共治圖景下的農村公共服務供給主體研究

　　〔摘要〕農村公共服務供給主體中出現了的一系列新問題，傳統「中心－邊緣」模式無論在理論解釋還是實踐指導上均表現乏力甚至無力，「非中心」共治模式卻表現出日益強勁的指導意義，進而推進共治模式在農村公共服務供給主體中的系統嵌入成為了當下急需解決的問題。基於此，首先從多元性、互賴性和對等性三個方面論證了共治在農村公共服務供給主體中的歷史蘊含及其消解相關問題的契合性，之後基於共治視角反思了現有農村公共服務供給主體的角色定位、互賴行為、責任體系、溝通能力和嵌入情景，最後以反思中發現的問題為抓手構建了一個以共治為內涵要義，以「角色定位－合作行為－嵌入情景」三大模塊為核心內容的研究框架，為今後進階、深度研究農村公共服務供給主體提供了依據。

　　〔關鍵詞〕農村公共服務；供給主體；共治；鄉村振興

　　〔中圖分類號〕D63－3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095－8048－（2018）02－0098－07

　　〔基金項目〕國家社科基金項目「協同治理視域下的農村公共服務供給機制創新研究」（16BZZ056）

　　〔作者簡介〕聶繼凱，揚州大學商學院講師，揚州大學政府治理與公共政策研究中心研究人員，揚州大學馬克思主義理論博士後流動站工作人員，博士；

　　            劉偉忠，揚州大學商學院教授，揚州大學政府治理與公共政策研究中心研究員，博士，江蘇揚州225127。

　　一、引言

　　黨的十九大提出了鄉村振興戰略，而有效供給農村公共服務則有利於激發基礎性、內生性、自發性新農村建設活力，〔1〕所以通過提升農村公共服務供給效能，為農村提供充足、高質、多元化、可持續的公共服務，推進鄉村振興便成為了農村公共服務供給實踐探索和理論研究的雙重觀照焦點。其中更因農村公共服務供給主體先決於農村公共服務供給模式和機制保證等內容而使其研究熱度至今不減，研究脈絡呈現以下特點：首先供給主體由原先單一政府供給逐步過渡到多元主體供給〔2〕；其次供給主體間的關係由傳統縱向控制逐步調整至橫向協同〔3〕。然而「中心－邊緣」架構及其與之匹配的依附關係仍舊是目前農村公共服務供給主體間的互動基礎，這在面對供給主體地位日趨平等、供給行為日趨自發、供給對象日趨多樣並由此引發的農村公共服務供給「碎片化」等新問題時，便暴露出了解釋力度和指導力度雙重乏力的困境，進而尋求一種新的研究框架以回應實踐探索和理論演進中的新設問就顯得極為必要和迫切。

　　「非中心」共治模式成為了後工業化時代變革社會治理模式的可選方案〔4〕，其內含參與主體的「多元」〔5〕「平等」〔6〕「互賴」〔7〕等特性無不彰顯契合實踐發展需求，順應歷史發展走勢，逐步革新農村公共服務供給主體「中心－邊緣」模式的端倪。所以，共治為研究當下及今後農村公共服務供給主體中出現的系列新問題提供了一個新視角。然而，研究視角的工具化與可操作化需要具體研究框架的支撐，本文即著力於釐清和建構一個內含共治圖景的新研究框架，以實現這一新研究視角的系統化和可操作化。

　　二、農村公共服務供給主體中的共治蘊含

　　正如威爾遜所言，某一研究的開啟並非憑空而來，而是已在之前相當長的歷史實踐中有所積澱，同時之所以在當下突顯出來只不過是源於已有了「了解它的必要性」〔8〕。農村公共服務供給主體中的共治亦是如此，即受限於歷史具體性、規定性的鎖定，在不同時期共治被控制、協同等更為契合當時歷史場域的模式所替代，但其一直以內隱狀態蟄伏於已有歷史實踐中，其歷史蘊含具體如下。

　　（一）農村公共服務供給主體的多元性

　　如合作的前提是分工，共治的先決條件是多元主體的存在，這一多元性已在實踐中有所體現：首先表徵於屬性不同的多元供給主體，如政府、市場組織、非政府組織和村民；〔9〕其次顯現於同一組織類型中更為微觀的多元化參與主體，如政府組織中的中央政府、地方政府（包括省、市、縣、鄉或鎮政府），〔10〕非政府組織中的農村社區組織、農村自治組織、農村互助組織等。〔11〕總之，立基於農村公共服務供給主體的多元性，才衍生了多元供給主體間的合作內驅力，進而產生了在控制、協同還是共治中選擇何種模式以開展具體合作的問題，最終受制於歷史環境，表現出了歷史選擇偶然性與必然性相統一的特性，但總歸共治一直是歷史實踐的可供選項，只是選擇的時間窗口尚未開啟。

　　（二）農村公共服務供給主體的互賴性

　　農村公共服務供給主體的多元性為共治提供了分子結構，這些分子間的相互依懶、信賴則為農村公共服務供給主體切實走向共治提供了保障。這種互賴，首先源於各供給主體自身的固有局限：政府方面，不具備有效提供全部農村公共服務的能力，收縮供給範圍成為了必然選擇；〔12〕市場方面，市場化運作不僅未必帶來農村公共服務供給效率的提高，還「有可能對供給的公平性造成損害」〔13〕；非政府組織方面，存在內部組織能力缺失，管理不規範，人、財匱乏，〔14〕「公共性流失、權力自利傾向」嚴重等若干問題；〔15〕村民方面，有限理性有可能引發「理性無知」，致使「有意識地不去表達、不實表達、消極表達或者無法表達」現象的出現，〔16〕同時村民參與知識、參與政治文化、參與能力、合作能力欠缺或偏低可能導致農村公共服務供給中的決策困境。其次源於農村公共服務職能的可分割性，即從薩瓦斯服務制度安排角度切入，農村公共服務供給可以分割為生產和提供兩項職能〔17〕，進而農村公共服務供給主體的角色，尤其是政府角色應該逐步由「大包大攬」（在所有公共服務中既是生產者又是提供者）過渡到「有的放矢」（在有限公共服務項目中既是生產者又是提供者，在多數公共服務項目中僅是生產者或提供者）〔18〕，而恰恰是這種職能分割因其內在的依存邏輯使得從事於這些不同職能的參與主體之間產生了緊密互賴的訴求。總之，農村公共服務供給多元主體間的固有局限和公共服務供給職能本身的再分割張力，均內含有對農村公共服務多元供給主體間保持高度互賴的要求，而這也契合了共治的內在要義。

　　（三）農村公共服務供給主體的對等性

　　農村公共服務供給主體間的關係自控制至協同始終立基於「中心－邊緣」框架結構，其中的關係具有顯著依附甚至管控特性。但隨著環境日趨複雜，「中心」已難以應對實踐中出現的所有問題，其主導作用日益削弱，「中心」高地逐步矮化，同時「邊緣」反而在有些問題的解決中功效明顯，不斷具備「中心」功能，在此消彼長中，「中心－邊緣」及其配置的依附關係開始消解，「非中心」及其配置的對等關係逐步確立，這一變化既解釋了當今農村公共服務供給中出現的「碎片化」現象，又揭示了用傳統模式解釋並指導農村公共服務供給主體運行實踐時收效甚微的原因所在。儘管當前農村公共服務多元供給主體間的架構仍以「中心－邊緣」為主，然而隨著今後「市民社會」的興起與成長，基層組織自主性的覺醒與增強，農村公共服務供給多元主體間必將呈現「非中心」質態，其中的對等性關係也會愈加鮮明。此外，「中心－邊緣」架構也蘊含一種深層次的承認——即使某個組織處於邊緣地帶，但它具有的不可替代性卻為其在未來通過重塑互賴關係實現「逆邊緣化」提供了空間和可能。所以，當控制和協同模式將農村公共服務供給主體間的關係牢牢掌控在自己手裡的同時，也為自己的被限制甚至被替代埋下了伏筆，即當被控制對象（邊緣主體）被承認具有不可替代性且隨著這一特性逐步內化並突顯時，基於對等性關係的共治將是未來農村公共服務多元供給主體間處理相互關係的重要策略，正如愛德華·希爾斯在論及國家與市民社會的互動關係時所指出的「魔鬼的觀念在企圖限制並剝奪魔鬼一切權利的神學中得以保存一樣」。〔19〕

　　三、共治圖景下農村公共服務供給主體的系統反思

　　基於共治與農村公共服務供給主體之間的高契合度，可將共治作為重新審視農村公共服務供給主體運行的突破口，進而藉助共治理念系統反思農村公共服務供給主體的已有研究與實踐，以梳理和錨定其中急需解決的問題，為今後研究框架的搭建提供具體著力點，主要包括以下內容：

　　（一）角色定位

　　基於農村公共服務的「公共性」和目前我國市場組織、社會組織、村民參與在農村公共服務供給中存在明顯短板的雙重考慮，「政府主導－市場優化－社會協同－村民參與」成為了目前我國農村公共服務多元供給主體的主流性角色定位。〔20〕然而，面臨農村社會分化日趨明顯、農村經濟結構日益多樣、農村文化變遷提速明顯、農村政治訴求不斷增強的新情境，明顯帶有「中心－邊緣」邏輯的「政府主導－市場優化－社會協同－村民參與」角色定位所支撐的農村公共服務供給模式已難以滿足這一新背景轉向下村民對農村公共服務多元化、及時化、高品質和可持續的需求，實踐中表現為農村公共服務供給內容失衡、供給時滯明顯、供給質量欠佳、供給穩定性不足等問題，所以為提升未來政府、市場、社會、農民等主體聯合供給農村公共服務的效能，滿足村民對農村公共服務的新要求，「依據農村公共服務的不同層次和屬性」以及農村環境的動態變化，基於「非中心」思維，重新界定多元主體角色成為了當下急需深入思考的首要問題。

　　（二）互賴行為

　　農村公共服務多元供給主體的出現使得合作供給成為了可能，然而現實運行中出現了「合作意識淡薄、不真實的合作共識、合作承諾虛化」等合作失靈問題。〔21〕針對這一問題，不同學者從不同角度提出了若干糾偏措施，例如基於協同論視角構建了農村公共服務多元供給主體的「動態協同治理模型」〔22〕，從獲取農村公共服務高績效出發塑造了多元主體共同參與的「網絡治理」模式〔23〕，基於「元治理」提出了「一核多元」的農村公共服務供給模式〔24〕，深入微觀層面探討了農村公共服務多元供給主體的各自運行機理，〔25〕但是仍舊缺乏對合作供給切實實現產生基礎性重大影響的多元主體互賴行為的針對性、系統性研究，所以彌補這一研究內容的缺失勢在必行。根據社會互賴理論，互賴行為可以分為積極互賴、消極互賴和無互賴三種，三者分別對應著農村公共服務供給多元主體的合作實現、合作失靈和無合作三種狀態，所以基於對三種互賴行為的系統分析可以為農村公共服務供給多元主體的有效合作提供微觀行為的有益指導。

　　（三）責任體系

　　農村公共服務供給主體的多元性特性在為細化分工農村公共服務供給提供了條件的同時，也引致了「誰生產、誰提供、誰負責」歸責過簡和政府利用市場手段甩責任包袱等問題，且呈現常態化趨勢。其中，歸責過簡和政府甩包袱主要源於供給過程過度追求效率而淡化甚至忽視了「公共性」要義；呈現常態化則主要源於責任體系歸責線路不清，即要麼通過責任均攤模糊責任主要承擔者，要麼通過責任兜底形成「搭便車」格局隱匿責任主要承擔者，客觀搭建了責任規避「安全區」；此外，未加區分責任類型的責任體系為誘發歸責過簡和歸責路徑模糊提供了溫床。而這恰恰是「中心－邊緣」模式在粗放中追求高效率引致的後果，可見這一模式已難以應對農村公共服務供給主體多元化基礎上的精益運作要求。與之相反，共治模式為這些問題的破解提供了一條新思路：首先，對應供給職能細化和參與主體多元化，共治區分了責任類別，例如元責任、執行責任等；其次，共治要求「公共性」回歸本位，即無論如何分工，供給「元責任」主體「一元性」的農村公共服務核心要義不能忽視〔26〕——農村公共服務供給中的「元責任」只能由政府承擔；再次，在保證政府承擔「元責任」的基礎上，應釐清其它主體的「代理」責任，以明確執行責任主體，確保歸責路徑清晰，切實達到強化責任監管和規避責任風險的目的。總之，藉助共治理念有利於構建起既能明確農村公共服務供給元責任又能清晰錨定具體執行責任的責任體系，進而有利於清晰界定出多元主體的責任邊界，有助於從根本上解決農村公共服務供給中出現的多元主體責任重疊、偏離和不清等問題。

　　（四）溝通能力

　　當下，農村公共服務供給主體多元化在誘發歸責難度增加的同時也催生了另一問題的出現，即供給行為「碎片化」，其直接原因歸於多元主體供給行為之間缺乏應有互賴，實則根源於「中心－邊緣」模式及其固有的依附甚至控制關係在應對這一問題時因「一放則亂，一統則死」顧慮引發的猶豫不決與無能為力。「非中心」化共治模式恰好可以藉助互賴行為、對等關係有效化解這一矛盾，即通過積極互賴行為粘合農村公共服務多元供給主體，以實現「逆碎片化」，同時可以藉助關係對等規避過度「逆碎片化」引發的農村公共服務供給復歸單中心「大包大攬」的風險，這樣有利於跳出農村公共服務供給主體多元化引發的要「分」還是要「統」的鐘擺死循環怪圈，而其中支撐這兩個目標實現的關鍵在於多元主體間順暢的信息溝通，所以建構起基於互賴行為、對等關係基礎上的多元主體間的有效溝通能力可以為實現農村公共服務供給多元主體共同發力提供聚合保障。

　　（五）嵌入情境

　　情境是農村公共服務多元供給主體角色定位、互賴行為、責任體系和溝通能力建構的約束條件，所以無論農村公共服務多元供給主體角色定位的重新釐定，還是積極互賴行為、責任體系、溝通能力的構建都必須以具體的情境嵌入為前提。以農村醫療服務為例，在經濟發達地區，可歸為準公共服務，通過多種公私合營模式予以提供，責任體系考慮的組織範圍將囊括政府與其它組織；在經濟不發達地區，歸為純公共服務，由政府提供，構建責任體系僅考慮政府組織即可。可見，沒有對嵌入情境的系統研究，具體化、多樣性的農村公共服務供給主體運行規則也就難以發現，以此為基礎通過提煉方可揭示的農村公共服務供給主體運行一般規律也就更為遙不可及，然而「中心－邊緣」模式的「控制」思維恰恰陷入了這樣的困境，不僅忽視了農村公共服務供給主體間各種關係的具體情境，更為忽視的是這些供給主體所嵌入的外部情境，這無疑使得諸多基於此模型架構的政策難以在現實情境中發揮效力。內涵「開放」理念的共治則給予了內外環境特有的關照，突出了農村公共服務供給主體的環境嵌入性，所以共治圖景下農村公共服務供給主體的嵌入情境到底是什麼將成為今後研究的重要內容之一。

　　四、共治圖景下農村公共服務供給主體的未來研究框架

　　農村公共服務供給主體的未來研究是一個龐大、複雜的課題，本文無志於問題的全面回應，而僅基於共治圖景下對農村公共服務供給主體的前述反思，致力於構建一個系統的分析框架，以期為未來這些問題的進階研究提供思路參考和分析著力點，這一研究框架以合作共治為內涵要義，構成模塊主要包括：角色定位、合作行為、嵌入情境。其中，嵌入情境是角色定位與合作行為的約束環境，角色定位是合作行為的向標，合作行為是角色定位實現的具體載體，同時角色定位與合作行為也不斷反作用於嵌入環境，不斷將其重塑。此外合作行為包含的互賴行為、責任體系和溝通能力之間及其與角色定位和嵌入環境之間也處於相互作用的狀態。具體研究框架如圖1所示。

　　圖1共治圖景下農村公共服務供給主體的未來研究框架

　　（一） 角色定位

　　科學合理的角色定位是農村公共服務供給多元主體間有效合作的保障，也是多元主體不斷走向共治的向標，具體來看角色定位的界定主要包括以下幾個維度：第一，從農村公共服務供給安排來看，多元主體在生產者與提供者上的歸屬為何；第二，從農村公共服務供給負重來看，多元主體各自供給農村公共服務的層級、量級和多樣性情況為何；第三，從農村公共服務供給的價值和實踐層面來看，怎樣認知多元主體「中心－邊緣」與「非中心」格局中的「主導型」；第四，從農村公共服務供給的具體行為來看，各多元主體的傾向性主導行為是什麼；第五，從農村公共服務屬性的多樣性來看，應釐清多元主體在不同屬性農村公共服務供給中的具體角色與功能。此外，基於農村公共服務屬性對多元主體角色的先決性作用，也應著力於農村公共服務分類體系的構建，這一體系首先應具備指導功能，內在邏輯起點是公共服務宏觀歸類的穩定性，目標在於將公共服務化繁為簡以提供原則性分類方案；第二個功能是優化，內在邏輯起點是公共服務微觀歸類的動態性，目標在於將公共服務「因境制宜」以提供可操作性的具體分類標準。優化功能是指導功能更新的經驗來源，指導功能是優化功能探索的方向指南，兩種功能相互作用，統一於農村公共服務分類體系之中。

　　（二）合作行為

　　互賴行為、責任體系、協調能力的構建是未來農村公共服務供給主體合作行為的重點研究內容。互賴行為方面，如何構建起多元主體間的積極互賴行為是今後研究的重點，主要包括兩方面的內容：首先，無互賴、消極互賴與積極互賴之間的轉化路徑研究，可以為規避互賴失靈或引導互賴失靈走向積極互賴提供應有建議；其次，影響積極互賴行為的關鍵因素分析，為培育積極互賴行為提供依據。責任體系方面，如何構建起一個一元負責與多元承擔相統一的責任體系是未來農村公共服務供給主體責任體系的研究重心，主要涉及兩方面的研究內容：一方面在實踐中準確表達政府的「一元性」責任，即如果農村公共服務供給中出現紕漏，村民可以及時、準確定位向誰追責以及如何追責，以避免實踐中因供給主體多元而引發村民無法確定「元責任」主體或將「隱性」追責成本「轉嫁於民」的現象，以期將村民「問責」真正定位於「問」，後續的追責、定責等交由政府處理，只有這樣才能真正體現村民是農村公共服務「權力主體」和「服務型」「責任型」政府的本質要義；另一方面準確錨定執行責任，以規避多元主體面對責任時出現「相互推諉」或「責任均攤」的困局。動態協調能力方面，核心問題在於如何構建起有效的溝通以實現農村公共服務供給中多元主體間分工與統一的有機結合，同樣主要涉及兩方面的內容：一是確定多元主體有效溝通的關鍵影響因素，為多元主體有效溝通中遇到的相關問題提供針對性解決措施；二是完善多元主體有效溝通機制，從制度上支撐多元主體有效溝通的可持續進行。

　　（三） 嵌入情境

　　嵌入情境本身就是一個龐大的系統，主要包括以下幾個方面：第一，經濟面，經濟發展程度是一個地區農村公共服務供給的物質基礎，不同的物質基礎也就決定了不同的農村公共服務供給模式與之相對應，如發達地區的農村公共服務供給更趨於公私混合模式，欠發達地區則更趨於政府單一供給模式；第二，政治面，主要表現為政府與其它組織或公民間的權利關係——是管控還是服務將直接對農村公共服務供給中各類組織間關係的「元」邏輯產生影響，例如農村公共服務供給主體運行中自發性與壓力性關係的選擇與構建等〔27〕；第三，文化面，傳統文化與現代文化存在較大差異，在農村尤為明顯，所以兩者之間的強弱關係會對農村公共服務供給主體的具體運行模式、效率等產生重要影響，如實踐中宗族文化對農村公共服務中互助組織的分割；第四，社會面，如鄉土社會「關係差序」對農村公共服務供給中農村自治組織、農村社區組織、農村互助組織的全面影響，具體表現為實踐中根據「關係距離」判斷公共服務具體供給範圍；第五，地理面，如村落地理格局會對農村公共服務供給主體的結構產生重要影響——村落集中地區的農村公共服務供給主體類別一般多於村落分散地區；第六，公民面，如前所述公民意識、公民的人口學特徵、公民素質等都會對農村公共服務供給主體的運作效益產生重要影響。在鎖定這六大具體情境的前提下，構建科學的嵌入情境分析指標體系是本模塊未來的研究重點，目的在於實現嵌入情景分析的可操作化。

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