距離「南海行為準則」有多遠?

11月13日，中國國務院總理李克強在緬甸內比都出席第17次中國－東協（10+1）領導人會議。中新社發 劉震 攝

菲律賓和越南等國在南海上頻頻生事，這些違背《宣言》精神的做法讓《宣言》的落實陷入非常困難的境地。而域外國家介入力度的加大，也讓此前相對平靜的南海問題不時升溫。

《中國新聞周刊》記者/徐方清

在《南海各方行為宣言》(以下簡稱《宣言》)籤署12年後，各方一直呼籲早日達成的「南海行為準則」終於有了早期收穫。

11月13日，中國國務院總理李克強在東亞峰會(10+8)上的發言中明確指出了中國處理南海問題的「雙軌思路」。他還表示，中方同意積極開展磋商，爭取在協商一致的基礎上早日達成「南海行為準則」，並已取得早期收穫。

李克強所稱的「早期收穫」，是指半個月前落實《宣言》第八次高官會上，與會各方就「早期收穫」內容初步達成一致，包括批准「準則」磋商的第一份共識文件，分別設立中國—東協國家技術部門之間的「海上聯合搜救熱線平臺」，及中國—東協國家外交部之間的「應對海上緊急事態高官熱線」，舉行中國—東協國家海上聯合搜救沙盤推演，推廣衛星系統在南海導航和搜救中的應用等。

同時在泰國舉行的這次會議上，與會各方確認了處理南海問題的「雙軌思路」，即有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩定則由中國與東協國家共同維護。

《宣言》落實遭遇困境

今年71歲的賀南洪是柬埔寨副首相兼外交大臣。2002年，他在《宣言》上籤下了自己的名字。

中國與東協國家這年籤署的《宣言》，被認為是中國與東協國家增進互信、加強海上合作、管控分歧、維護南海和平穩定的一份政治文件。中方的籤署人，正是現在的中國外交部部長王毅，當時他的身份是中國外交部副部長兼特使。

從《宣言》籤署到2009年初的6年多時間，是南海的一段相對穩定期，沒有發生引發國際社會廣泛關注的「熱點事件」。

但自2009年初開始，形勢驟然變化。這年2月17日，菲律賓國會通過「領海基線法案」，試圖將黃巖島、所佔南沙部分島礁納入它的領土管轄範圍。3月8日，美國海軍潛艇監測船「無瑕」號與5艘中國船隻在南海發生對峙。5月6日，馬來西亞和越南共同向聯合國相關委員會提交了200海裡「外大陸架劃界案」，5月7日，越南又單獨提交。

2009年初歐巴馬就任美國總統，此後，其政府開始了全球戰略重心向亞太地區東移的步伐。推動南海問題東協化、國際化，則是菲律賓、越南一貫的策略，特別是自從1995年越南加入東協以後，這一趨勢得以清晰化。美國戰略重心東移，恰好符合它們的需要。2010年7月，時任美國國務卿希拉蕊·柯林頓在越南首都河內出席東協地區論壇時針對南海問題發表的講話，標誌著美國高調介入南海問題。

「菲律賓、越南的戰略企圖非常明顯，它們頻頻在南海製造事端，把南海的水攪渾，目的就在於拉美國『試水』。而美國儘管力避『被拖下水』，但樂見有人做它的馬前卒。因此，美國和菲、越的戰略謀劃在南海問題上存在交集。」中國海洋問題研究學者劉鋒告訴《中國新聞周刊》。

菲律賓和越南等國在南海上頻頻生事，這些違背《宣言》精神的做法讓《宣言》的落實陷入非常困難的境地。而域外國家介入力度的加大，也讓此前相對平靜的南海問題不時升溫。

2012年，自1998年就擔任柬埔寨外交大臣的賀南洪，在其十多次參與東協外長系列會議的經歷中，頭一次遇到會議未能達成聯合聲明的情形。這一年，正好是《宣言》籤署的第十個年頭，而這次柬埔寨作為東道主主辦東協系列外長會議。

會議結束時，在金邊以輪值主席國代表的身份主持東協外長會議的賀南洪「遺憾地」對外宣布，會議未能達成聯合聲明。賀南洪在會議閉幕當天舉行的新聞發布會上稱：「作為東協輪值主席國，柬埔寨一直努力在東協個別國家與中國之間進行協調，但個別東協國家以南海問題相要挾，這是柬埔寨所不能接受的，導致本次東協外長會議未能達成聯合聲明，我對此表示遺憾。」

和賀南洪隱諱地指出是「個別國家」不同，時任東協秘書長、泰國人素林直接點名，埋怨菲律賓和越南，稱兩國一直要求在會議的聯合聲明中提及南海爭端和最近的所謂「黃巖島爭議」。

1967年8月，印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、汶萊、越南、寮國、緬甸和柬埔寨10國成立東南亞國家協會，簡稱東協。同年起，東協外長會議每年召開一次。但在東協成立也是東協外長會議機制啟動的第45個年頭，因為菲律賓、越南堅持要將同中國的所謂南海爭端寫進聯合聲明，以往在區域內問題上總能努力達成一致並發表聯合聲明的東協外長會議，「金身告破」。

正是在2012年，幾起熱點事件讓南海形勢更趨緊張。4月，中菲黃巖島對峙事件發生；6月，越南國會通過《越南海洋法》，試圖將中國的西沙群島和南沙群島包含在所謂越南「主權」和「管轄」範圍內。

達成「南海行為準則」沒有時間表

雖然早在《宣言》籤署之前，各方就在構思「南海行為準則」(以下簡稱「準則」)，但時至今日，「南海行為準則」全面達成的現實條件仍不具備。

「要制定『準則』，首先是要把《宣言》落實好。只有先把《宣言》落實好，再去制定『準則』，那樣才水到渠成、順理成章。否則，『準則』就成了一紙空文。」 中國外交部亞洲司前司長張九桓在接受《中國新聞周刊》採訪時說。

「準則」的構思最早開始於1995 年， 主要是以1992 年《東協南海宣言》的第4 點為依據，即要求各方以東協友好合作條約的原則， 「作為建立南海國際行為準則的基礎」。1996 年， 東協外長會議贊同地區行為準則的構思， 隨後在1998 年東協首腦會議推出了建立「準則」的想法， 中國於一年後同意就「準則」進行談判。

但由於中國與一些南海聲索國之間的分歧不可彌合，而東協國家間內部就「準則」的內容、性質和使用範圍也存在諸多爭議。在數年磋商和談判依然無果的情況下，2002 年7 月， 在汶萊斯裡巴加灣市舉行的第35 屆東協外長會議上，與會各方基本同意了由馬來西亞提出的一個妥協性、非約束的宣言，其內容包括各聲索國應保證嘗試以和平方式解決爭端、尊重航行自由、進行軍事演習前應事先通知和不佔據任何新的爭議地區。最終，該宣言仍由於涵蓋的範圍問題存在爭議而未獲通過，只是在聯合公報中重申： 「南海行為準則的通過將進一步促進該地區的和平與穩定，同意制定一份《南海各方行為宣言》。在這一點上，為了《宣言》的通過我們同意與中國密切地合作。」

4個月後，在柬埔寨金邊召開的第八屆東協首腦會議上， 在與會各方領導人的見證下，中國和東協籤署了由10點內容組成的《宣言》。作為一份在各方妥協下才出臺的政治文件，《宣言》所傳遞的互相諒解的寬容精神，得到了南海有關國家的一致贊同，但其在對籤署方約束力上的薄弱，又讓《宣言》在落實上屢屢遭受衝擊時顯得「無能為力」。

《宣言》也從一開始就提出了儘早達成「南海行為準則」的目標，但各方間存在的實質性分歧、尤其是主權主張上的爭議依然難解。在對於「準則」的理解上，一些國家主觀地將之視作是爭端解決機制，這與「準則」構思時作為「衝突管控機制」的初衷也相差甚遠。南海爭端的妥善解決，最終還要靠直接當事國進行雙邊友好協商談判。

也正是在《宣言》落實以及「準則」談判遭遇重重困境的情況下，中方所提出的解決南海問題「雙軌思路」與多數東協國家間形成了共識。而這種共識的現實基礎則是，中國和東協國家多年來從規則制定、機制建設及務實合作三方面為維護南海和平穩定而做出的主要努力。

據中國外交部邊界與海洋司司長歐陽玉靖介紹，在規則制定方面，主要就是在全面有效落實《宣言》的框架下，促進務實合作，並在協商一致基礎上穩步推進「準則」的磋商進程；而在機制建設方面，中國與東協國家就落實《宣言》建立了高官會和聯合工作組機制，迄今已舉辦了8次高官會和12次工作組會。

此外，《聯合國海洋法公約》第123條規定：閉海或半閉海沿岸國在行駛和履行本公約所規定的權利和義務時，應相互合作。而南海是典型的閉海、半閉海，因此，中國和東協國家已在海上搜救、環境保護、打擊海盜、保證海上航行自由等一系列低敏感領域進行了務實合作。2011年，中方宣布設立總值30億元人民幣的「中國-東協海上合作基金」，加大對海上合作的支持力度。而李克強總理在剛剛結束的10+1會上建議，將2015年確定為「中國-東協海洋合作年」，與東協國家共同實施好海上合作基金2014年支持項目，並歡迎東協國家積極申報2015年基金項目。

「邊海問題在任何一個國家都是比較敏感的問題，處理起來肯定會有難度，也會遇到一些複雜的情況，談判不可能一帆風順。」 歐陽玉靖說。他還對《中國新聞周刊》表示，像邊海問題等涉及國家核心利益的談判，通常是不設時間表的。

這也意味著，「南海行為準則」的談判不會有一個明確的時間表。不過，在歐陽玉靖看來，談判的過程本身也是管控分歧和問題的過程，「通過談判來解決爭議，通過規則、機制來管控爭議，通過合作開發來減緩爭議」，是歐陽玉靖近十多年來共參加超過100輪邊界外交談判的最深刻的一個體會。

而中國和東協在合作上不斷加強和深化，是雙方儘早達成「南海行為準則」以及解決南海爭端的推進器。去年9月，中國與東協正式開啟從《宣言》向 「南海行為準則」的談判。一年的時間過去，雙方收穫了成果，就「早期收穫」內容初步達成一致。