（原標題：促進創業投資持續健康發展的行動綱領——解讀「創投國十條」的體制建設含義）
促進創業投資持續健康發展的行動綱領
——解讀「創投國十條」的體制建設含義
中國證監會私募基金監管部副主任 劉健鈞
2016年9月20日，我國創業投資界熱切盼望的《國務院關於促進創業投資持續健康發展的若干意見》（以下簡稱「創投國十條」）莊嚴發布。這在我國創業投資體制建設史上具有裡程碑式的意義！為促進我國創業投資行業在新起點上的持續健康發展，「創投國十條」從十個方面明確了全面推進創業投資體制建設的新要求。
一、適應新的時代背景，提出持續健康發展總體要求
我國創業投資體制建設可追溯到上世紀80年代。最早原國家科委、原國家計委分別從各自角度，積極推進有關制度建設，並得到各有關部門大力支持和配合。2005年11月，國家發展改革委等十部委聯合發布《創業投資企業管理暫行辦法》。隨後，配套性稅收優惠政策、引導基金政策於2007、2008年先後推出，多層次資本市場體系逐步建立，使得有中國特色的創業投資體制基本框架得以形成。2013年6月，中央編辦將包括創業投資基金在內的各類股權投資基金的監管職責調整到證監會。2014年8月，證監會發布實施《私募投資基金監督管理暫行辦法》，其中專設創業投資基金特別章節，從而為對創業投資基金實行差異化監管提供了基本法律框架。
受益於創業投資體制和差異化監管的有力支持，我國創業投資行業得以迅速起步和發展，對拓寬創業企業融資渠道、促進經濟結構調整和產業轉型升級、增強經濟發展新動能，起到了積極作用。但同時也出現了一些問題。適應新的時代背景，「創投國十條」突出強調「持續健康發展」並從指導思想、基本原則兩個層面提出了總體要求。
二、培育多元創業投資主體，賦予天使投資人作為個人創業投資主體地位
創業投資主體是創業投資市場的核心要素。過去，為便於操作，政策鼓勵的著力點一直限於創業投資企業和創業投資基金等組織化創業投資主體。在新形勢下，為培育多元創業投資主體，「創投國十條」將政策鼓勵視野拓展到了組織化、非組織化創業投資主體兩個層面：
（一）加快培育形成各具特色、充滿活力的創業投資機構體系。考慮到不同種類機構化創業投資主體的運作特點各異，「創投國十條」進一步提出了四項措施：一是鼓勵各類機構投資者和個人依法設立公司型、合夥型創業投資企業（基金）。二是鼓勵行業骨幹企業、創業孵化器、產業（技術）創新中心、創業服務中心、保險資產管理機構等創業創新資源豐富的相關機構參與創業投資。三是鼓勵個人通過依法設立一人公司從事創業投資活動。四是鼓勵和規範發展市場化運作專業化管理的創業投資母基金。
（二）積極鼓勵包括天使投資人在內的各類個人從事創業投資活動。直接從事創業投資的個人，雖然不一定具備機構化創業投資的專業化運作水平，但由於投資運作具有更大的靈活性、特別是在決策上可以隨性而為，因而也是創業投資的重要主體。特別是天使投資人，當其以個人資金直接從事創業投資時，多多少少懷有天使般助人創業情懷，因而可望成為支持早期企業創業創新最重要的主體之一。所以，「創投國十條」首次明確「積極鼓勵包括天使投資人在內的各類個人從事創業投資活動」，並提出了相應政策舉措。
三、股債聯動，多渠道拓寬創業投資資金來源
資金是創業投資市場的源頭活水。總結前些年創業投資企業股權資本募集和運用債權融資方式提高投資能力的兩方面經驗，「創投國十條」從兩個維度，提出了多渠道拓寬創業投資資金來源的一系列舉措：
（一）大力培育和發展合格投資者。其目的是給各類創業投資企業提供源源不斷的股權資本來源。具體途徑包括：一是支持各類機構投資者投資創業投資企業和創業投資母基金。這裡明確支持中央企業、地方國有企業投資創業投資企業和創業投資母基金，在歷史上還是首次。儘管前些年一些國有企業已經開始嘗試通過閒置資金參與創業投資，但往往被作為「非主營業務」加以限制。二是鼓勵信託投資公司積極探索新產品、新模式、為創業企業提供綜合化、個性化金融投融資服務。三是支持具有風險識別和風險承受能力的個人參與投資創業投資企業。
（二）建立股權債權等聯動機制。主要目的是通過股權債權聯動，提高創業投資企業的融資服務能力，甚至將債權融資方式融得的資金轉化為創業投資企業的股權投資資金。一是推動發展投貸聯動、投債聯動、投保聯動等新模式，提高創業投資企業的融資服務能力。二是支持創業投資企業及其股東依法發行企業債券和其他債務融資工具融資，增強投資能力。
四、加大政策扶持力度，強調投資方向引導
2005年11月《創業投資企業管理暫行辦法》發布實施以來，在財稅等部門積極支持下，我國已經初步建立起以稅收優惠政策和引導基金財政支持為主要內容的創業投資扶持機制。此次「創投國十條」不僅明確提出要加大政策扶持，而且強調投資方向引導，以更好發揮政策扶持引導創業投資支持創業創新的作用。主要體現為四個方面：
（一）完善創業投資稅收政策。主要亮點包括：（1）明確完善創業投資稅收優惠政策的基本思路是「按照稅收中性、稅收公平原則和稅制改革方向與要求，統籌研究鼓勵創業投資企業和天使投資人投資種子期、初創期等科技型企業的稅收支持政策」；（2）明確近期兩項工作任務是「進一步完善創業投資企業投資抵扣稅收優惠政策，研究開展天使投資人個人所得稅政策試點工作」。
（二）建立創業投資與政府項目對接機制。鑑於全面創新改革試驗區、雙創示範基地、國家高新區、自主創新示範區、產業（技術）創新中心、科技企業孵化器、眾創空間等各類創業創新服務區是創業創新企業重要集聚區，「創投國十條」明確要求其開放項目資源，充分利用政府項目資源優勢，搭建創業投資與企業信息共享平臺。
（三）研究鼓勵長期投資的政策措施。明確要求有關部門研究「在企業債券發行、引導基金扶持、政府項目對接、市場化退出等方面給予必要的政策支持」，特別是要研究「建立所投資企業上市解禁期與上市前投資期限長短反向掛鈎的制度安排」。
（四）發揮政府資金的引導作用。一是充分發揮國家新興產業創業投資引導基金等已設立基金的作用；二是對已設立基金未履蓋且需要政府引導支持的領域，鼓勵有條件的地方新設創業投資引導基金；三是為最大限度發揮政府資金的槓桿放大效應，並實現專業化管理，鼓勵創業投資引導基金注資設立市場化母基金；四是建立並完善創業投資引導基金中政府出資的績效評價制度，為發揮政府資金的引導作用奠定紮實制度基礎。
五、著力構建法律保障體系，完善相關法律法規
過去有關創業投資立法，無論是《創業投資企業管理暫行辦法》，還是《私募投資基金監督管理暫行辦法》，主要從應急之需，聚焦於創業投資企業（基金）的自身構架建設。隨著創業投資企業制度的初步確立，對相關法律法規的完善顯得日益迫切。為此，著力構建法律保障體系，從兩個層面提出完善相關法律法規舉措。
（一）構建符合創業投資行業特點的法制環境。一是鑑於現行公司法、合夥企業法等基本法仍難適應創業投資企業的運作要求，明確「推動完善公司法和合夥企業法」；二是考慮到對包括創業投資基金在內的各類私募投資基金進行統一立法已經成為我國既定的立法模式，明確「完善相關管理制度，推動私募投資基金管理暫行條例儘快出臺，對創業投資企業和創業投資管理企業實行差異化監管和行業自律」；三是完善外商投資創業投資企業管理制度。
（二）落實和完善國有創業投資管理制度。在創業投資發展初期，民營資本對創業投資往往望而生畏，因此鼓勵國有資本以適當方式參與創業投資便成為我國培育多元創業投資主體和多渠道拓寬創業投資資金來源的重要選項之一。然而，我國現行國有資本管理體制尚不能適應高度市場化運作的創業投資。為此，「創投國十條」明確了落實和完善國有創業投資管理制度的一系列舉措。
六、更好發揮資本市場功能，完善創業投資退出機制
創業投資退出機制既是確保創業投資資本實現「投資、增值、退出、再投資」良性循環的必要保障，也是確保有限創業投資資本支持更多新創建企業的重要條件。經過十幾年的艱苦努力，我國在創業投資退出機制建設上已取得一系列重大成果：2004年推出作為創業板過渡板塊的中小企業板，2005年完成股權分置改革，2009年推出創業板，近年來在對三板市場進行改造基礎上於2012年建立了全國中小企業股份轉讓系統，各地還建立了區域性股權交易市場。在新形勢下，為拓寬創業投資市場化退出渠道，「創投國十條」重申「進一步完善創業投資退出機制」。
具體舉措包括四個層面：一是充分發揮已有市場的功能，暢通創業投資市場化退出渠道；二是強調完善全國中小企業股份轉讓系統交易機制，改善市場流動性；三是支持機構間私募產品報價與服務系統、證券公司櫃檯市場開展直接融資業務；四是鼓勵以併購重組等方式實現市場化退出，並將規範發展專業化併購基金作為併購退出重要途徑。
七、四措並舉，全面優化創業投資市場環境
創業投資持續健康發展不僅有賴於高效的運行機制，還需良好的市場環境。為此，「創投國十條」對創業投資市場環境給予了高度重視，從四個方面明確了相關要求：
（一）優化監管環境。一是明確了創業投資基金監管制度建設的基本原則。一方面，要求「實施更多的普惠性支持政策措施，營造公平競爭的發展環境，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，搞好服務，激發活力」；另一方面要求「堅持適度監管、差異化監管和統一功能監管，創新監管方式，有效防範系統性區域性風險」。二是明確了差異化監管的具體制度要求。提出「對創業投資企業在行業管理、備案登記等方面採取區別對待的差異化監管政策，建立適應創業投資行業特點的寬市場準入、重事中事後監管的適度而有效的監管體制」。三是釐清了創業投資基金與股權投資基金等其他類別私募投資基金的業務邊界。為有效引導創業投資支持創業創新和實體經濟，並避免主要從事上市公司併購投資的股權投資基金借用「創業投資基金」名義規避較嚴監管，明確要求「加強信息披露和風險揭示，引導創業投資企業建立以實體投資、價值投資和長期投資為導向的合理的投資估值機制。對不進行實業投資、從事上市公司股票交易、助推投資泡沫及其他擾亂市場秩序的創業投資企業建立清查清退制度」。將「是否從事上市公司股票交易」作為業務邊界，既有利於給創業投資基金創造相對寬鬆的投資空間，但並不影響還可通過財稅優惠政策引導其增加對創業早期企業的投資。四是明確了有效控制投資運作風險的制度安排。五是強調全面加強投資者保護。
（二）優化商事環境。一是針對前一段時期地方工商部門因擔憂非法集資，停止了各類投資性企業的工商登記或對工商登記變相搞行政許可等問題，明確提出「各地區、各部門不得自行出臺限制創業投資企業和創業投資管理企業市場準入和發展的有關政策」；二是鑑於目前創業投資企業為享受財稅優惠政策進行的「發展備案」和為接受適度監管的「監管備案」仍同時並行，為給兩類備案提供便利，「創投國十條」要求建立互聯互通機制；三是針對創業投資企業工商登記程序仍比較繁瑣，要求「持續深化商事制度改革，提高工商登記註冊便利化水平」；四是鑑於我國目前創業投資行業呈現出「機構多而不強」的無序同質競爭格局，要求「促進創業投資行業加強品牌建設」。
（三）優化信用環境。忠實履行誠實信用義務，保持良好誠信記錄，是創業投資行業賴以持續健康發展的生命線。為此，「創投國十條」全面提出了「優化信用環境」的要求。一是在信用記錄環節，要求進一步建立健全創業投資企業、創業投資管理企業及其從業人員信用記錄，實現創業投資領域信用記錄全履蓋；二是在信用信息共享環節，要求推動創業投資領域信用信息納入全國信用信息共享平臺，並與企業信用信息公示系統實現互聯互通；三是信用信息運用環節，要求加快建立創業投資領域嚴重失信黑名單制度，鼓勵有關社會組織探索建立守信紅名單制度，實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒；建立健全創業投資行業信用服務機制，推廣使用信用產品。
（四）嚴格保護智慧財產權。創業企業多擁有創新的智慧財產權，保護好智慧財產權不僅關係到創業企業的興亡，而且關係到創業投資能否獲得應有的收益。因此，將「嚴格保護智慧財產權」作為「優化創業投資市場環境」的重要環節加以強調。
八、推動雙向開放，著力培育創業投資行業國際競爭力
在我國創業投資行業發展初期，主要是引進國外的創業投資資本。在目前已初具規模後的新時期，「創投國十條」果斷提出「推動創業投資行業的雙向開放」。
（一）有序擴大對外開放。一是明確開放的目的是「通過吸引境外投資，引進國際先進經驗、技術和管理模式，提升我國創業投資企業的國際競爭力」，而不是為開放而開放；二是從便利外資進入、解決結匯難問題等方面，明確了具體政策取向。
（二）鼓勵境內創業投資企業「走出去」。具體政策取向是「完善境外投資相關管理制度，引導和鼓勵創業投資企業加大對境外及港、澳、臺地區高端研發項目的投資，積極分享高端技術成果」。
九、加強創業投資行業自律，健全相關服務體系
萬紫千紅才是春，在我國創業投資事業從過去的星星之火發展成為初具規模的行業之後，適應行業持續健康發展的需要，「創投國十條」對行業自律和服務體系建設提出了迫切而具體的要求。
（一）加強行業自律。一是要求「加快推進依法設立全國性創業投資行業協會，鼓勵條件具備的地區成立創業投資協會組織，搭建行業協會交流服務平臺」。二是強調「充分發揮行業協會在行業自律管理和做好政府與市場溝通中的積極作用，加強行業協會在政策對接、會員服務、信息諮詢、數據統計、行業發展報告、人才培養、國際交流合作等方面的能力建設，支持行業協會推動創業投資行業信用體系建設和社會責任建設，維護行業持續健康發展的良好市場秩序」。這些要求指明了行業協會的發展方向。
（二）健全服務體系。一是要求「加強創業投資相關會計、徵信、信息、託管、法律、諮詢、教育培訓等各類中介服務體系建設」，全方位明確了服務體系建設主要內容；二是強調創業投資專業人才培養。
十、注重政策頂層設計，強調各方統籌協調
鑑於創業投資體制建設是一項複雜的系統工程，涉及到制度設計的方方面面和國務院十五個部委，為確保各項舉措落到實處，「創投國十條」特別注重加強政策頂層設計，並強調各方統籌協調。
鑑於根據中央編辦的既有分工，發展改革委負責牽頭促進創業投資發展政策，證監會負責對創業投資基金的監管，「創投國十條」要求「發展改革委要會同有關部委加強促進創業投資發展的政策協調，建立部門之間、部門與地方之間政策協調聯動機制，加強創業投資行業發展政策和監管政策的協同配合，增強政策針對性、連續性、協同性。」為及時評估政策推進的成效，促進相關政策不斷完善，並切實提高政策協同性，還特別強調「建立相關政府部門促進創業投資行業發展的信息共享機制」。