中國光伏行業管理政策的變遷

發表於：2020-10-15 08:46:05     作者：王淑娟

來源：智匯光伏

在眾多類型的「發電項目」中，光伏項目可能是唯一採用「備案制」管理的投資項目。光伏項目，大到500MW的地面光伏電站，小到5kW的戶用光伏項目，都是採用「備案制」的管理辦法。這給光伏項目的前期開發提供了很大的便利，尤其是給民營投資企業提供了方便，為光伏行業的蓬勃發展提供了基礎。

實際上，早期的光伏項目，參考風電項目，採用的是核准制。光伏行業發展的太快，舊衣服很快就不合體，光伏行業高層管理者們不斷的摸索，根據新情況調整管理政策。

本文大致介紹了光伏行業管理政策的變化歷程。

一、示範項目——特許權項目&金太陽、光電建築

2009年，風電行業已經發展的如火如荼，幾乎每年的增長率都超過100%;但光伏行業截止2008年底的累計裝機卻僅有140MW!

彼時，光伏系統成本高達50~60元/W，沒人能說清光伏系統成本到底最低能降到多少?多少的上網電價合適。

為了摸清楚情況，國家能源局在2009、2010年開展了兩期特許權項目。

2009年一期特許權2個10MW光伏項目獲得了1.09元/kWh的上網電價。同時，給予同地區示範項目1.15元/kWh的上網電價，這個電價也成為中國第一個標杆電價。

在分布式領域，2009年批覆了111個光伏建築項目，累計規模91MW;275個金太陽工程項目，累計規模632MW。

二、核准制——2014年以前

通過特許權項目摸底之後，2011年，國家能源局出臺了第一份光伏項目的管理辦法——光伏項目採用核准制管理。同時，出了1.15元/kWh的標杆電價。

核准制下，光伏項目大致的開發流程如下圖所示。項目獲得核准文件後，即可以開展項目建設的相關準備工作。

 

 

項目開發過程中主要的過程文件

1)光伏項目路條

 

 

2)光伏項目核准文件

 

 

核准制的特點：

1)核准制管理嚴格，初期項目業主投資經驗不足的情況下，能很好的把控項目風險，保證項目質量和順利執行。

2)投資商前期工作量大;有項目開發經理曾吐槽，大概需要到各執行部門蓋五六十個紅章，最終才能拿到核准批覆文件。

3)項目由省裡核准，但補貼由國家發放，國家對全國的對總體開發規模沒有把控，就無法把控補貼的總量。在光伏整體規模小，總補貼額不高的時候問題不大，2013年部分優勢省份核准了大批量的項目。

為了宏觀的調控，國家能源局調整了光伏的管理政策。

三、規模管理下的備案制——2014年、2015年

2013年8月29日，國家能源局關於印發《光伏電站項目管理暫行辦法》的通知出臺，於2014年開始實施。

 

 

與之前的核准制相比，備案制發生了重大變化，如下圖所示。

 

 

可見，由核准制改為備案制後，項目前期開發過程更加簡化，有助於促進項目的開發。

 

 

項目完成備案之後，並不一定能獲得補貼資格。只有進入國家規模指標的大盤子，即規劃內的項目，才能獲得補貼資格。

此時，光伏項目前期工作開展流程如下圖所示。

 

 

2014年、2015年，根據當時不同的特點，國家的規模管理指標下發的方式差異很大。

2014年，分布式和地面電站指標分開管理;由於發展的不均衡性，導致分布式指標大量剩餘而地面電站指標不夠用。

2015年，只下達了地面電站指標;為了促進分布式的發展，分布式不設置規模限制，對後期分布式的爆發影響非常大;同時，第一次單獨下達了光伏扶貧的指標。

 

 

四、省內競爭性配置——2016年、2017年

由於項目備案非常簡單，全國各省產生了大規模的備案項目;然而，實行規模管控之後，指標成了「搶手貨」。因此，「倒賣路條」現象猖獗。

為了進一步規範管理，有效降低補貼需求，2016年，國家能源局下發了《關於完善光伏發電規模管理和實行競爭方式配置項目的指導意見》(發改能源[2016]1163號)，開始開展「補貼指標拍賣」——省內競爭性配置。

根據競爭性配置的規則，不同類型的項目管理如下圖所示。

 

 

在上述規則下，2016年的指標分配情況如下。在第一批大同領跑者試點併網之後，第一次發放了較大規模的領跑者基地項目指標。

 

 

在競爭性配置管理下，普通光伏項目的開發過程如下圖所示。

 

 

2017年執行的政策與2016年基本相同。整個光伏行業出現蓬勃發展的態勢，年新增裝機大幅增長。在2017年達到至今為止的歷史新高——53GW!

五、嚴控規模——2018年無新增項目

由於2017年光伏年新增裝機量井噴，可再生能源附加基金已經遠遠無法覆蓋可再生能源項目的補貼需求，會給未來行業發展帶來隱患。

為了控制發展節奏，2018年6月1日，國家發展改革委、財政部、國家能源局聯合下發《關於2018年光伏發電有關事項的通知》(發改能源〔2018〕823號)，被稱為史上最嚴厲的光伏管理政策。在此不再贅述，有感興趣的朋友，可以看以前的文章：

《補貼再下調?祝光伏行業早日成人，過青年節!》

《由政策回歸市場，光伏行業即將成年!》

「531」政策已經過去兩年多。很多行業人現在回頭看，會用更加客觀的視角，認為政策利大於弊。當時，政策出臺確實對行業是個非常大的打擊;但也在客觀上促進了行業快速進入平價時代，加速了行業的進步。讓光伏行業實現了鳳凰涅槃。

六、全國性競價——2019年、2020年

經歷了2018年的531政策之後，2019年5月30日，國家能源局正式下發了《2019年光伏發電建設管理工作方案》，2020年完全沿用該管理方案。

該政策在之前的省內競價、領跑者競價經驗的基礎上，為了在補貼限定的情況下，實現最大規模的裝機量，保障行業的發展，實行了「全國性競價」。

該政策的基本框架就是「六定原則」，如下圖所示。

 

 

在該管理框架下，光伏項目要想獲得補貼資格，需要經過省內篩選之後，參與全國性競價，具體流程如下圖所示。

 

 

全國性競價效果非常顯著，項目實際獲得的補貼，在標杆電價的基礎上出現了大幅的下降。根據國家能源局的統計數據，項目電價的平均降幅為7分/度電左右，2019、2020年的競價項目，每年可以節省40多億的補貼資金，20年下來將節省近1000億元。

七、省內批覆平價項目——2021年以後

毫無疑問，2021年光伏行業將進入全面去補貼時代。(戶用項目或有補貼)目前，對無補貼平價上網光伏項目的管理，一直參照2019年1月9日，國家發改委 國家能源局聯合下發《關於積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》(發改能源〔2019〕19號) 文件。

由於平價上網項目不需要補貼，國家不需要控制補貼總額度，因此，管理權限再次被下放到各省(省可以下放到地市，但授權不授責)，國家僅僅做一個通報(合法性、享受特殊政策的證明)，如下圖所示。

 

 

在該文件中，對於2019年、2020年兩年開工的光伏項目，給予了8項優惠政策。

 

 

在國家能源局公示的2019、2020年兩年的平價上網項目名單中，光伏總規模高達47.8GW，遠遠超過了風電，如下表所示

 

 

八、結語

與其他任何的發電形式相比，光伏行業發展特別迅速。新增裝機增長快，成本下降快。牽涉的利益相關方類型最多。從大型央企、國企，到上市民營企業，在小型民營企業，再到戶用自然人。

項目應用場景最多。荒漠電站、農光互補電站、漁光互補電站、山地電站、屋頂電站、建築相結合電站.....因此，管理起來難度也最大。我們的管理者，在不斷積累經驗，提高管理水平，為光伏行業穩步、健康的發展保駕護航!

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