原標題：財政部原部長劉仲藜講述70年政府債務史：地方債要講效益（附實錄）
來源：21世紀經濟報導
「政府債券在新格局下要更加注重高質量使用與發展，能夠更好地服務宏觀經濟。」財政部原部長劉仲藜12月8日在主題為「錨定高質量、服務雙循環——新格局下政府債可持續發展研討」會議上表示。本次論壇由中國國債協會等機構聯合舉辦。
「新發展格局下，政府債大體上應該有六項責任：第一，把握好宏觀；第二，補充赤字；第三，講法治；第四，講效益；第五，防風險；第六，可持續。」劉仲藜稱。
其中前三項針對國債，後三項針對地方債。「地方政府一定要摒棄急功近利、一哄而上這種不正確的政績觀，時刻緊繃借錢要還的這根弦。在舉債過程中必須認真做好可行性研究，同時要兼顧好經濟效益和社會效益。」 劉仲藜表示。
劉仲藜於1992年-1998年擔任財政部部長。劉仲藜介紹：「國債『四步走』的發展歷程可以總結為：50年代的短暫起步、80年代的升級進步、90年代的積極快步、21世紀的有序闊步。」
劉仲藜還介紹，地方債經歷了代發代還、自發代還、自發自還的實踐。在2015年新《預算法》當中賦予了地方政府舉債的權限，正式建立了「借、用、管、還」相統一的地方債管理機制。
以下為演講實錄（未經本人審訂，小標為編者所加）
劉仲藜：各位嘉賓、各位同志，非常感謝主辦方再三地命令我來參加這個會，我盛情難卻，還讓我講一講，我就儘可能地講一講，其中特別希望我把國債、地方債的歷史回顧一下，使得我們參加研究的同志能夠知道歷史，下面我就講講。
中國的政府債，現在已經包括國債和地方債，目前的存量是多少呢？總計是45萬億，佔整個市場的債券比重精確地說是38.9%，大概就是40%左右。長久以來能夠把政府債發好、用好、管好，是貫徹我們國家經濟建設各個階段財政工作的重點。當前我們國家提出了要邁入「雙循環」的新發展格局，又即將進入「十四五」的新發展階段，對我們做好政府債券工作提出了更高的要求。
今天我在這裡向各位講三個內容。
第一，政府債券的改革發展與中國經濟建設各個階段的情況。
第二，政府債券的經濟社會功能，隨著我國經濟體制的變革也在不斷地深化演進。
第三，政府債券在新格局下要更加注重高質量使用與發展，能夠更好地服務宏觀經濟。
大體上應該有六項責任：第一，把握好宏觀；第二，補充赤字；第三，講法治；第四，講效益；第五，防風險；第六，可持續。我們應該關注研究的應該是這幾個方面，這是我的看法。
國債與地方債的發展歷史
我現在向各位匯報一下第一個問題。
政府債券在變革中不斷發展。這裡面第一點，國債的四步走的發展歷程，可以總結為50年代短暫的起步、80年代升級進步、90年代積極快步、21世紀有序地闊步，主要是這四個階段。
第一階段，國家的短暫起步階段。中華人民共和國剛剛成立，內憂外患，百廢待興，為了彌補財政赤字、平復戰爭的創傷、恢復發展經濟，中國在1950發行了1.48億的人民折實公債，這是我們國家國債的起源。到第一個五年規劃期間，我們國家又在1954年到1958年這五年發行了總額30億國家經濟建設公債。隨著國民經濟發展恢復，以上的債務還清以後，國債就停發了。
從1968年到1980年十多年裡面，我們國家一直處於既無內債、又無外債的階段。當時的外債主要是前蘇聯的，我們用物質來補償。內債就是這五年的債還清以後就一直沒有發。這個階段我們國家的經濟體制主要是高度集中的計劃經濟，宏觀的調控主要靠國家計劃來調控，財政的主要目標是收支平衡。發債是特殊情況下的應急行為，但是我認為這個短暫的起步應當說是了不起的舉措。這是第一階段。
第二階段應該說是國債升級進步的階段。改革開放以後為了調動各方面的積極性，特別是企業的積極性、地方的積極性，國家在上個世紀80年代的體制改革中基本上目標是「減稅放權讓利」這個系列性的措施。後來藉助農村、小崗村承包到戶的經驗，在城市裡面，政府對國有企業實行了經營承包責任制。在中央跟地方的關係中，實行了六種承包方式，這就不細講了。
但問題是到這個地方以後就帶來了另外一方面的問題，最後結論是包盈不包虧，為什麼？它是一對一談判的結果，這裡面人為因素比較多，包盈的拿走了，包虧的也不能把它都砸鍋賣鐵。所以這樣的結果，國家財政收入，特別是中央財政收入大幅度下降，佔GDP的比重越來越低。政府應該辦的事情辦不了，當時有些專家就講了，財政，沒有財如何行政，處於這樣的情況。
但是伴隨著這個過程，日子還得過，所以國債又再一次登上歷史舞臺，1958年到1980年停了，1981年重啟國債的發行。第一年就發行了48億多的國債，到1987年第一次突破了100億，這個階段工作的重心主要在於發行。升級進步主要體現在兩個方面：第一是觀念上拋棄了零負債的觀念，國債發行常態化。第二是改革開放既要補那個窟窿，還要有一定的資金。「放權讓利」讓財政吃緊，特別是中央財政吃緊，所以到1981年我們變得比較果斷，零負債老觀念不受束縛，解放思想。
第二是初期行政管控確保發行，後期再市場化，開始都是行政動員和攤派這兩個手段，中央給某個省多少任務，某個省給到每個單位多少，每個單位動員買多少，成本比較高，因為它是實紙化，當時跟人民幣一樣，所以這個成本也是很高，運輸、保管、保衛、印刷的成本相當高，不像現在。
到1988年恢復以後，國債開始試點流通轉讓；到1991年開始國債承購包銷。所以1988年到1991年國債的一級、二級市場逐步開始建立，一是解決了發行問題，二是解決了發行成本問題。
第三階段應該說是國債積極快步發展階段。1992年開始黨的十四大正式確立了我國社會改革的目標非常清楚，中國特色社會主義市場經濟的確立，根據小平同志南巡講話，在之前計劃為主、市場為輔、有計劃的市場經濟等等說話很多。小平1992年南巡講話非常明確，資本主義可以有計劃，社會主義也可以有市場，大家就豁然開朗，所以十四大就確定裡市場體制，這次十九大又加了「新時代」。十四大明確了資源配置對市場起基礎性作用，最近十九大又變了，起「決定性作用」，所以改革又往前推進了一大步。
1995年，《中央銀行法》規定財政不得向銀行透支，這個歷史就是這樣，當時財政透支還沒有完全向市場開放，就是向中央銀行借錢，明為借實際上就是透支，不用還的，銀行等於增加了發行貨幣，帶來的後果就是通貨膨脹。1995年開始《中央銀行法》規定財政透支不能向中央銀行透支或者借款。所以國債成為了彌補財政赤字的手段，這個時候市場化開始逐步建立，國債的發行規模也逐步增加擴大。
從1993年300多億到1994年一年之間就增加到1000億以上，突破千億了。到了1997年左右，這個時候現代意義上的國債市場體系是1997年基本形成。當時在一級市場上發行模式不斷創新，國債的品種也日益豐富，1991年國債承購包銷標誌著一級市場的建立，1996年國債招標發行就真正實現了市場化。到招標發行應該說在1996年這個時候大大提高了發債的效率，並且能夠反應市場利率的預期，有一個引導作用。所以也促進了一二級市場的銜接。這種手段延續到現在還是這樣。品種有三個月的短期的，也有十年期的長期的，給市場提供了多層次、多品種的選擇。你可以買長期的、中期的、短期的，這是一級市場。
二級市場上，交易所市場比較活躍，國債的衍生工具開始出現。1990年到1992年這個期間上海、深圳的交易所、武漢國債交易中心相繼成立，為國債交易流通提供了重要平臺。國債交易額大幅度上升，市場的中介機構也隨之而發展。全國統一的流通市場建立以後，國債成為了金融市場上的優質投融資的工具，並且衍生出了國債回購、組合憑證、國債短期貨等新的工具。1993年誕生了國債回購不僅成了證券中介機構和銀行進行資金拆借的主要途徑，更從1996年開始作為央行的公開市場操作工具，這是第三階段。
第四階段是國債有序闊步地發展。亞洲金融危機以後，1998年到現在國債市場化的體系建設持續推進、管理機制更加靈活、宏觀調控功能逐步顯著，具體有幾個表現。
第一，多渠道、透明化、多樣化的國債市場機制不斷完善，形成了以銀行間市場為主體、交易所櫃檯債券市場並行發展的格局。市場制度一建立，增加了市場的流動性，定期公布國債發行的信息披露機制，穩定了市場預期。15年到50年的長期國債的發行進一步實現了品種的多樣化。
第二，實施了國債餘額管理制度，有利於財政部主動地把控發債的節奏。多發短債，降低了融資成本，便於央行開展公開市場操作，促進了財政和貨幣政策的配合，強化了國債的流動性，強化了國債收益率曲線的完善。
第三，國債成了積極財政政策的有利力工具。1998年亞洲金融危機蔓延的情況下，我們國家增發了1000億元建設國債，發行了2700億特別國債，補充四大國有銀行的資本金，及時強化了銀行抗風險能力，有力地拉動了經濟增長。這是亞洲金融危機的時候。2008年國際金融危機發生以後的第二年，這個可能大家都記得了，我們發行國債突破了16000億，同比翻了一番，這是2008年。2020年新冠病毒衝擊之下，1萬億抗疫特別國債發行，對控制新冠疾病救助困難群眾，提升市場經濟穩定運行起到了積極作用。
上面我講了國債的短暫起步、升級進步、積極快步、有序闊步，大概是這麼四步的過程。這反映了我們國家經濟建設從弱到強的奮鬥史，也反映了中國特色社會主義市場經濟體制不斷深化變革的過程。我們這個國債融入在經濟改革體制發展中，我向大家介紹一下債務發展的歷史，到目前這個水平。
第一個問題的第二點，我講講地方債。地方債應該說是「堵後門、開前門」的歷程。地方債的雛形同樣誕生於建國初期，歷史也很長。1950年東北生產建設折實公債是最早的起源，1958年我國正式立法發行地方債、地方經濟建設公債。這個期間有7個省開展了發行工作，這個對於加強地方工農業生產發展恢復發揮了一定的作用。1980年我們國家的國債重新啟發，地方債一直處于禁發的狀態。
但是各地陸續出現了政府擔保貸款，國有企業內部債等地方債開始發行。1994年我們把地方政府發的地方債寫進了《預算法》，因為《預算法》規定地方不能發債。1995年也明令禁止政府部門提供擔保貸款，來防止過度發債的行為。1994年財稅分稅制改革以後，中央通過轉移支付、稅收返還、國債轉貸等方式向經濟薄弱的地區提供了必要的建設資金，要進行全國範圍內的平衡。這一階段依然出現了通過融資平臺舉債的地方隱性債務。真正意義上的地方債的出現是2009年，2008年金融危機以後我國實施了總額4萬億的投資計劃，為了緩解地方政府需要配套部分的資金壓力，國務院特批地方政府可以發行2000億元的債務。從這開始拉開了地方債發行的序幕，也走上了「開前門、堵後門」的規範化之路。
地方債經歷了代發代還、自發代還、自發自還這種模式實踐以後，我們國家在2015年新的《預算法》當中又賦予了地方政府舉債的權限，正式建立了「借、用、管、還」相統一的地方債管理機制。
目前地方債成為我國債券市場規模最大的債券品種，存量佔比多少？22%以上，我不是說政府38.9%麼，地方上佔了整個資本市場的22%。在承購包銷、交易流通等細節方面充分借鑑了國債的經驗，朝著公開化、透明化、市場化持續改革，這是我講的歷史，給大家介紹一下，供專家們研究討論背景的材料。
政府債券的功能
第二個大問題想跟大家介紹一下循序漸進，政府債券的功能日益豐富。回望歷史，政府債券隨著我國經濟體制改革也不斷演進。國債功能隨著市場經濟體制建立而豐富。在計劃經濟底下主要是平衡財政赤字，保證財政收支平衡，現在演進為重要的財政政策工具，加強宏觀調控，確保經濟穩定高質量發展，維護國家和社會穩定以及促進金融發展各方面都起了重要的作用。
具體來說在宏觀調控的功能方面，國債是財政與貨幣政策的重要結合點。現在市場經濟當中國債作為彌補財政赤字，籌集建設資金的融資工具，同時又是金融市場上基準的金融資產，所以它具有財政和金融雙重屬性，天然地成為財政貨幣政策的連接點。財政部門通過調控國債發行規模和期限結構實現財政擴張或者收縮，央行通過公開市場買賣國債吞吐基礎貨幣實現對貨幣供給的調節。國債把相對獨立的財政和貨幣政策緊密結合起來形成政策合力，這在我國應對金融危機和疫情衝擊當中，成為了成功的案例。
在經濟功能方面，國債是保證經濟穩定和高質量增長的有效手段，國債資金用於財政支出能產生較大的乘數效應，對於拉動內需、保證經濟穩定具有不可替代的作用。國債投資對於非政府投資能起到風向標的引導作用，進而可以優化產業結構、協調區域發展，使經濟增長更加重質，國債投向基礎設施、高新技術、教育醫療等關乎國計民生的重要產業，通過優質公共產品的提供，提高了經濟發展與社會環境的改善。
在社會功能方面，國債是維護社會安定、可持續發展有力措施。2020年特別是在國債投向上，財政部明確提出各地可以在分配的額度內按照一定的比例預留機動資金解決基層特殊困難的急需資金需求，將國債資金用於困難群眾基本生活補助、穩企穩崗補貼、重點企業貼息貸款等方面，雖然不直接帶來經濟回報，但保障了人民群眾的切身利益，保障了市場主體，維護了社會安定。這些應該說都是我們經濟健康發展的基本前提，另外還包括生態方面也有投資。
第三，金融功能，剛才講到國債是我們國家金融市場上的優質資產和定價基準。
地方債功能在規範之下得到了發揮。隨著地方債規範化建設的不斷推進，合力提供融資渠道服務地方實體經濟，促進金融市場建設方面也都起到了作用。具體來說在財政功能方面，地方債是籌集建設資金的重要途徑。2015年到2019年地方政府通過「開前門」累計發行地方債228000億，其中新增債券是86000億，剩下的也有借新還舊的。特別是去的6月份，政策允許將專項債券作為重大公共性項目資本金，積極鼓勵金融機構提供融資給予支持，明確了專項債+市場化融資這樣的融資組織方式，有力地保障了基礎設施、公共服務領域公益性建設項目的資金需要。
經濟功能方面，地方債是穩增長、降成本、調結構的重要力量。2015年以來，新增加的地方債發行維持高位，年增長率平均達到了48.1%，幅度相當不小。在保持財政投入力度和支出強度、保障地方經濟運行方面起了一定作用。
2015年以來，地方債平均的發行利率是3.5%，遠遠地低於以前非政府債券形式發行的融資平均成本。隨著發行規模的不斷擴大，使用效率不斷提高，地方債也在有力地支持重大項目、重大領域的建設，包括補短板、調結構的作用。在金融功能方面地方債是防範化解金融風險、優化市場結構的必要手段。
截止到去年底，我們已經通過發行地方債置換了12萬多存量的政府債務，將部分低信用高風險地方融資平臺債務轉化為高信用低風險的債券，有效地化解了潛在風險，提高了金融機構的資產質量。同時我國地方債規模逐漸擴大，品種和期限的結構持續豐富，不僅提高了債券市場優質資產的比重，也為投資者提供了多樣化的產品選擇，應該說地方債市場也越來越健全。
當然地方債作為一個年輕的債券品種，在我們國家市場經濟不斷發展的歷史過程中還有很長的路要走。尤其是要在我們提出的加快「借、用、管、還」的全流程機制方面做好功課，時時刻刻要注重講規矩、提效益、防風險、可持續。我們的總目標就是要講規矩、提高效益、防風險、可持續。
政府債券如何服務於新發展格局
我講的最後一點是繼往開來，政府債券要服務於新格局。目前在逆全球化傾向和新冠肺炎疫病全球蔓延的情況下，為了應對外部環境的嚴峻變化，推進國內經濟高質量發展、中共中央提出了構建「雙循環」新戰略格局的重要戰略舉措，特別是明年我們又進入「十四五」階段，建設成中國特色社會主義強國的目標又向前邁進了一步。在這樣一個新形勢下、新格局下，政府的債券如何實現高質量發展，我認為這個歷程還要經過我們的奮鬥，還有很多工作要做，不是短暫的。
我想新格局下國債發展需要思考三個方面的問題。
第一，對國債來說要不斷提高宏觀調控的能力。這個中央已經給了任務，非常明確。「十四五」規劃綱要提出完善我國宏觀經濟治理要以財政政策、貨幣政策為主要手段，「十四五」非常明確地提出來了。剛才講了國債有兩個屬性，必須有財政政策和貨幣政策密切配合，西方叫寬鬆和緊縮，我們叫積極和穩健，意思也是一樣，都需要財政政策和貨幣政策加強宏觀調控，因為已經不是計劃調控了。這是一個問題，明確我們國債的功能。
第二，要正確看待財政赤字。不論是計劃經濟時期還是市場經濟時期，國債首先是起到彌補財政功能，2020年之前我國赤字一般來說按照國家標準控制在3%之內，今年受新冠肺炎影響突破了3%，大家可以看前幾年我們是2.6%、2.7%、2.8%，今年是3.6%。所以我們應該思考在新的格局下，在財政赤字的嚴格限定下，是否能夠形成新格局下消費主導的國內大循環。這是題目，大家可以研究。是否能夠滿足公共服務均等化，這是中央「十四五」建議中提出來的。老齡少子化所帶來的公共支出擴大的要求，大家要考慮考慮。
第三，要全面地加強法治保障。當前我們國家仍然以1992年制定頒布的《國庫券條例》為國債的最高層的法律文件，全條例一共14條。受客觀環境的限制，裡面有一些規定已經不適合當前的情況，容易出現監管重複、監管空白、監管套利等等問題。另一方面也不利用政府債券、金融功能、宏觀調控等功能的發揮。既然是「十四五」建議已經提出這個問題了，所以我們需要進一步研究，怎麼加強政府債券的立法工作，全面構建法治化保障。
第二點新格局下地方債發展要把握三個原則。
第一，勿忘負債本質，講效益。在思想上地方政府一定要摒棄急功近利、一哄而上這種不正確的政績觀，時刻要緊繃借錢要還的思想這根弦。在舉債過程中必須認真做好可行性研究，尤其是對於常規上只能增不能減的剛性開支，這個支出要做長遠考慮、科學決策。同時要兼顧好經濟效益和社會效益。
第二，做好全流程監控，防風險。「借、用、管、還」這幾個環節都要高質量。
第三，要保持長遠眼光，保證債務可持續發展。2019年地方債整個債務82.9%，低於國際上100%—120%的通行標準。全國是82.9%，但有的省已經大大超過，區域的風險有所暴露。所以說在使用上「借、用、管、還」還是要進一步加強。某一個省一個縣債務28億，集中欠了一個工廠2億多，這個工廠影響到為這個工廠配套服務下面的工廠4000多戶，形成了三角債，其中欠了農民工工資5000多人，三年沒有還了，風險是有的，不是沒有的。
我們已經進入到新的階段了，我衷心地希望大家出更好地主意，在實踐中完全監管、完全法治，並且能夠嚴格認真地執行，這樣使我們的政府債按照「十四五」的要求真正能起到主要功能的作用，能夠穩定經濟、穩定社會，確保安定發展，達到預期的目標，兩個一百年能夠時間。
謝謝大家！佔用了大家時間。
（作者：楊志錦 編輯：周鵬峰）