北京大學政府管理學院教授王麗萍:社區與公共服務的語境分析框架

社區是城市治理的「最後一公裡」。習近平總書記日前在吉林考察時強調，「推進國家治理體系和治理能力現代化，社區治理只能加強、不能削弱。」如何增強社區公共服務能力，將一個個社區打造成百姓安居樂業的幸福家園，成為我們需要思考的一個命題。

而「社區」不僅僅是地域意義上的空間概念，蘊含著豐富而微妙的經濟、社會和文化等諸多方面的內涵；公共服務的範疇因國家和時段而有所不同，不同經濟社會與文化背景中的個體對不同公共服務也有著不同的感受性和敏感度。因此，無論是「社區」還是「公共服務」都不是常量，而社區參與公共服務供給的影響也極為複雜。

北京大學政府管理學院教授王麗萍對此撰文分析指出，將社區與公共服務的具體特徵考慮在內的語境分析框架，可以使社區與公共服務得以在特定製度與社會文化背景中得到討論，從而有助於理解社區參與對公共服務供給的實際影響，並使決策者在制定相關政策時更為務實和審慎。一起來看！

在過去幾十年中，政府改革始終與改進公共服務的具體目標聯繫在一起。其中，公共服務似乎不僅已經取代了曾經主導公共管理的組織相關研究（組織有效性研究）而成為公共管理的主導問題，也成為公共政策議程中居於突出地位的重要政策議題。與此相關，什麼是更好的公共服務，以及如何改進公共服務供給，就成為學術研究和相關政策實踐的重要問題，而社區則常常被作為改進公共服務的重要主體，被寄託了改進公共服務的角色期待。

一、社區與公共服務：分散治理時代的流行話語體系

公共服務取代組織有效性而成為公共管理主導議題的幾十年，實際上也是分權與治理理念流行的幾十年，而前者很大程度上是後者在公共服務領域的一個結果或具體表現。其中，「到地方去」(going local)因契合分權與治理理念而成為公共服務改革的重要方向和途徑。於是，社區就被賦予公共服務供給重要主體的身份而成為公共服務改革的重要參與者，這一概念本身也成為相關領域改革實踐和學術研究的重要概念和相關討論中的高頻詞。在與公共服務相關的政策實踐和學術討論中，圍繞「社區」這一概念已經形成了具有廣泛影響的學術話語體系和政策話語體系。

在實踐層面，社區在公共服務領域的作用在不同國家都得到了前所未有的重視和強調，而社區參與則隨著治理理念的盛行，在其對公共服務供給的影響尚未得到充分研究和實證檢驗的情況下，就大舉進入了各國公共服務政策領域的實踐中，使公共服務成為「分散治理時代的公共服務」。

伴隨治理理念的流行，社區（localcommunity）一詞也變得越來越流行。無論在政策領域還是學術研究中，「社區」都已成為一個「熱詞」，而社區導向的治理則塑造著公共服務領域的流行話語。但是，社區導向的話語大多似是而非，並充斥於公共服務相關研究領域，但相關實證研究卻嚴重不足。同時，各國在公共服務領域政策實踐中所遭遇的問題則提示研究者和政策實踐者，有關社區與公共服務的命題還需要在諸多方面進行深入具體的探究。其中，社區是什麼、社區所屬國家的特徵以及社區處於怎樣的地理位置，社區由哪些人組成及其結構特徵，公共服務的範疇以及什麼是公共服務改進，社區參與對公共服務有怎樣的實際影響等，都是亟需關注和研究的基本問題。

這些問題事實上也構成了理解社區參與公共服務供給的重要維度，進而構成了一個將社區在公共服務中日益受到關注的普遍趨勢與特定國家和地區的社區對於公共服務供給的影響聯繫起來的分析框架。通過將社區與公共服務的具體特點考慮在內的語境分析框架，不僅有助於理解社區對於公共服務供給的真實影響，也有助於決策者在制定相關政策時更為審慎和務實。

二、所有社區都一樣嗎？——社區概念的語境分析

一般而言，一個社區是指由共享同一環境並相互影響的人們所組成的群體。在社區中，人們分享共同的目標、信念、資源、偏好、需要、風險以及其他可能存在的共同的條件，這些特徵影響著群體成員的認同及其凝聚性水平。

社區是一個空間概念或地域概念，又不僅僅是一個空間概念和地域概念，其複雜的社會、文化乃至政治內涵使不同社區有著不同的內部結構和行為特徵，對於公共服務的影響也存在不同程度的差異。因此，作為與公共服務改革相關的重要概念和重要主體，「社區」不僅僅是一個技術術語，更是一個有著複雜而微妙內涵的概念。但是，在公共服務相關討論中，社區似乎被視為一個給定的共同條件或背景，其內涵及現實表現的差異性則往往被有意無意忽略了。

（一）經濟發展水平與地方內部差異維度上的社區

社區首先是一個空間概念或地域概念。這意味著社區不僅是一個與國家整體或中央相對的局部概念，其所處的具體地理位置及其特點在很大程度上界定著社區的特性，或者本身就已成為社區屬性的一部分，因而對社區具有複雜的影響。

在影響社區特性的諸多因素中，社區所屬地域的整體經濟發展水平，在很大程度上影響著社區對不同公共服務的需求狀況，以及在公共服務供給中的參與能力。在這種意義上，處於經濟發展不同水平上的發達國家與發展中國家對於不同的公共服務有不同的需求（如發展中國家和地區在生活用水方面仍然面臨很大挑戰），而社區對於公共服務供給相關問題的回應能力也存在不同程度的差異。這一維度是今天有關社區與公共服務相關討論的一個重要分析視角，也有助於理解不同類型國家和地區給予社區參與公共服務供給的不同意義。

源於20世紀70年代中後期的公共管理改革，其後更進一步發展為旨在通過管理主義改革，將公共服務交由私人部門，並以網絡治理實現一體化和具有回應性的公共服務。社區作為網絡治理的組成部分，在公共服務供給中發揮作用，是「分散治理時代」公共服務的突出特點，也是發達國家面臨經濟緊縮等問題時「減小政府規模同時維持公共福利模式的方式」，在社會資本急劇衰落的地方還被視為激發共同體意識和公民活力、促進積極公民權的重要途徑。發展中國家和地區的社區在治理包括公共服務供給中的參與，則被賦予推進民主化的期待，有時還被認為是國家推卸公共服務供給責任的一種手段。

不同類型國家和地區在這一維度上的差異，也不同程度地存在於一個國家內的不同地區之間以及同一地方的不同社區之間。譬如，一個國家內部的不同地區之間，特別是在經濟發展不均衡的國家，不同地區的社區之間在公共服務需求以及應對不同需求的能力之間的差異，使得有關社區參與公共服務的理解不能再無視經濟發展水平這一維度的影響。

類似的影響也存在於同一地方不同社區所處的具體位置。不同社區所處的特定位置在很大程度上已提示了不同社區的結構（包括構造與組織特點等）以及與此相關的應對治理問題的意願、能力和資源狀況。在廣義的城市，同一城市中的不同社區可能處於城市中心區域、城市外圍區域或是農村。這些不同區域的社區在公共服務領域所面臨的問題也不一樣，應對這些問題的能力以及公共服務供給水平也表現出明顯的差異。總體上，農村社區在教育、醫療、基礎設施等方面所面臨的問題遠比城市社區要多，而在應對這些問題方面的資源和能力則不及城市社區。某種程度上，社區的公共服務供給能力是社區組成與結構的一個結果。

（二）誰的社區，以及社區如何運作？

社區作為一個基本社會單元，但並非一個僅具有自然屬性的空間地域單位。應該說，共同的地域只是提供了一個社區的地理基礎或空間基礎，社區的生命力則來自生活於共同地域基礎上的不同行動者所組成的群體。不同社區是由不同行動者構成的，同時還常常表現出不同的結構特徵與互動關係特徵。在這種意義上，社區本身就構成了一個重要的語境。因此，在分析社區與公共服務這一議題時，關注生活於特定社區的行動者就非常重要。

對社區的不同界定影響著人們對社區行動者的一般理解。在寬泛意義上，社區可能包括地方公共權力部門（地方政府）、市場、非營利組織（NPOs）以及個人。這些都是社區公共領域的重要行動者，而在不同經濟、社會、政治與文化背景中其重要性則存在不同程度的差異。對社區不同類型行動者的這種分析，是與社區所處的社會、經濟、政治及文化背景聯繫在一起的。不同制度背景在很大程度上已經規定了不同類型行動者的活動方式與限度，是不同類型行動者在公共服務領域採取具體行動的重要約束條件。

即使是在較為狹窄的意義上僅將社區理解為由共同生活在某一地域基礎上的人群所組成的共同體，靜態意義上社區成員的結構，如在社會經濟意義上（包括受教育水平、職業分布、收入水平等）的同質性或異質性，以及社區成員的來源結構（如長期居住在本地的人口或是流動人口）等所導致的社會橫向差異與縱向結構（社區內部分層），都可能在過程維度和結果維度上影響社區在公共服務領域的參與。發達國家普遍存在的主要體現為由具有同質性的人群所形成的居住區域（neighborhood）的社區，就明顯不同於發展中國家城市化過程中大量出現的由流動人口組成的社區，而在大城市的邊緣則存在很多人口結構非常複雜的社區。

在動態意義上，由不同類型、不同層級行動者所組成的社區實際上還是一個博弈生態（an ecology of games）。社區在動態意義上的運作很大程度上是靜態意義上社區結構互動的結果。

如果在歷史維度上對社區進行籠統劃分的話，社區可以簡單劃分為傳統社區（traditionalcommunity）與非傳統社區（non-traditionalcommunity），而非傳統社區往往也是相對比較新的社區（如發展中國家城市化過程中新出現的社區）。一般而言，傳統社區也是本土社區和地方社區（indigenousand local communities），其內部秩序是歷史形成的，而不是由社區權威強加的，社區的構成和結構較為穩定，有較為明確和穩定的領導者，公共服務的生產和分配也遵循社區共同認可的倫理原則和長期形成的做法；新社區往往具有構成較為多元且不穩定的特點，因而需要一個集中的權威（包括政府）為社區成員創造共享的價值觀與行為規範，進而創造社區秩序。在社區秩序不確定的新的社區，決策機制可能不明確也不穩定，公共服務的生產與分配機制也可能處於經常的變動中。因此，不同類型的社區在公共服務生產和分配中可能會遵循不同的邏輯，也會有不同的決策機制，並導致不同的公共服務供給能力以及不同的分配結果。

社區秩序和規範既設定了社區行動者的共同目標，也在很大程度上設定了社區行動者的行為邊界和行動方式。不同的社區有著不同的結構，也決定了不同社區的決策機制和領導力狀況，進而影響著社區在公共服務領域的行動能力和供給狀況（如公共服務的普遍水平，公共服務在社區內不同個體之間的分配狀況等）。

（三）社區在公共服務供給中的角色

社區在公共服務領域的參與過程中可以扮演不同的角色——公共服務的生產者、分配者或消費者/使用者。不同的角色期待不僅與社區所處的社會經濟文化背景密切相關，與一個國家整體的公共服務水平有關，還與社區本身的具體屬性直接相關。

社區本身就是公共服務的消費者和接受者，或者說就是由接受公共服務的個體所組成的，因而作為公共服務接受者也可理解為社區固有的角色，也是一種消極角色。但是，作為公共服務接受者，社區所獲得的公共服務的數量、質量以及公共服務在不同個體和家庭之間的分配是否公正等，直接影響著社區在公共服務領域其他角色如生產者和分配者的扮演。使用公共管理（服務）領域的流行話語，這種關係可以表述為，社區是公共服務的使用者，不同的用戶體驗影響著社區（用戶）在公共服務生產與分配過程中的參與。

在這種意義上，社區在公共服務領域的參與就形成了一個參與梯度。借用阿恩斯泰因（SherryR. Arnstein）的概念就是參與的階梯（ladderof participation）。當然，這裡的參與用英文表達是involvement，而非阿恩斯泰因所使用的participation。在社區公共服務領域參與階梯的最底端是社區作為公共服務的消極接受者，在階梯的最上端則是社區作為公共服務的生產者與分配者。在階梯的最上端，社區不僅被視為公共服務領域政府的夥伴，甚至主導了公共服務的生產與分配，因而可以視為社區參與公共服務的積極角色。

在公共服務領域，不同國家對社區給予不同的期待，即除了作為公共服務的接受者之外，社區還被期待作為公共服務的交付者（deliverer）乃至生產者。公共服務的生產者角色指社區成員個體或組織起來作為共同生產者（co-producer）與公共服務傳統提供者如政府和專業部門等共同生產公共服務，以提高公共服務供給效率。社區成員憑藉其知識、資源（時間、精力、技能甚至金錢）、對地方真實需求的了解以及對其他成員的積極影響等，一旦參與公共服務的生產，其貢獻往往是倍增的。

還有觀點將共同生產概念限定為共同交付（co-delivery），具體而言，是通過社區成員個體及其家庭與專業人員在平等和互惠的關係中提供公共服務。依據參與的階梯所提示的不同參與水平，雖然共同交付似乎是相對於共同生產較低的參與層級，但這一過程的分配效率（速度、針對性等）直接影響著社區成員對於公共服務的感受性和「用戶體驗」，也涉及公共服務分配中的原則和倫理傾向。

因此，社區在公共服務領域被賦予怎樣的角色期待，以及社區是否具有實現這些角色期待的能力和資源，也是思考社區與公共服務這一議題的重要思考維度。

三、公共服務的語境分析

公共服務常常與公民權（citizenship）聯繫在一起，但作為一個術語（term）的公共服務一詞並沒有一個準確的法律定義。一般情況下，公共服務被界定為由公共權威提供或由公共權威控制的諸多服務的一個特定子集。公共利益或普遍利益是公共服務的重要目標，公共利益涉及價值判斷，因而會隨時間和空間而發生變化。在這種意義上，公共服務是動態的並因時間和國家而不同。

（一）公共服務：空間維度與部門維度

在現代國家治理中，公共服務因其特殊性而始終是一個敏感議題。自現代國家產生以來，公共服務作為國家的基本職能，已由最初的提供安全擴展至包括教育、醫療衛生、就業、住房、養老等廣泛領域，乃至出現了所謂福利國家。由於不同國家文化、社會、經濟與政治背景的差異，人們對於不同公共服務的感受性和敏感度也存在很大差異。其中，教育與醫療衛生是不同國家人們最為關注也常常引發較為集中的爭論的公共服務關鍵部門。與此同時，不同的公共服務部門對於專業性的要求也存在很大差異。有的公共服務對於專業性有較高的要求，因而需要不同程度的向上的集中；對專業化要求較低的公共服務，才可能實行分散治理，賦予社區較多的參與機會。因此，公共服務領域的改革，特別是社區在公共服務領域的參與，需要充分觀照不同國家的文化、社會、經濟與政治背景以及公共服務的具體特點和要求審慎設計，務實推行。

公共服務的範疇不僅因時間而不同，在不同國家之間也存在不同程度的差異。不同國家之間公共服務供給的差異，不僅是各國特定文化（價值觀）、歷史與傳統的一個結果和表現，更受到國家經濟實力以及由主導意識形態所塑造的公共政策導向的影響。美國與歐洲福利國家在公共服務領域的不同制度安排，就常常被視為其價值觀、意識形態差異在公共政策領域的結果。

伴隨公共服務日益被視為政府責任甚至是一種倫理要求（ethicalimperatives），發展中國家和地區公共服務領域的政策導向也發生了重要變化，特別是2000年以來世界範圍內還形成了有關社會政策議程的共識。中國公共服務範疇自2002年即進入「社會政策時代」以來的變化可以視為發展中國家類似變化的一個縮影。《國家基本公共服務體系「十二五」規劃》明確提出，基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。文件將基本公共服務定位為公民權利的範疇，而提供基本公共服務則是政府的職責。與此同時，文件還明確將教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務納入基本公共服務範圍。公共安全也於2015年被明確納入基本公共服務範疇。

（二）公共服務改進

公共服務改進（public serviceimprovement）是作為學科或職業的公共管理的核心議題，也是驅動最近幾十年來公共管理日益轉變為公共服務的具有感召力的理念，還被視為公共部門改革正當性的重要佐證。雖然改善公共服務已經處於政策議程和學術研究議程中非常重要的位置，但「公共服務改進」仍是一個難以界定和測量的概念。

在時間維度上，各國所經歷的公共服務範疇的擴展在很大程度上意味著在數量意義上公共服務的重要改進，而公共服務改進具有比數量意義更為豐富的內涵。因此，有學者將其界定為「對公共服務實際標準與期望標準的感知更為接近和一致」。然而，無論是實際標準還是期望標準的測量都並不容易。

「目標實現模型」（goalattainment model）假定公共服務都被賦予了實現某種形式的政策目標的使命。譬如，醫療服務是為那些本來不會購買此類服務的社會人群而提供的，其前提假設就是更為健康的人口將使社會所有人在社會和經濟意義上受益。對全民健康水平的測量就可作為衡量公共服務改進的依據。當然，有時政策目標並不是清晰的和明顯的，而政策結果的滯後也會影響對公共服務改進的評價。

公共服務產出（out-put）也被視為公共服務改進的重要測量依據。數量的增加是服務產出的一個重要方面，也是較為容易測量的方面，而服務的質量和效率則難以測量。譬如，教育部門公共服務的改進僅僅依據學生成績來評價並不充分，學生能力的提升往往並不能夠通過考試成績得到準確反映；人們對特定公共服務的投入產出比也較為關切。不僅如此，公共服務的產出還涉及價值層面的評價。其中，公共服務的成本和收益是否在不同的相關群體間得到公平分配，就常常成為極其敏感的重要社會議題。

公共服務供給的過程和實踐也常被作為公共服務改進的測量標準。公共服務管理者往往就是在這一維度上來界定公共服務改進，即「按照正確的程序把事情做好」。公共服務管理部門的職責也集中體現於這一方面。

不管採用哪一種測量標準，可以肯定的是，公共服務是由接受服務的不同群體來評價的，哪些群體被訪問、被提問的方式、被問到了哪些問題以及被提問的背景等，都會對公共服務的評價產生影響。與此同時，接受公共服務的群體還會依據不同標準評價公共服務，或者是給予不同評價指標不同的權重。因此，隨著時間的推移，不同群體之間權力關係會發生變化，對公共服務的評價標準也會相應發生變化。在這種意義上，對公共服務改進的評價某種程度上還是一個感知問題。

因此，公共服務改進實際上是不同利益攸關方為執行其評價標準所進行的政治競爭與衝突的競技場。公共服務的不同測量標準，以及不同利益攸關方評價公共服務的不同角度，使得有關公共服務改進的評價標準難以產生共識。對公共服務改進的界定和評價需要將諸多環境因素考慮在內，而這種界定和評價也是政治的，同時因環境不同而變化，而非技術性的和普遍的。這些不同維度和視角都是理解社區參與公共服務的重要分析維度和視角。

四、社區與公共服務改進：若干經驗證據

在分散治理時代，無論是社區還是公共服務都成為恰逢其時的概念，而二者的結合對於作為公共管理核心的公共服務改進似乎也是最好的選擇。的確，無論是賦權於社區，使其充分參與公共服務的生產和分配，還是擴大公共服務範疇並提升公共服務質量，「社區」和「公共服務」因與時代精神相吻合而獲得了廣泛的社會接受基礎。與此相關，政策領域和學術研究領域也充斥著有關社區參與有助於改善公共服務的樂觀預期。有關社區與公共服務的一些個案研究則提供了更為豐富的有意義的經驗證據。

（一）發達國家與發展中國家：比較視角

「到地方去」是源於發達國家的公共管理改革的重要趨向，也是公共服務最為醒目和最具吸引力的改革標籤。這一領域不斷累積的實踐及相關研究作為語境分析的研究案例，不僅有助於全面理解社區與公共服務，並彌合這一領域流行觀點與現實之間的差距具有重要意義，也在方法論意義上為這一領域的語境分析提供了支持。

在有關發達國家的研究中，一項基於英國布里斯托（Bristol）、倫敦的陶爾哈姆萊茨區（TowerHamlets in London）、格拉斯哥（Glasgow）和米德爾斯堡（Middlesbrough）的比較研究發現，相對於發達地區，經濟落後地區的社區參與對公共服務改進和地方經濟發展的影響遠不及發達地區社區參與的影響。即便如此，社區對社會經濟發展的影響也只是國家和市場作用的補充而已。

同樣是在英國，圍繞有關廢棄物回收利用爭論的另一項研究，則提供了有關公共服務改進評價的生動案例。在過去十多年的時間裡，英國城市中垃圾回收的比例翻了兩番。對一些人而言，這一結果是公共服務改進的最好證明；還有一些人認為這一結果是由回收過程的變化帶來的，如回收垃圾的時間由每周一次變為兩周一次，實際上意味著服務的惡化；還有一些人則關注可持續廢物管理的最終結果，他們質疑一些城市回收活動的環境成本是否大於收益。

在「到地方去」的大背景下，以社區為基礎的社會服務網絡已經成為公共服務供給的一種廣受歡迎的方式。但是，上述案例研究似乎不能提供經驗證據的支持。有研究通過提出有關組織、項目以及社區對於社會服務供給的規模與範圍的模型，對美國洛杉磯地區的公共服務項目「家庭保護計劃」（theFamily Preservation Program）進行了具體分析。研究發現，社區潛在合作夥伴的可及性、所需服務的範圍以及客戶群體的種族同質性等決定著公共服務網絡的規模。這一發現對於公共服務網絡形成過程的有效管理具有重要啟示。

對於發展中國家的經驗研究則呈現了不同的現實圖景，而在相關學術討論空間，有關發展中國家和地區研究的關注點也與對發達國家的研究存在明顯差異。

在發展中國家，社區對於公共服務的影響不及人們的一般想像和預期，也與一些機構的研究結果存在較大差距。1977年聯合國飲水會議在馬德裡召開，會議宣布「1981-1990年」為「國際飲水供給與衛生十年」，而這次會議被認為標誌著開啟了世界範圍內農村飲用水設施供給制度變革的時代。其後，在1990年的新德裡會議上，社區管理首次被作為農村飲用水設施供給的關鍵概念和指導原則提出。由世界銀行支持的印度Swajal項目（SwajalProject, 1996-2002），則成為農村飲用水設施供給制度改革的經典案例，更被參與式規劃模式（participatorymodes of planning）倡導者視為「最佳實踐案例」(a case of best practice)。

但是，這一制度變革的影響是多方面的。有研究對這一項目實施情況的深入調查發現，社區內部衝突以及利益集團政治擾亂和利用了社區協商與決策，也影響了真實的代表性，其中村莊裡在傳統上就被邊緣化的群體如婦女和落後種姓仍不能得到充分代表，村莊社區並不能在分散治理的改革中履行公共服務供給的職能。在印度，公共服務部門的分散化過程，特別是在一些山區社區極為重要和基本的生活用水的供給方面，公共服務由社區供給不僅對於公共服務的改進並未產生積極影響，還產生了新的贏家和輸家，從而製造了新的社會分化。

對其他發展中國家的研究也有類似的發現，特別是在關乎基本民生的公共服務領域，這種分散治理常常不能達到人們的預期結果。對於發展中國家而言，一些特定的公共服務有著區別於其他公共服務部門的特殊意義。印度Swajal項目涉及的農村飲水問題，也是其他許多發展中國家公共服務領域的敏感問題。20世紀90年代以來，許多低收入國家進行了水務部門的公共服務改革，其做法是將由國家領導的供水服務交由地方社區，以期供水服務中的技術和金融問題得到改善。有學者對馬拉威供水公共服務社區管理的調查研究發現，供水服務中的技術問題和金融問題依然存在，甚至低於基本標準。更為糟糕的是，「社區管理似乎只是服務於國家（和捐獻者），以此作為推卸其提供公共服務責任的手段。」

缺乏有效的決策機制和領導以及必要的政治與行政管理意識，社會經濟體系還沒有能力吸收因分權而帶來的權力再分配的衝擊，精英俘獲（elitecapture）與社會排斥（socialexclusion）現象難以避免，而分散的公共服務供給體系在社區層面所產生的不滿往往又超出了社區層面社會經濟體系所能承受的範圍。這些問題在發展中國家不同程度的存在，使得社區在公共服務供給中的參與更像一個「社區參與的神話」（themyth of community participation）。

（二）來自中國的經驗證據

「社區」在中國完全是一個外來詞，也很難在中國找到完美的對應物。在中國普通民眾的概念中，不同層級地方政府往往被認為是使問題得到恰當解決的層級或組織，地方政府的公共服務與更為微觀的「社區」層面的公共服務常常是合而為一的。在2002年北京市經濟社會調查（BAS）中，受訪者被問及，「當想到環境問題的時候，您一般會在什麼範圍內考慮」，在「您居住的社區」、「您所在的城市」、「中國」、「世界」、「上述所有選項」及「不知道」等選項中，有37.92%的受訪者是從「城市」層面來思考環境問題，其次有34.71%的受訪者是從其所在社區層面思考環境問題。因此，外來概念「community」在中國語境下既可能是不同層級的地方，尤其是基層層級，也可能是更為微觀的住宅「社區」。

近年來，隨著由各級政府主導和推動的社區建設工作的快速推進，特別是社區工作站的建立，中國民眾已經日益接受了外來概念「社區」，並逐漸把社區作為可以使與個人生活和福祉密切相關的諸多問題得到恰當解決的層級。與此同時，由地方政府主導的社區建設也迅速推進。以中國超大城市北京為例。2018年，北京市常住人口2154.2萬，社區數為7014個，其中城市社區3177個，農村社區為3837個。

伴隨作為實體的「社區」的發展，社區日益走進人們的生活，人們對社區公共服務的需求也在不斷增加。2017年BAS調查結果顯示（表1），民眾對社區層面養老、醫療、就業技能培訓、親子育兒教育、流動人口服務、法律援助、家政中介服務、鄰裡調解服務等的需要程度（含非常需要和比較需要）都在60%以上。

相應地，社區公共服務供給也在不斷增加。BAS2013年和2017年的調查結果顯示（表2），受訪者所在社區提供醫療服務的比例從2013年的36.74%提高到了2017年的71.52%，家政中介服務的提供比例也從24.62%提高到了60.58%，顯示出社區層面公共服務的不斷完善。同時，社區層面公共服務的供給類型也不斷豐富。2017年BAS調查結果顯示，已經有超過一半的受訪者所在社區提供了諸如就業技能培訓、親子育兒、流動人口、法律援助、鄰裡調解等更為精準和細緻的服務。

發展中國家大多目前正經歷快速的城市化過程，城市迅速擴張，地方社區也在經歷快速變化與不斷重塑和形成的過程。就社區在城市空間意義上的分布而言，社區分布呈現出中心-外圍的明顯特徵，即在城市中心有城區社區，外圍則是集中了大量國內移民的城市與農村過渡地帶（在中國稱為城鄉結合部）。在寬泛意義上，中國城市還包括傳統意義上的農村社區。

在北京市的超7000個社區中，不同社區在城市空間維度所處的位置不同，在公共服務領域所面臨的問題也不一樣，社區應對這些問題的能力和資源以及公共服務供給水平也表現出明顯的差異。總體上，農村社區在教育、醫療、基礎設施等方面所面臨的問題遠比城市社區要多，而在應對這些問題方面的資源和能力也存在很大差異。根據北京市市民熱線服務中心12345的相關數據和報告，相對於城市社區，農村社區在基本民生領域面臨較多的問題。與此同時，不同社區的公共服務供給狀況還受到城市整體發展規劃和城市布局的影響。

五、結語

在政治學領域，社區並不是一個陌生的研究主題。在早期民主研究中，社區以及基於社區的地方自治更被視為民主得以產生和正常運轉的重要基礎，也被用以解釋一些基本制度（如聯邦制）產生的基礎。二戰後最初幾十年中國家職能的迅速擴張和國家作用的持續增強，在很大程度上使得社區的作用黯然失色了。在過去三十多年聲勢浩大的分散治理浪潮中，社區被寄託了諸多期待，如增強社區凝聚力和重塑社會資本、改善公共服務、促進公民權利發展和民主化等。對社區角色的重新關注和強調並不意味著社區在政治空間的簡單回歸，社區發揮其功能的環境與幾十年前相比已經發生了明顯的變化。

伴隨過去幾十年中公共服務成為公共管理改革的重要主題，甚至置換了公共管理改革的概念，社區也在分散治理的時代氛圍中被賦予公共服務改革的關鍵角色。20世紀70年代中後期以來發達國家面臨經濟停滯和衰退，普遍實行財政緊縮政策，為使福利水平保持穩定，公共服務改革將社區作為福利生產和供給的重要主體。源於發達國家的這一改革模式與分散治理理念一起也影響了整個發展中世界。

無論是「社區」還是「公共服務」都不是常量，而社區參與公共服務供給所產生的影響也極為複雜。相關經驗證據表明，發達國家的不同社區對於公共服務供給有不同的影響，發展中國家社區參與對公共服務供給的影響則更為複雜。

雖然公共服務涉及諸多專業性和技術性問題，但社區不是一個技術術語，社區公共服務參與本質上也不是一個技術性問題。與此同時，社區不應因其在促進共同體意識、增強共同體凝聚力、推動公民權利發展以及民主化方面的作用而使其在公共服務供給中的作用被符號化和教條化。社區在社會、經濟、文化與政治等諸多維度上的不同特性，使其對公共服務的需求、回應各種需求的能力等都存在不同程度的差異。因此，社區參與對公共服務的影響也極為複雜，應將社區與公共服務置於語境分析框架中加以理解。

這種語境分析並非否定社區對於改進公共服務的可能的積極影響，而意在強調應避免將社區與公共服務改進簡單聯繫在一起，進而社區參與一定會導致公共服務改善的線性思考。將社區參與對公共服務的實際影響置於語境分析框架中加以理解，有助於彌合有關社區參與公共服務供給的流行話語與社區公共服務參與的實際效果之間的差距，使相關政策啟示更加明確和更具針對性。

在寬泛意義上由政府、市場、非營利組織（NPOs）、家庭和個人所組成的社區，充斥著有關美好生活的不可調和的理解，而圍繞公共服務的爭論也無法僅依據其名義指示物（如教育、醫療等）得到恰當的理解和評價。這就使社區與公共服務的語境分析更為必要，也更有意義。

本文選自 | 《國家治理現代化研究》第五輯，中國社會科學出版社2020年7月版

原標題 | 社區與公共服務：一個語境分析框架

作者 | 北京大學政府管理學院教授，國家治理研究院研究員 王麗萍；北京外國語大學國際關係學院講師 郭鳳林