來源：Wow向南飛 • 2020-07-03 15:28:13
疫情背景下，今年的宏觀經濟下行壓力空前加大。作為重要的對衝政策，今年政府工作報告裡提出地方政府專項債發行3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元。地方政府專項債到底是個什麼東西?他為什麼能成為穩定宏觀經濟的重要工具?
一、地方政府債務的前世今生
地方政府專項債券，其實是地方政府債的一種。地方政府債這東西，並沒有像國債那樣有著悠久的歷史，因為在很長的時間內，咱們國家其實是禁止地方政府發債的。真正意義上的地方政府債，是2014年改革之後才有的新事物。在此之前，對地方債更加準確的稱呼應當是地方融資平臺債務，也就是各類城投債和銀行貸款。這些債務包含三個種類，一是地方政府負有償還責任的債務，二是地方政府負有擔保責任的債務，三是地方政府可能承擔一定救助責任的債務。這三種債務對財政的壓力由大到小依次減輕。簡而言之，是因為分稅制改革後地方政府事權財權不匹配產生了資金缺口，而修訂前的預算法又不允許地方政府借債，使得地方政府不得不通過其他方式變相舉債。而債務的主要用途其實就是用於建設政府所承擔的公共服務資金支出。比如城市供水、供電、垃圾處理還包括一些項目建設，比如機場、路橋、甚至包括公園等等公共服務的建設資金。
地方財力不足導致的償還風險固然是一大風險，但這是建立在債權債務關係清晰的基礎上的。在這個前提下，如果債務無法償還，那就意味政府承擔的多項公共服務全部停止，例如供水、供氣、供電等等，這對老百姓的日常生活影響可就大了去了。不過我國的政治體制決定了地方政府不存在破產這個概念，因此這種山窮水盡，影響每個人日常生活的的情況目前來看只是一種設想。
更大的、更現實的風險則是道德風險。由於地方政府債的債務主體是融資平臺這種曖昧不清的實體，地方政府理論上是可以撒手不管的，也就是說如果地方政府真的還不起了，說這些爛玩意根本不是我借的，是平臺公司借的，你別找我，銀行真的沒有什麼辦法。如果任由這種情況出現，銀行壞帳勢必大量累積，侵蝕銀行資本金，金融系統就會動蕩。這種系統性的風險是我黨金融工作的底線，是萬不能發生的。因此，為了解決這個事情，中央在14年10月份出臺了地方政府債務管理的綱領性文件: 國發【2014】43號文。這個文件的主要意思就是以前的你們借債的既成事實我就算是認了，但以後還想這麼幹那可不行。同時，我們修改了預算法，把舉債的權力下放一級到省級政府，這算是在事權和財權的平衡上略微向地方做了點讓步。自此以後，理論上，地方債只有一種形式，就是省級政府向債券市場舉借的地方債。
二、目前地方債的情況
目前地方債全部是省級地方政府通過債券市場發行的，而且自主承擔償還責任。這些地方債包括兩個用途，一是置換，二是新增，新增的地方政府債又分成兩種，一種是一般債，另一種是專項債。
所謂置換，說白了就是借新還舊。地方政府在2013-14年集中統計上報了一次政府債務的存量數據，這些債務隨著時間的推移會逐漸到期，需要還本付息，然而地方政府財力有限，無法完成，那怎麼辦呢?那就置換唄，通過發行新的地方債來還老的地方債，債務問題就可以得到暫時的解決。不要覺得借新還舊是什麼丟人的事，只要政府的信用在，能夠持續的進行融資，這條路就是好辦法，很多企業不也正是這麼做的麼。但置換的高明之處在於，將地方政府這個實體從幕後推向臺前，用省級政府的信譽顯著降低政府的融資成本。以前的地方政府債是融資平臺借的，銀行和市場對他們的性質有疑慮，有疑慮怎麼辦，那就提高融資成本，按照企業的標準來辦，所以地方政府前些年的融資成本動不動8%，甚至高達10%，要知道國債的成本長期在3%左右。現在地方政府出面來借錢，成本一下子降低了，成本也就3.5%左右，因此地方政府對這項政策簡直是謝天謝地。
有人會問，用低息債務去置換高息債務，這不是耍流氓麼?有誰這麼二會答應啊，答案是，債務的微觀主體不同，其實投資者的權力並沒有被侵佔。舉個例子，地方政府的存量債務可能是借給工行的，利率是8%，現在呢，我通過公開的方式向市場融一筆錢，投資者可能是建行、交行，利率只有3%。把借來的錢還給工行，成本還降低了，豈不美哉。不過從宏觀上說，銀行高息借債給地方政府的時代結束了，利潤空間受到了壓縮。然而，這比不還錢還是強了百倍。
所謂新增，顧名思義就是地方政府為了建設需要增加的債務。這裡面的一般債主要是為了應付地方政府的日常開支。而地方政府要進行建設，就需要用到專項債。專項債的每一筆都要對應地方上的一個重大項目，因此才叫做「專項債」。每一年專項債和一般債能發多少，是需要全國人大在兩會上審議通過的。這也是為什麼地方政府專項債的限額要寫到政府工作報告裡面，只有人大通過了這個報告，限額確定下來，財政部才能把這個額度根據需要分配到各個省，然後各個省才能發債。不過今年因為疫情突如其來，實際上採取了先斬後奏的模式，也就是先提前預支一部分專項債額度，然後等兩會的時候再讓人大一併審議。
為什麼近年來專項債的作用越來越大呢?這是因為這兩年經濟下行壓力大，地方政府需要工具來對衝經濟下行壓力，而專項債是非常好用的一個工具。在現有的財政管理體制下，地方政府專項債雖然也納入預算管理，但他不是用地方政府的預算收入來償還的，而是用債券對應的項目收益償還，而且不計入赤字，這就給了專項債相對靈活的使用空間，比起受到嚴厲打擊的各類城投債等隱性債務，專項債相當於是地方政府和中央政府之間達成的某種妥協。
三、後續
地方債目前通過改革已經走上正軌了，雖然仍然有一些問題，例如流動性問題，發行的市場化問題等等。但是比起以前大規模的不規範舉債，還是要好了很多，最重要的，地方債的置換給了地方政府喘息的機會，用時間換來了空間，個人認為是近年來財政改革中比較成功的一項。