傳統解決途徑是村民調解委員會的調解。作為一項法律制度，在現行《憲法》和《民事訴訟法》及《人民調解委員會組織條例》等法律中都有相關規定。村民調解委員會根據法律、政策和社會公德，通過說服、教育、疏導等方法化解了許多民間糾紛。但作為一種民間組織，其缺陷也非常明顯。一是調解委員會委員缺乏法律知識，二是因基層法院履行各種審判職能，工作繁重，幾個鄉鎮才設一個派出法庭，很難對散落農村中的調解組織進行指導，造成調解主要以一般的公序良俗作為指導而非以法律為依據，缺乏統一的標準，往往達成協議後因一方反悔而難以執行，造成調解組織的威信降低。甚至在有的地方根本就沒有建立過調委會。
隨著社會主義市場經濟的發展，民間糾紛出現了許多新情況新特點，農民越來越重視自身利益的追求，利益衝突加劇，可調解性下降。尤其在以經濟建設為中心的口號指引下，村委會、鄉鎮政府的職能轉變，對農民利益的影響越來越大。如果說農民之間的利益紛爭可以通過完善人民調解制度等傳統途徑來解決，但當行政性質的權力介入糾紛時，這些傳統途徑就會變得無能為力：村委會、鄉鎮政府對農村集體經濟資源如土地、山林、池塘水庫、集體企業的承包權的管理，公共基礎設施和其他項目的開發對農村土地的徵用、拆遷中對農民權利的侵害等。當權益受到侵害時，農民或因缺乏法律知識而無法尋求幫助，或因無力支付律師費用而無法得到應有的幫助。村委會、調解委員會無法肩負起保護農民利益的重任。法律援助應該是國家對貧者弱者所負有的一種責任，民間機構往往因經費、人員、機制等因素而力不從心，在為農民提供法律救濟方面存在機構缺失的制度性問題，為社會秩序的動蕩留下了隱患。
四、農民法律援助的幾點思考
中國人口絕大部分生活在農村，「農業、農村和農民」是我國社會發展所面臨的一個重大問題。國家扶貧開發辦公室的數據顯示，截至2004年底，我國沒有解決溫飽的貧困人口有2610萬，還有5000萬人是沒有穩定解決溫飽的低收入人群，兩者合計有7600多萬人[18]，而這些人絕大部分生活在農村。隨著工業化和城市化的迅速發展，失地農民的境況已經成為一個嚴重的社會問題，按照徵用土地量和農民人均土地量的保守估計，目前全國約有4000萬失地農民，其中那些「務農無地、上班無崗、低保無份」的失地貧困農民，已經成為一個特別需要關注的社會群體[19]。隨著城鄉差別的擴大，進城就業的農民工已經成為我國產業工人的重要組成部分，農業部的統計數字顯示，截至2005年底，我國已經有1.5億農村勞動力進入城鎮就業，農民工已經成為產業工人的主體。由於農村貧困人口、失地農民和農民工的維權意識較差，他們往往成為社會強勢群體的侵害對象，尤其是近年來出現的包工頭拖欠農民工工資事件更是層出不窮，這與構建社會主義和諧新農村的時代主題顯得格格不入，因此，建立一個完善的農民法律援助體系已經成為了現今亟待解決的重要問題。
2001年3月全國人民代表大會通過的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中提出建立法律援助體系；2003年《法律援助條例》中明確了政府在法律援助中的責任。中國法律援助體系建立的基本指導思想應是從中國的實際出發，實事求是，借鑑世界各國的成功經驗，建立有中國特色的法律援助體系。其中最具中國特色的部分之一就是對農民的法律援助。而我國農民社會的法律援助機制的架建，在尊重歷史、照顧習慣和傳統的基礎上，可以從以下方面考慮：
（一）建設全方位、多渠道、點面結合的農民法律援助機制體系
首先，應根據各援助主體的性質和職能，有重點地為農民提供專項法律援助。①要充分發揮律師在法律援助中的作用。我國12萬律師是法律援助的主力軍，要進一步完善律師辦案補貼制度，努力避免辦案補貼不到位和辦案補貼低於辦案成本的情況出現。要進一步將法律援助工作確定為律師的一項社會義務，或者通過一些行政手段，使律師嚴格貫徹我國《律師法》和《法律援助條例》所確定的法律援助義務。我國律師目前對法律援助義務的認識與西方國家存在較大差距。美國的律師職業責任規範條例中規定，每名律師每年應自願做50小時的免費工作。加州律師協會還通過決定，把5月作為免費提供法律服務月。加拿大政府則對律師辦理法律援助案件的收費標準進行了封頂限制，律師界也明確提出了律師的責任，「律師應當以低於平時的價格提供法律援助服務」[20]。德國《律師法》明確規定了律師有提供民事、刑事、諮詢等法律援助義務。在澳大利亞、紐西蘭、英格蘭和威爾斯都有大量的志願者參與刑事法律援助行動，用義務的方式來彌補政府經費的不足。
②要充分發揮社會團體在法律援助中的地位和作用。從我國法律援助的實踐來看，參與援助的社會團體主要包括各級工會、婦聯、殘聯、共青團等組織，上述社團組織參與法律援助活動，一般都通過設立社團法律援助組織的方式，由其所屬的人員對外以社團法律援助組織的名義開展工作。囿於專業人才的缺乏，其參與援助的活動形式一般僅限於法律諮詢、代寫法律文書、非訴訟代理等形式，很少出現直接代理訴訟和刑事辯護等形式。因此要大力培養、接納具有一定專業知識的人才參與社會團體的法律援助活動。
③要充分發揮法律院校在校師生在法律援助中的作用。高等法律院校的教師是法學理論的探索者，完全有能力指導學生開展法律援助實踐活動。據統計，截至2005年底，我國已有法學本科專業的高等院校559所（這一數字不包括獨立院校以及各類法學專科院校），法學專業的在校本科生和研究生合計達30萬人，其中本科生為20多萬人，法律碩士專業學位研究生2萬多人，法學碩士研究生6萬多人，法學博士研究生6000多人[21]。法律專業的學生對社會實踐感興趣，有熱情，如果能把這些人組織好，將對我國法律援助的發展提供強大的智力支持。
其次，現有的專職法律援助機構和其他社會團體提供的法律援助應主動給農民以更多的關注，即變被動服務為積極主動服務。中國農民普遍受教育的程度較低，加之傳統文化的影響，主動維權的意識不強；少數雖想維權，但不知向何處申訴或無力申訴。因而客觀上農民享有的法律援助還不夠普遍，以致於造成事實上法律服務資源分配的不平衡。為此，當前各級各類法律援助機構對農民法律援助的重點是有針對性地、制度化地進行法律宣傳和諮詢，使之成為經常性和普遍性的活動，使廣大農民的法律意識得以提高，知道權利何在，如何維權。繼而在此基礎上，提供各種訴訟服務，幫助農民實現其合法權益。
再次，進一步完善司法救助的途徑和方式。人民法院和人民檢察院作為我國專門的司法機關，應當探索如何更好的為弱勢群體服務。正如最高人民法院院長肖揚在部署2007年人民法院工作時所指出的那樣，「如果沒有對困難群眾、困難群體特殊的制度保護，法庭就容易變成訴訟技巧的競技場，強者和弱者在形式主義面前會很難獲得實質正義的平衡，這絕對有違我們的初衷，我們要提倡更耐心一點地傾聽弱勢一方的聲音」。完善司法救助必須進一步更新司法理念，改革司法體制，拓寬司法救助的範圍和領域，將司法救助的領域從訴訟前和訴訟中逐步拓展到訴訟終結後的執行階段，例如建立執行救助基金、對部分申請執行人進行經濟救助或救急資助等。進一步建立起全國範圍內的司法救助專項基金，從而為司法救助創造更為廣闊的發展平臺，彰顯司法人文關懷。
（二）加強鄉鎮司法所建設，規範法律援助運行
司法所是設置於鄉鎮人民政府的國家司法行政機關，是縣級司法行政機關的派出機構，司法助理員則是基層政權的司法行政工作人員，他們是中國司法行政機關的神經末稍。在我國農村，大部分的鄉鎮不是設立了司法所就是在鄉鎮政府中設置了司法助理員這一職務，他們在鄉鎮政府和縣司法局的指導下工作，主要負責調解委員會和法治宣傳教育工作，工作範圍從解決打架鬥毆到山林地界糾紛和離婚調解等。可以說鄉村司法所覆蓋面廣，紮根農村，熟悉農民經常面臨的法律問題，而且可以作出較快的反應，能夠避免矛盾的激化，最適合作為農民法律援助機構。從成本效益角度看，法律援助機構可以設立在鄉鎮司法所之內，或採取「一套人馬，兩塊牌子」的形式，以充分利用現有資源。
司法所在農村開展法律服務工作具有天然的優勢和客觀的需求。一方面農民迫切需要法制宣傳，只要工作有針對性和實用性，農民都會樂意接受；另一方面，從黨政部門來說也需要司法所做好參謀，以實現依法治鄉和依法治村。一些鄉鎮領導也認識到司法所就象農村衛生院那樣不可缺少，一個緩解了農村缺醫少藥的問題，一個緩解了農民對法律援助的迫切需要。一些地方司法所定下了「小事不出村，大事不出鄉」的目標，客觀上為農民提供了法律援助。因此把鄉鎮司法所建設成農民法律援助機構和現實與需要相符合。
但是把鄉鎮司法所作為農民法律援助機構顯然加大了司法所的工作負擔，因此必須加強建設力度。一方面要得到黨政領導的重視，另一方面是要提高隊伍的素質。現實中有的鄉鎮司法員是兼職從事，專職司法助理員中很多以工代幹、以農代幹，缺乏人員編制，文化程度偏低，形成成分多元化、管理多重化、待遇多樣化，對開展基層法律援助工作非常不利。要建立健全法律援助機構就要積極推進鄉鎮司法所的建設。
首先，要加強司法所的組織建設。鄉鎮司法所要發揮作用必須要身份合法，機構的立戶和列編問題是關鍵。機構列入鄉鎮政府管理系列有利於把法律援助工作納入鄉鎮工作規劃，促使鄉鎮領導將其作為一項工作職責，有利於理順管理關係、改善辦公條件及解決辦公經費，同時便於在法律援助工作中協調各個部門。其次，要加大對鄉鎮司法所人員的政治、業務素質培訓，提升全心全意為農民服務的意識和業務能力，通過吸收法律專業畢業生等途徑來壯大法律援助隊伍。最後，要明確鄉鎮司法所有關法律援助的職責和制度建設。司法所作為政府機構系列之一，其本職工作是指導村民調解委員會，參與社會治安綜合治理，進行法制宣傳及刑滿釋放人員的安置幫教工作。僅2004年，全國各地司法所就調解疑難糾紛51.7萬件，協助基層政府處理社會矛盾糾紛近50萬件，宣講法律近54萬場次，受教育人數約2.9億人次，開展矛盾糾紛大排查2307萬次，制止群體性上訪和械鬥10萬次[22]。如果將其作為法律援助機構，它要負責免費為農民提供法律諮詢，提供能最大限度維護農民合法權益的解決方案，及作為農民的代理人進行維權行動。這就必須處理好與現存鄉鎮法律服務機構的關係。與律師在城市提供法律服務相對應，鄉鎮司法服務所主要在農村為農民進行服務。到2004年底，全國已經建立了鄉鎮（街道）法律服務所近40982個，共有96000名工作人員為基層群眾提供各類法律服務。但在許多鄉鎮，法律服務機構就在司法所下設立,人員也多有交差。如果不能理順法援機構與法律服務機構的關係，農民在尋求法律援助時很可能被以各種理由推到法律服務所進行有償服務，法律援助就會有名無實，司法所就變成法律服務機構的「掮客」。
為了避免這種情況的發生，首先要明確法律服務所的獨立性，要求其與司法所進行「脫鉤」；同時制定完善的制度，對於符合援助條件的不得推諉，也不得要求農民到法律服務所尋求幫助，進行援助工作的定崗、定人、定責、定目標，建立工作責任制和監督投訴機制。其次，要明確法律援助的範圍和程序。範圍應包括刑事、民商事和行政案件。只要農民認為自己的合法權益受到侵害都有可以尋求法律援助。程序上要先由農民向法律援助機構提出申請，放寬援助條件；有的人擔心法律援助成為所有人的免費午餐導致無理纏訟，其實農村中先富起來的農民為了得到更優質的法律服務會選擇聘請律師等方法維護自己的權益，因此不能因為這一擔心而使大部分農民支付較高的維權成本或失去維權機會。
一般而言，如果不涉及行政權力，鄉鎮司法所援助機構可以完成農民的法律要求，但當行政權不當運作侵害農民權益時，鄉鎮司法所出於行政級別和當事人一方的地位，就不再適合作為援助機構。這時應建立某種制度要求律師介入。司法所作為援助機構的便利之處是其上級主管部門負責對律師的管理。按刑法和律師法的規定，司法局、法院有權指派律師承擔一定的法律援助任務。通過制定相關條例要求基層司法所在發現法律援助涉及行政機關時，應向上級司法行政部門請求指派律師為當事人提供法律援助任務，使當事人得到更優質的服務。
（三）建立國家財政支持與社會慈善行為相結合的法律援助模式
縱觀發達資本主義國家法律援助機構的組織形式大體有兩種模式。一是以英美為代表的，主要靠政府資助的獨立的私人團體進行的法律援助，具體由律師協會、各種私人基金會、律師個人等進行，國家對法律援助局限於原則指導和財政支持，受援對象是社會地位低下的特定階層。二是以瑞典和丹麥等國為代表的，將法律援助納入國家的福利制度體系，由國家設立專門的組織機構，僱傭專門的人員進行法律援助工作，其法律援助面向全社會。在這種體制之下，法律援助作為國家的一種責任得以充分體現，但給國家財政造成的壓力相對較大。
我國作為一個人口眾多的社會主義發展中國家，經濟發展水平還不高，目前難以單一照搬瑞典丹麥模式，或者英美模式。首先，我們還缺乏由國家負擔大規模法律援助費用的經濟實力，不可能立即採納瑞典丹麥模式。其次，作為社會主義國家，我們的國家性質決定了我們不應當長期將法律援助局限於特定社會階層的少數人，相反地，應當逐步擴大法律援助的受援對象，以更大範圍地保障人權，特別是更好地保障佔中國絕大多數的農民的人權，積極開展法律援助，這也不是英美模式可以解決的。權宜之計就是國家提供必要的財政支持，同時輔之以動員社會力量，取得社會各界人士的慈善捐助。這樣既體現法律援助的國家責任原則，又有助於解決在國家財力有限的情況下制約法律援助事業發展的問題，使中國的法律援助事業健康發展，也使我國的法律援助事業變得真正有效和溫情。
參考文獻：
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[7]、肖揚：《建立和健全法律援助制度是加強社會主義精神文明建設、推動社會進步的實際步驟》，載肖揚顧問、張耕主編《法律援助制度比較研究》，法律出版社1997年版，第2頁
[8]、以下數據參見叢卉：《2005年全國法律援助統計分析》，載《中國法律援助》2006年第2期，第31頁
[9]、參見宮曉冰：《外國法律援助制度簡介》第74頁、132頁，中國檢察出版社2003年1月版
[10]、參見羅伯特.L.施潘根伯格：《美國的貧困者辯護制度》，載宮曉冰主編，楊誠、鄭自文副主編：《各國法律援助理論研究》，中國方正出版社1999年版，第529-543頁。
[11]、參見叢卉：《2005年全國法律援助統計分析》，載《中國法律援助》2006年第2期，第34頁
[12]、司法部法律援助中心：《關於全國法律援助工作的調查與研究》，載《中國司法》2005年第2期，第69頁
[13]、李雙元、謝石松：《國際民事訴訟法概論》，武漢大學出版社1990年版，第372頁
[14]、餘建華、裘茂金：《浙江普遍建立司法救助基金》，參見《人民法院報》2006年12月31日第1版
[15]、洪篤凱：《關於社會團體參與法律援助活動的思考》，載《中國法律援助》2005年第5期，第35頁。
[16]、宮曉冰、鄭自文：《中國法律援助立法研究》，中國方正出版社2001年版，第11頁。
[17]、參見小查爾斯丁.奧格利特裡：《對中國實施獲得律師辯護建議的模式與方法》，載宮曉冰主編，楊誠、鄭自文副主編：《各國法律援助理論研究》，中國方正出版社1999年版，第142-143頁。
[18]、趙永平、顧仲陽：《農村貧困人口減了一半》，載《人民日報》2005年12月7日第2版
[19]、汝信、陸學藝、李培林：《2005年中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社2004年版，第235頁
[20]、參見莫琳.A.馬洛尼：《從加拿大省級政府的視角看政府在提供法律援助中的作用》，載宮曉冰主編，楊誠、鄭自文副主編：《各國法律援助理論研究》，中國方正出版社1999年版，第318頁
[21]、陳虹偉：《我國法學院校數量再創新高，如何評估質量專家細說標準》，載《法制日報》2006年1月19日
[22]、李薇薇、胡錦武：《我國4萬司法所一年調解糾紛50萬件》，載《北京青年報》2005年5月16日
作者單位：
浙江省杭州市餘杭區人民法院
杭州市餘杭區人民檢察院