我國是陸地大國，也是海洋大國，擁有約300萬km2主張管轄海域、1.4萬多km海島岸線、1.8萬多km大陸海岸線，擁有海灣、河口、海島、鹽沼、灘涂、海草、紅樹林、珊瑚礁等眾多類型的海洋生態系統。海洋和陸地是一個生命共同體，海洋是陸地生態系統維持平衡和穩定的生態屏障，陸地是海洋開發和保護的重要依託。與陸域相比，海洋生態環境保護工作具有複雜性高、改善難度大、時間滯後性長、不可控因素多等特點，海洋生態環境保護成效距離人民群眾對美好生活的嚮往仍有較大差距，保護形勢依然非常嚴峻。2018年國家海洋生態環境管理體制發生重大變化，原國家海洋局的海洋環境保護職責劃入新組建的生態環境部，打通了「陸地和海洋」，為系統推進海洋生態環境保護奠定了基礎。
我國海洋生態環境狀態狀況整體穩中趨好，近岸部分海域雖然汙染嚴重，但已呈現明顯改善態勢。根據《2018年中國海洋環境狀況公報》，2018年夏季一類水質海域面積佔管轄海域面積的96.3%；近岸海域水質總體穩中向好，優良海水比例為74.6%，較2015年優良海水比例上升4.1個百分點，但仍劣於我國21世紀初期海洋環境質量水平。歷年中國近岸海域環境質量公報顯示，2018年劣四類海水面積為「十二五」以來最低值水平，較2015年下降了27%。渤海綜合治理攻堅戰的有效實施，使渤海近岸海域優良水質面積比例同比上升12.5個百分點，劣四類水質面積比例同比下降3.7個百分點。
海洋在海陸水循環中的作用，使其成為眾多汙染物的最終歸宿。隨著經濟社會快速發展和人民生活水平的提高，直接排放和通過河流攜帶、大氣沉降等途徑排入近岸海域的汙染物總量居高不下，據統計測算，陸源排放對近岸海域的汙染貢獻佔70%以上，陸源汙染排放是導致近岸海域水質汙染的主要原因。入海汙染物聯防聯控治理機制不完善是根本原因，近岸海域無機氮指標長期超標與陸源總氮濃度缺乏有效控制有著直接的關係。與2012年相比，2018年全國地表水總氮平均濃度上升13.8%，入海河流斷面總氮平均濃度高達4.83mg/L，沿海省份中遼寧、山東和海南入海河流總氮年均濃度同比上升20個百分點以上。
近岸及近海是我國陸海生態系統關聯最密切、保護與開發矛盾最突出的區域。圍海造地、挖沙炸島、粗放式海水增養殖等造成海洋生態系統服務功能受損，目前，全國大陸自然岸線保有率不足40%，17%以上的岸段遭受侵蝕，約42%海岸帶區域的資源環境超載，灘涂空間和淺海生物資源日趨減少，近海大部分經濟魚類已不能形成魚汛。海洋與海岸工程使港灣地形地貌演變加速，水動力條件發生變化，水域面積減少，灘涂溼地萎縮，生態功能受損。例如，浙江省樂清灣受漩門灣堵口築壩工程影響，變為半封閉型港灣，灣內流場改變，水動力減弱，納潮量減少，水體交換能力明顯下降，《2017年浙江省海洋環境公報》顯示，樂清灣冬春兩季全部海域為劣四類海水、秋季大部分海域為劣四類海水，夏季局部海域為劣四類海水，主要超標指標為無機氮和活性磷酸，是我國汙染最為嚴重的海灣之一。
按照國家石化產業發展規劃，我國將形成20個千萬噸級煉油基地、11個百萬噸級乙烯基地，都集中在渤海、黃海、東海、南海等海區沿線，布局性、累積性的環境風險短時間內難以消除。近年來，連續爆發了「桑吉」輪碰撞爆燃、天津濱海港危險品倉庫火災爆炸、福建東港碳九洩漏等事故，涉及船舶運輸、危險化學品倉儲、溢油汙染等領域，涉海環境風險源分布廣、類型多、威脅大，防控難度高。
目前，我國海洋生態災害正處於高發期，對沿海的海水浴場、增養殖區、濱海旅遊區、核電站等重要設施入水口海域等災害敏感區域造成較大的威脅。海洋生態災害呈現出災害類型增加、持續時間延長、影響區域擴大的態勢，從以赤潮為主演變為赤潮、綠潮、水母、外來生物入侵等多種災害並發的態勢。沿岸海洋生態災害持續時間由5—8月份為主，擴大到4—10月份；影響區域由局部海域（長江口、渤海灣、遼河口等）擴大為以海區為主（渤海沿岸、黃海北部、東海沿岸、華南沿海等），2017年我國管轄海域共發現赤潮68次，累計面積約3679km2，對公眾安全用海造成較大威脅。
海洋生態環境保護是生態文明建設的重要內容，是美麗中國建設的重要組成，是海洋強國建設的重要基礎，是推進經濟高質量發展的重要依託，是生態環境高水平保護的重要領域，是深度參與全球治理的重要抓手。海洋生態環境保護，特別是近岸海域生態環境質量，一定程度上能綜合反映我國汙染防治和生態保護的工作成效。因此，海洋生態環境保護也是國家「十四五」生態環境保護規劃的重要組成部分。
（1）陸海統籌，區域聯動。堅持陸地和海洋是一個生命共同體，流域海域協同治理，重點強化近海陸域和近岸海域空間管控、資源開發、汙染防治和生態保護等頂層設計和系統謀劃；同一海域內各級政府、企業和公眾等共同參與海洋生態環境保護工作，減少入海汙染物，改善海洋生態環境質量。
（2）生態優先，系統保護。堅持以改善海洋生態環境質量、保護海洋生物多樣性、維護海洋生態系統健康、促進海洋資源有序開發利用為根本出發點，陸海協同推進重點區域海域、重要生態系統從現有的分散分片保護轉向集中成片的面上整體保護，實行海灣、海水、海島、海灘、海岸的系統協同保護。
（3）分區防控，分類施策。客觀把握海灣長周期序列的演變規律及基礎特徵，識別「十四五」所處的歷史階段及特徵，對不同海灣的主要生態環境問題及成因進行研判分析，針對性地確定治理對策和方案；以海灣、地市為抓手，進行分區防控和分類管理，各項措施和任務落實到具體對象和保護目標。
（4）問題導向，精準治理。在尊重和科學識別陸海交互影響規律及特徵基礎上，以解決突出的海洋生態環境問題為導向，綜合運用法規、標準、制度、政策等措施對海洋開發利用方式、強度、規模等進行調整和優化，著力推動海洋開發方式由粗放型向循環利用型轉變，海洋生態環境保護由陸海分割管理向陸海統籌系統治理的轉變。
黨的十九大報告明確指出，到2035年，基本實現社會主義現代化，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現；到2050年，我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。建議全國「十四五」海洋生態環境保護目標在全國「十四五」生態環境保護目標下，統籌制定「海碧生多、岸美灘淨、河清海晏」美麗海洋的6類指標。
「海碧」：體現海洋環境質量保護，包括近岸海域和重點海灣優良水質比例、劣四類海水面積比例、主要河口富營養化下降程度、海水浴場水質達標率、入海排汙口排查整治比例、重要海洋漁業水域海水環境質量等指標。
「生多」：體現生物多樣性保護成效，包括紅樹林、檉柳林、蘆葦等溼地修復面積，海草（藻）床生境增加面積，濱海溼地恢復修復面積，海洋產卵場和育幼場恢復面積，海洋生態系統健康狀態比例等指標。
「岸美」：體現海洋生態保護修復成效，包括自然岸線保有率、海岸線整治修復長度等指標。
「灘淨」：體現潔淨沙灘成效，包括海灘垃圾、海洋垃圾防治等指標。
「河清」：體現流域治理成效，包括入海河流消劣比例、入海河流總氮濃度值下降比例、入海河流斷面達標比例等指標。
「海晏」：體現海洋災害及風險應急控制能力，包括五年期突發環境事件總數下降比例、海洋環境監測監管和風險防範處置能力建設等指標。
上述規劃指標的目標值還需要進一步研究，並開展前瞻性、可行性、經濟性等分析最終確定，海洋生態環境保護戰略路線如圖1所示。
「十四五」是鞏固和提升汙染防治攻堅戰成果，為美麗中國建設開好局、起好步、打下堅實基礎的關鍵時期。海洋生態環境保護戰略重點就是「以點（河口、海灣）帶線（入海河流），以線促面（流域所轄區域），點面結合」推進陸海汙染防治格局以及治理體系的建設，汙染防治和生態保護兩手發力促進海洋生態系統恢復和生物多樣性保護，事前預報預警、事後聯合處置提升應對環境風險及海洋災害能力，央地間、部門間以及政策間多方聯動助力形成保護海洋生態環境的大格局，深化「藍色夥伴關係」共同構建海洋命運共同體。
構建「流域—河口（海灣）—近岸海域」系統保護的治理格局。銜接和支撐長江經濟帶、黃河、粵港澳大灣區等國家重大戰略實施，推動長江流域—長江口（杭州灣）、黃河流域—黃河入海口、珠江流域—珠江口等流域海域聯動治理；以河口海灣為重要控制節點，將海洋的氮磷控制需求溯源到關聯流域及區域等，建立流域入海斷面交接機制，強化入海斷面總氮總磷指標濃度控制；總結渤海綜合治理攻堅戰的經驗，在重汙染海域和海灣推動國控入海河流消劣行動向省控、市控斷面的拓展，優先解決省（區、市）域內獨流入海河流汙染問題。
完善「近岸海域—入海排汙口—排海汙染源」全鏈條的監管體系。總結渤海綜合治理攻堅戰入海排汙口排查整治的經驗，在粵港澳大灣區、杭州灣等灣區，按照「排查、溯源、監測、整治」的工作步驟，強化入海排汙口的分類管理和整治；根據海洋保護目標確定入海排汙口的控制要求，倒逼排海汙染源加大汙染治理力度，提高排放標準，減少入海汙染物；不斷完善「近岸海域—入海排汙口—排海汙染源」管理鏈條，逐步形成權責清晰、監控到位、管理規範的入海排汙口監管體系。
強化直排海汙染源、海上汙染源兩類源的監管。重點推進直排海汙染源的達標行動，全面銜接國家海水養殖尾水排放的管控要求，推進海水養殖尾水治理。嚴格落實排汙許可管理制度的相關要求，開展碼頭、港口、造船廠、修船廠、深海排汙口及海上工程等各類汙染源排汙許可核發技術規範研究，摸清各類汙染源的汙染排放特徵、主要汙染因子、排放周期等，基於海洋保護要求，確定直排海汙染源、海上汙染源的排放限值和排放總量要求，確保依法排汙、持證排汙。
強化陸海協同生態空間的保護。基於陸—海相互作用確定陸海空間影響範圍，通過河口海岸水動力過程分析等，研究劃定海陸銜接的空間管控單元，形成陸海協調一致、功能清晰的空間管控分區，研究提出陸海協同保護的對象、目標指標及用海行為的負面清單等。鼓勵有條件地區通過受損海域海島修復、港口空間資源整合等方式，將部分建設用海空間轉化為海洋生態空間。
加強海岸帶保護與利用管理。充分發揮海岸帶陸海空間耦合載體的作用，以海岸線為軸，統籌海岸線兩側資源配置、經濟布局、環境整治和災害防治等功能和需求，實施以生態系統為基礎的海岸帶綜合管理，實施岸段分區分類分級的精細化管控，綜合考慮海岸帶不同岸段類型的生態敏感性、功能特點和市民親海訴求等因素，不斷增加公眾親海空間。
濱海海洋生態系統的保護修復。積極推進沿海生態受損海灣、濱海溼地，以及受損的或具有特殊用途、特殊保護價值的海島保護與修復。因地制宜開展「南紅北柳」溼地修復工程，恢復濱海溼地的重要生態功能，重建綠色海岸、紅灘蘆花等生態景觀，築牢海岸帶綠色生態屏障。
保護海洋生物多樣性。加大河口、海灣、海岸帶典型海域生態系統、物種、基因和景觀多樣性保護力度，完善保護網絡體系。加強生物多樣性資源本底調查和評估，完善生物多樣性監測預警體系，強化生物多樣性保護優先區域的保護；完善外來物種監測預警及風險管理機制，開展外來入侵物種綜合防控。
建立海洋環境風險排查評估機制。針對赤潮（綠潮）高發區、石油煉化、油氣儲運、危化品儲運、核電站、海底管線、海岸堤壩等重點區域，積極開展風險調查及評估，劃定重點防禦區，各個區域實施差異化的防護措施，在重點區域、重點行業集中布控，構建事前防範、事中管控、事後處置的全過程、多層級風險防範體系。借鑑江蘇省化工產業安全環保整治提升的做法，大幅壓減環境敏感區域、城鎮人口密集區、化工園區外和規模以下化工生產企業數量，依法關閉安全和環保不達標、風險隱患突出的化工生產企業，限期取締和關閉列入國家淘汰目錄內的工藝技術落後的化工企業或生產裝置等，從根本上全力防範和遏制突發環境事件發生。
完善海洋生態災害和環境突發事件應急響應機制。建立天地一體化監視監測網絡和預報預警應急響應體系，利用衛星等手段實現對溢油、赤潮、綠潮、危化品等高危險區的高頻監視監測，加強海洋突發汙染事件以及生態災害的應急監測與預警系統建設，有效提升海洋災害和環境突發事故應急預警預報能力，減少海洋災害造成的損失。
完善海洋生態環境保護法規標準制度。銜接海洋環境保護法的相關要求，嚴厲打擊破壞生態系統、汙染海洋環境等違法行為。加強海陸環境標準體系銜接、排汙許可管理制度體系銜接、河長制和灣長制管理制度體系銜接等研究，實現陸海一體化管理。完善海洋生態補償及賠償等制度體系，建立保護海洋生態環境的激勵和約束機制。
補齊海洋生態環境保護的能力短板。開展海洋生態環境保護責任體系研究，基於陸海交互影響、區域間交互影響等特徵，合理劃定海洋生態環境保護的事權範圍，建立海洋生態環境保護的責任體系。全方位參與全球海洋治理，保障我國海洋權益，提高海洋領域國際話語權和影響力。
構建合力保護海洋生態環境的大格局。加強海洋生態環境保護的調查、監測、預報、預警、應急等能力建設，建立部門間、央地間海洋信息共享機制以及聯動保護機制；發揮政府引導的積極作用，調動企業、公眾參與海洋生態環境保護的積極性和主動性，形成黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的大海洋保護格局。
構建近岸、近海、遠海和極地大洋全覆蓋、多層次的保護格局。基於我國海洋生態環境保護近海強、遠海弱的現狀，為全面加強對我國300萬km2海域的管控與保護，亟須構建覆蓋全部管轄海域以及管轄範圍外有關領域海洋事務的管控格局。近海地區以著力改善海洋生態環境質量為導向，統籌開展河海的系統治理。遠海和極地大洋區域以海洋可持續發展為目標，關注海洋酸化，海洋垃圾和汙染，非法、未報告和無管制的捕撈活動，以及棲息地和生物多樣性喪失等問題。
全方位拓展國際交流合作。強化海洋生命共同體建設，以推進「21世紀海上絲綢之路」建設為契機，積極發展「藍色夥伴關係」，深化海洋生態環境保護領域合作，促進海洋資源有效開發利用。積極參與聯合國框架內海洋治理機制和相關規則的制定與實施，促進遠海和極地大洋區域資源有序開發利用，全力保障我國海洋生態環境權益。
隨著生態文明體制改革持續推進，海洋生態環境保護的一些法律法規已不能滿足新時期海洋生態環境保護需要。建議根據海洋生態環境保護的形勢和問題，推進《中華人民共和國海洋環境保護法》及其配套法律法規制度的修訂和完善，重點在流域和海域聯動治理、汙染防治和保護修復統籌監管、海洋生態系統生物多樣性保護、國際海洋保護等領域進行修訂和完善，築牢依法治海的法律基礎。同時，堅持與國際海洋生態環境保護標準接軌，加強海洋生態環境保護治理體系和治理能力現代化建設。
《中華人民共和國海洋環境保護法》（2017年修訂）第八條要求「國家根據海洋功能區劃制定全國海洋環境保護規劃和重點海域區域性海洋環境保護規劃。」現行海洋生態環境保護規劃需要根據海洋功能區劃制定，法律地位不高，對產業布局、結構調整和開發利用的約束性不強；海洋生態環境保護規劃制度體系尚需完善，規劃依據、規劃層級、編製程序、實施機制等亟待明確。建議立法明確海洋生態環境保護規劃的法律地位，充分借鑑海洋功能區劃、近岸海域環境功能區劃等經驗，開展海洋生態環境功能區劃研究，並作為編制海洋生態環境保護規劃的基礎和依據；完善海洋生態環境保護規劃體系，明確國家、海區、海灣、地市等層級規劃體系間的關係及要求等。
陸海汙染防治缺乏協同性，地表水、海水等水質標準，以及海域和陸域汙染防治技術指標體系不匹配，海陸生態環境管控方向和內容不一致，海陸指標設置與政策管控措施的差異化，造成海洋生態環境保護規劃實施困難。河口海灣標準體系缺失，不利於加強入海河流管理和改善近岸海域水質。建議開展河口海灣標準體系研究，推進地表水和海水評價體系銜接，科學評價河口和海灣的生態環境質量。
《關於構建現代環境治理體系的指導意見》明確提出要健全環境治理領導責任體系，開展環境質量目標考核。海洋生態環境質量受陸源汙染影響較大，特別是長江、黃河、珠江等大江大河對近岸海域環境質量貢獻較大，如何合理界定流域各省（區、市）的海洋生態環境職責是最大難點。建議開展海洋生態環境保護責任體系研究，合理確定沿海省（區、市）的海洋生態環境保護目標和責任，協同推進海洋生態環境治理。
按照《國務院辦公廳關於印發控制汙染物排放許可制實施方案的通知》的要求，將排汙許可制建設成為固定汙染源環境管理的核心制度。目前，近岸固體廢物、海洋垃圾（微塑料）、海洋傾廢、船舶及有關作業活動、油類排放和溫排水等管控要求尚未納入排汙許可管理制度範疇。建議借鑑陸上排汙許可制度體系建立的經驗，研究建立海上排汙許可管理制度體系，明確管理範圍、管理對象、管理目標等，形成精細化的海洋汙染物排放管控制度。
「十四五」是我國海洋生態環境管理體系重構和重建的關鍵時期，規劃是海洋生態環境工作的頂層設計。為確保編制和實施好「十四五」海洋生態環境保護規劃，需要加強與流域規劃銜接，陸海統籌進行系統謀劃和決策分析，才能有效支撐美麗海洋保護目標的實現。