富蘭克林·羅斯福:是時候對最高法院動手了

編者按：上世紀三十年代，美國經濟大蕭條後，富蘭克林·羅斯福實施新政，改善民生。隨後，最高法院在多個判決中阻擊新政，削弱政府權力，新政受挫。連任總統後，羅斯福登上權力巔峰，反擊最高法院，試圖更改大法官數量——最高領袖與最高法院之間的對決就此展開：應維護司法獨立，還是為了時代所需屈就於政治強人？

在《至高權力：羅斯福總統與最高法院的較量》一書中，美國史學家傑夫·謝索詳盡記錄了這次美國政壇的巔峰對決，其過程堪稱白宮版「權力的遊戲」，被《九人》作者傑弗裡·圖賓及法學泰鬥理察·波斯納力薦，被譽為「21世紀公民必修課」亦被美國前總統比爾·柯林頓盛讚：傑出的著作，與我們時代息息相關。

本文為《至高權力》的前言，講述了這場風暴前寧靜但充滿暗湧的前夕——富蘭克林·羅斯福，終於要對最高法院動手了，但在這之前，他先給法官們調一杯濃烈的雞尾酒。

雞尾酒的酒勁通常很大。今晚，這些酒似乎是給人壯膽的。

酒是總統親自調配的，這已成了一種慣例。他調酒時看似漫不經心，手法卻嫻熟老到。但在1937年2月2日這晚，不論是總統安然自若的神態，還是他調製出的烈性飲料，都無法驅散幕僚心中的不安。此刻，他們正聚集在位於白宮樓上的總統私人小書房裡。

富蘭克林·羅斯福舉杯向最高法院致敬——向曾經的最高法院，也向他所希望的即將改變的最高法院。羅斯福告訴幕僚，「採取行動的時刻」已經到來，他們與最高法院的對峙不能再拖延了。「儘管這樣做會很不愉快，但我認為我們不得不面對這一局面。」三十六個多小時以來，這些幕僚是全國唯一能夠準確理解總統這句話含義的人，這就不難解釋他們為何會有不詳的預感了。

曾經有記者稱羅斯福「顯然是美國最無憂無慮的人」，而今晚，他在這個房間裡也是最無憂無慮的那個。他模仿幕僚沉鬱的表情，後者對於即將開始的晚宴沒有任何期待之情，那可是一年一度為最高法院的大法官們舉辦的宴會。不過，很明顯總統對當下這個時刻感到很高興：此時，最高法院「九個老頭」中的七個已經抵達樓下的東廳，一起出席晚宴的還有其他舉足輕重的大人物。一出國家級的大戲即將上演。

富蘭克林·羅斯福

此時是富蘭克林·羅斯福第二個總統任期的第二個星期，他登上了權力的巔峰。在美國人的生活中，羅斯福是戰勝一切的力量，有著卓絕的影響力。1936年11月，他以令人難以置信的百分之六十一的大眾選票和幾乎所有的選舉人選票，贏得了美國總統選舉歷史上最大規模的壓倒性勝利。他新組成的龐大聯盟——其中有自由派人士、勞工、婦女和少數群體——不僅授權讓他繼續擔任總統，而且極大地增強了他在第一個總統任期內所取得成就的分量。與自重建時代以來的情形相比，現在的美國更接近於一黨統治。在第一個任期內，羅斯福輕鬆獲得了國會山多數議員的支持，其中大部分人對他言聽計從。現在，在他的第二個任期之初，這種權力失衡的情況更加明顯了。1937年2月，參議院有七十六名民主黨人，而反對派參議員總共為二十名，但大多不是共和黨人。

在羅斯福看來，這一壓倒性勝利使他終於能夠與最強大、最無法容忍的對手一較高下了，他將其視作美國社會和經濟進步的最大障礙。這個對手就是美國最高法院。

到羅斯福於1937年1月第二次就任總統時，最高法院已經通過一系列極具破壞力的判決將新政摧毀得體無完膚。羅斯福第一個總統任期中的工作重心是全國復興總署。這一機構以其隨處可見的藍色老鷹標誌而聞名，不論是在商店的櫥窗裡，還是在合唱隊女孩子的演出服上都能看到它的身影。在1935年5月27日「黑色星期一」這天，最高法院判決廢除了全國復興總署——大法官們以驚人的九比〇的投票結果，不僅否定了這一機構的合法性，而且取消了包括最低工資、最高工作時數和工人權利在內的一整套體系。緊隨其後被最高法院裁定取消的是新政農業政策的支柱《農業調整法》。然後是《格菲煙煤法》。接著是一項州的最低工資法。在歷史上最高法院還從未在如此短的時間裡取消過如此多的法案。在1933年至1936年間，最高法院推翻國會法案的速度是從前的十倍。為了做到這一點，大法官們翻找出被長久遺忘的法律原則，並給憲法中隱蔽晦澀的條款注入了新的活力。最高法院正在創造「新的原則，其創造的速度超過了我理解這些原則的速度」，大法官哈倫·菲斯克·斯通抱怨道。斯通對於最高法院的這種做法漸感憤怒，反對意見日益增長，這使他成了新政派心目中的英雄。

由最高法院頒布的反對判決不僅數量眾多，而且立場強硬，影響面廣泛，因而將華盛頓籠罩在一片危機重重的陰雲之下。到了1937年，最高法院的多數派大法官明確表示新政的概念——運用政府權力來緩解由大蕭條所造成的損失，並創造一個全新的更加公平的社會和經濟秩序——是對憲法的冒犯，不論運用該權力的是聯邦政府還是州政府。羅斯福向新聞界抱怨道，最高法院已經建立起一個「『無主之地』，在那裡州政府或聯邦政府都無法發揮作用」。即將面對最高法院審查的《社會保障法》看來肯定會被推翻，正如《全國勞工關係法》，以及國會所通過的或羅斯福可能會提出的一切重要提案一樣。

如果改革現在無法進行，那麼復興也就無從談起。羅斯福政府的內政部長哈羅德·伊克斯認為總統面臨著一個清晰無誤的選擇：要麼限制最高法院的權力，要麼屈從於「司法專制」。

當時的九位最高法院大法官

羅斯福認為他在總統大選中獲得的勝利並沒有在任何方面對最高法院起到遏制作用；「最高法院追隨大選結果」這句老話不再可能適用於當下了，因為如今的最高法院一再公然地蔑視民意。的確，四到五位最保守的大法官所寫下的每一份反對新政的判決意見都招致了公眾的憤慨，而這似乎正是他們所樂見的。羅斯福在11月總統大選中獲得的壓倒性勝利對他們而言毫無意義。但是對羅斯福而言，這一勝利意味著他具備了還擊並且是快速還擊的力量。

到了為大法官們舉行宴會的那天晚上，所有的準備都已就緒。這一計劃醞釀了多年，其主要策劃人是司法部長霍默·卡明斯。在總統的堅持下，卡明斯在暗中執行著這一計劃。在其最終可能變成現實之前，沒有其他人知曉這一切，包括羅斯福的「智囊團」和內閣成員。

這一計劃是——填塞最高法院。 羅斯福將通過人數上的優勢來控制最高法院中的保守派。在這場大膽的布局中，他將要求國會將最高法院的大法官人數擴充至十五人——其本質是在一夜之間在大法官席位上增加多達六名自由派人士。羅斯福假裝對司法運作的效果表示關心，聲稱「身著和服的九個老頭」（威爾·羅傑斯如此稱呼大法官們）行動遲緩，年老體弱，無法勝任手頭的工作，以此來掩飾自己的真實目的。

事實也的確如此。1937年，「休斯法院」是美國歷史上大法官年齡最大的最高法院。大法官的平均年齡為七十一歲；九位大法官中有五位的年齡達到七十四歲以上。這些大法官的退休金一直是公眾關心的話題。在一本以直言不諱而著稱的暢銷書《九個老頭》（The Nine Old Men）中，兩名報紙專欄作家將這些大法官描述為「遠離一切現實的人，他們制定的法律如同龐大的大理石一般僵化、死板， 在他們的司法聖祠中圍著他們」。

1937年1月，總統開始將他的計劃告訴一些高級顧問。這些人全都大為吃驚；有些人甚至為此心神不寧。一名高級顧問表現出「極端的政治擔憂與震驚」，向一名同僚透露他「害怕得要命」。使這名高級顧問害怕得要命的恰恰是使羅斯福沾沾自喜的：通過巧妙而迂迴的手段，使針對最高法院的提案像是出於對大法官年老體弱的擔心，而非源於政見上的衝突。可是就像幕僚所擔心的那樣，一旦沒有這一藉口的掩飾，羅斯福的真實意圖將暴露無餘；而他們害怕，總統正直、完美的形象到時將會土崩瓦解。

富蘭克林·羅斯福

幕僚焦躁不安，他們向羅斯福提出了一兩個尖銳的問題，卻發現這樣做無濟於事。他已經下定決心了。在決定做出前，羅斯福也許會考慮很久；可一旦做出，便不會再改變主意。況且，他喜歡趁人不備發動突襲。這一次，他準備來場大襲擊。

為大法官舉辦的晚宴不是投放炸彈的合適時機。但是一想到有一顆炸彈在手，羅斯福還是喜不自禁。據羅斯福的一位密友回憶，當時他還在開玩笑，說自己深感苦惱，因為拿不定主意是「在宴會前只喝一杯雞尾酒，然後與大法官愉快地共進晚宴」，還是將填塞最高法院計劃的「油印副本放在每一位大法官的餐盤旁，然後喝下三杯雞尾酒，使自己能夠應對大法官們的反應」。

第一夫人埃莉諾也在總統的小書房裡。她正因為羅斯福穿了一身稍顯磨損的禮服而輕聲責怪他。隨後，羅斯福坐在輪椅上被推出房間，進了電梯，緩緩來到東廳，所有的賓客——今晚差不多有九十人，這是一般國宴的規格——都聚集在一起迎接總統的到來。

半個多世紀以來，為大法官舉辦的宴會是白宮冬季社交季最後的幾項活動之一。哪怕在充滿活力的羅斯福夫婦（與胡佛或柯立芝夫婦相比；或者，說實話，與自從老羅斯福夫婦之後的任何總統夫婦相比）的主辦下，這些「官方的娛樂活動」，據一名觀察者描述，「也顯得過於拘謹和生硬，毫無樂趣可言；同時又過分簡單和樸素，無法給人留下深刻的印象」。國宴——加上其枯燥乏味的繁文縟節和自切斯特·A. 阿瑟總統以來一直沒有變化過的植物裝飾物——難免枯燥無趣。尤其當邀請的賓客是最高法院大法官時，情況更是如此。一般來說，老年人腸胃較弱，因此羅斯福夫婦的管家亨麗埃塔·內斯比特準備了最為清淡的菜餚：清燉肉湯、鰈魚片、青豌豆和冰激凌。

然而，今晚的氛圍卻大不相同。第一個向總統致意的是首席大法官查爾斯·伊文斯·休斯，他看上去彬彬有禮，甚至相當熱情，儘管最高法院和白宮之間多年來存在矛盾。與往常一樣，休斯的儀態莊重而威嚴。他眉毛凌厲，眼睛炯炯有神；在許多人看來，他那充滿王者風範的白色鬍鬚正是首席大法官理應具備的。這是他第二次擔任最高法院大法官：1916年，在擔任最高法院大法官六年之後，他辭職參選總統，以微弱的劣勢輸給了時任總統伍德羅·威爾遜。1930年，在赫伯特·胡佛的任命下，休斯回到了最高法院；這一次，他被任命為首席大法官。他天生是當首席大法官的料。後來成為休斯法院一員的菲利克斯·弗蘭克福特說：「看著休斯主持最高法院，就如同欣賞託斯卡尼尼指揮管弦樂隊一樣。」

但是到了1937年，休斯法院卻陷入鬥爭之中——其對手不僅是羅斯福，也包括它自己。黑色星期一的一致判決結果掩蓋了大法官們在個人見解和司法原則上的深刻分歧；大多數反對新政的判決，其結果都是五比四或六比三，其間橫亙著一條大致可以預測且看似難以消除的裂痕。休斯發現自己正處於這條裂痕之上，一會兒偏向左邊，一會兒偏向右邊，試圖在最高法院的自由派和保守派之間取得平衡；自由派在很大程度上贊同羅斯福關於「活的」憲法的觀點，而保守派對這一觀點卻堅決地予以否定。

今晚，身處白宮東廳的晚宴，休斯沒有流露出任何個人情緒。同他一起列隊迎接總統的其他大法官也同樣不動聲色。皮爾斯·巴特勒由哈定總統任命，今年七十歲，卻沒有與年齡和閱歷相當的穩重與內斂：他為人霸道，出身貧寒，卻又瞧不起無法擺脫貧困的人。班傑明·卡多佐是一位性格溫和但立場堅定的自由主義者。他生性敏感，同僚們的爭吵和辯論似乎都能讓他受傷；對他而言，最高法院就像是一座監獄。歐文·羅伯茨溫和友善，卻讓人捉摸不透；他常常在判決中投出關鍵的一票。

大法官們對羅斯福都非常友好，除了詹姆斯·麥克雷諾茲。只有他一個人臉色陰沉，態度冷淡，反映了大法官之間真實的關係，以及司法分支和行政分支之間存在的不愉快。在最高法院中，麥克雷諾茲對總統批評得最為猛烈，據說他曾發誓：「只要那個狗娘養的瘸子在白宮一天，我就不會辭職。」這是四年來麥克雷諾茲首次同意接受總統的宴會邀請，而他之所以這麼做不過是為了安撫某些同僚罷了。

代表國會——國家權力的第三個分支——出席晚宴的是眾議院和參議院的司法委員會主席。來自愛達荷州的聯邦參議員威廉·博拉是一名老資格的共和黨人，他今晚也在這兒。就在前一天晚上，博拉在一場全國性的廣播演說中譴責站在「政府政治一邊」的人，這些人攻擊最高法院的廉正與忠誠。他擔心人們會對司法獨立發起全面進攻，這無異於摧毀最後一道防止「行政官僚體系控制與我們日常生活息息相關的一切」的屏障。博拉敦促國家做好準備打一場硬仗。他警告說：「經驗告訴我們，想要通過憲法來限制在政治上擁有巨大權力的政黨的行動是非常困難的。」

此刻，賓客都聚集在東廳裡。首席大法官休斯大步走向博拉，與他握了握手。「了不起的演說。」休斯對他說，十多個人都能聽見他的聲音。他說，這是一場無畏的、具有政治家風範的演說。對其他人而言，這場演說像是先發制人的一擊。至於擊打的具體對象是什麼，並不明確。最近幾個星期以來，有關總統打算限制最高法院的傳聞甚囂塵上。這項提案的有些細節十分詳細，傳到了像博拉這樣的人耳朵裡，而這些人大概可以決定這一提案的成敗。

儘管如此，只有少數宴會賓客——也就是在晚宴開始前與總統一起喝雞尾酒的幕僚——知曉羅斯福那有關司法體系的諮文內容，以及向國會宣讀該諮文的時間安排。司法部長卡明斯悄悄來到羅斯福的顧問兼演說撰稿人薩姆·羅森曼身旁，小聲說道：「我真希望諮文已經宣讀完畢……我感覺自己就像個十足的陰謀家。」羅森曼仔細看了看身材高大的卡明斯，後者此刻鬼鬼祟祟，彎腰屈身。羅森曼本人看上去則與其他參加晚宴的賓客無異，他安慰卡明斯道：「我也希望諮文已經宣讀完畢。」這也是羅森曼的肺腑之言。

但羅斯福卻非常享受此時此刻。用過正餐後，遵循傳統做法，女士們退到了藍廳和綠廳。男士們或圍在總統身邊，或三五成群地手拿雪茄和咖啡聚在大廳的某處聊天。羅斯福正在大聲地說笑，說到興起處還用菸斗猛敲桌子。今晚的他比平常更加放得開，這是一個面對自己、面對觀眾、面對秘密均能泰然自若的男人。

賓客們同羅斯福一起開懷大笑：休斯、其他大法官、國會議員甚至還有羅斯福的幕僚都知道，在未來的一段時間裡，這場晚宴將是他們共同度過的最後的和平時光。

本文選自《至高權力：羅斯福總統與最高法院的較量》一書

《至高權力：羅斯福總統與最高法院的較量》
傑夫·謝索 著   陳平 譯
新經典文化·文匯出版社