國家治理中的公共政策範式轉型
——從肯定性行動到多樣性管理
王麗萍
「誰得到什麼」始終是公共政策的核心議題,普遍性和中立性則是公共政策的關鍵特質和重要美德。在現代國家治理中,許多國家通過採取肯定性行動或類似政策,修正由歷史、既往政策或其他原因所造成的社會差距,以促進不同人群之間的權利及發展機會的平等。肯定性行動政策以非均衡的政策工具追求均衡的治理目標,突顯了明顯的國家幹預特性。隨著治理理念的流行和社會觀念氛圍的變化,肯定性行動似已成為國家治理的一個悖論,並提示多元主義時代需要國家治理和公共政策的新範式。多元主義時代國家治理需要平衡的差異和不均衡越來越多,多樣性本身更被賦予重要的積極價值。國家治理和公共政策趨向多樣性管理的範式轉型是一個迫切的時代問題,也將使肯定性行動政策融入多樣性管理的治理邏輯和實踐框架之中,以充分實現其治理潛力。
肯定性行動政策：國家治理中的常見公共政策類型
差異性、多樣性乃至不同程度的不平等是一種社會常態，因而也是國家治理和制定公共政策的重要社會基礎，還是確立國家治理和公共政策範式的重要前提。因此，在現代國家治理中，大多數國家都通過採取肯定性行動或優惠政策應對這一問題，以修正因歷史、既往政策或其他原因所造成的社會差距，從而促進不同人群之間的權利及發展機會的平等。
事實上，處於劣勢地位的人群並非如人們可能想像的總是少數族裔或少數人口，人口構成中同質性的缺乏更可能導向對肯定性行動政策的需求。肯定性行動及相關政策本質上是以非均衡的政策工具追求均衡的治理目標，突顯了國家的幹預特性，與公共政策更少幹預性、更少強制性的變化趨勢相悖，因此需要被置於多元主義的背景下加以審視。
國家治理中的肯定性行動悖論
由於肯定性行動政策常常以特定人群為對象而把其他人群排斥在外，可能的結果是在應對某些方面的差距或不公平問題的同時又在其他方面產生新的不公。肯定性行動固有的群體偏好與內在於新自由主義的個體偏好之間存在衝突。群體成員身份是從肯定性行動政策中受益的資格前提。為肯定性行動貼上「自由的」或「進步的」等標籤實際上是具有誤導性的。
總體上，人口結構中同質性的缺乏更可能導向對肯定性行動政策的需求，而政府對更為多元維度上的社會特徵的關注，則可能導向因實施更具普遍性和包容性的政策而使肯定性行動政策成為一種並非必要的政策選擇。英國案例表明，更為中性和更具普遍性的政策可以使不同人群的權利得到保障，而當這種政策執行不力時則為肯定性行動政策留下了空間。
隨著多元主義時代的來臨，國家治理過程中需要平衡的差異和不均衡將越來越多地顯現出來，因而似乎不同政策領域的肯定性行動政策可能將會越來越多。但是，伴隨多元主義時代社會自信的日益增強，對於肯定性行動政策的質疑乃至抵制也在增加。
多元主義時代的多樣性管理
值得關注的是，在大多數西方國家，有關肯定性行動的討論被移置於多樣性管理的話語空間，多樣性管理是使肯定性行動在實踐中得以存活的一種新的治理策略。多樣性管理則著眼於關照所有人的利益，使肯定性行動常常較為狹窄的社會基礎擴展至整個社會，也使相關政策變得更為中性，更具包容性。
多樣性管理仍以身份政治為基礎，但同時又與新自由主義的個人主義和企業家意識形態聯繫在一起，關注於個體而非群體，所使用的語言是能力和利益而不是肯定性行動所使用的被接納的權利。
肯定性行動是多樣性管理諸多實踐類型的一種方式，是一種不完美的甚至是粗糙的實現方式，而多樣性管理則是肯定性行動的改進。
多元主義不同於多樣性，是我們對多樣性的回應。在多元主義的時代氛圍中，多樣性本身被賦予重要的積極價值。多元主義鼓勵和培育更為複雜的差異性和多樣性，要求國家治理和公共政策在範式意義上作出重要的調整。在肯定性行動政策遭遇挑戰之際，更為平衡的多樣性管理將成為國家治理和公共政策範式轉型的重要方向。
在國家治理的背景中，多樣性意味著國家治理和公共政策過程中更大的複雜性與張力，因而有學者將多樣性看作社會陷阱。相對於組織機構中的多樣性管理，國家治理中的多樣性管理不僅僅只是意味著多樣性的增加，還具有更為複雜的內容和目標，從而使多樣性管理無論在內涵方面還是治理目標的設定方面都更為複雜。而國家治理和公共政策趨向多樣性管理的範式轉型，則成為多元主義時代國家治理的最為迫切的時代問題。
尋求多元主義時代國家治理與公共政策新範式
治理理念的流行更使由國家控制公共政策制定與實施過程變得極不現實。隨著多元主義時代治理理念的流行，政策制定將日益成為政府、市場與公民社會協商和協調行動的過程。這將對實踐中隨多樣性增加而日漸增多的肯定性行動政策的前景產生難以預期的影響，而社會觀念氛圍的變化則使這一影響更趨複雜。
公共政策在總體上已變得更少幹預性、控制性和強迫性，而日益趨向對國家規製作用的強調。在這種意義上，肯定性行動政策的空間在多元主義時代似乎已經被大大壓縮了。
在多元主義時代，觀念的多元化和利益的多元化都是確定的事實，不同觀念的持續競爭日益表現為一種常態，公共政策的制定過程也已成為一個多元利益攸關方參與的過程。但是，多元主義時代的諸多不確定性卻使有關多樣性管理的公共政策新範式始終難以出現。
在不同國家和不同時期，圍繞「在特定現實環境條件下怎樣的政策反應是適當的」 這一思考所形成的一些寬泛共識，往往成為公共政策制定的範式性思考並主導著公共政策的制定與實施。這種範式性思考不僅在歷時維度上常常表現為公共政策制定中的思維慣性和路徑依賴，還具有顯著的跨國溢出效應。政策觀念對於塑造政策範式具有主導性影響，但各國不同的政治制度對於塑造公共政策的影響依然是確定和明顯的，不同制度所創造的政治機會結構則賦予不同類型的政治行動者影響公共政策制定的不同可能性。
雖然組織管理中的多樣性管理被認為已經發展為一個完善的提升組織績效的策略，但在組織管理中，人們對於如何有效管理多樣性仍然知之甚少。多樣性管理是一個與組織目標、組織歷史、組織內部環境以及社會環境等諸多因素相關的一個過程，某種特定管理技巧的效果會隨時間、環境的變化而變化。對於國家治理中的多樣性管理而言，國家治理的目標更為複雜，多樣性的維度也更為豐富，多樣性管理事實上更可能表現為一種與具體問題直接相關的原則或目標，而非可運用於不同維度多樣性管理的統一範式。國家治理目標很大程度上需要通過公共政策來達成，而國家治理目標則直接塑造了公共政策的目標。總體上，國家治理目標的設定很大程度上還是國家能力的一個結果，並使不同時期的公共政策呈現不同的特徵。
具有流行特質並可產生從眾效應的政策範式體現著關於如何應對實際問題的不同觀念以及持有不同觀念的行動者之間的相互競爭。多元主義時代不同觀念之間的競爭，一方面使統一的公共政策範式難以出現，另一方面卻提供了更多的政策選項，從而為均衡的多樣性管理提供了可能性。
肯定性行動遠不是一種理想的公共政策，其積極效應在日益多元化的社會也變得黯然失色。管理多樣性日益成為國家治理的首要任務。為此，擯棄有關肯定性行動政策的不切實際的想像，理性、審慎和克制地運用肯定性行動政策工具，就成為充分實現其治理潛力的重要前提。多樣性是多元主義時代的一個重要社會現實，也將成為一種社會常態，而趨向多樣性管理的國家治理和公共政策範式轉型，將有助於擴展肯定性行動的政策空間，使肯定性行動政策融入多樣性管理的治理邏輯和實踐框架之中，並在此過程中充分實現其治理潛力。理想的公共政策應該既能夠解決問題，又不會產生新的社會緊張乃至政治衝突和分裂。後者應成為多樣性管理的底線。
尋求趨向多樣性管理的公共政策新範式首先是一個國家治理和國內政治議題，有關多樣性管理的公共政策新範式的探索和確立，應基於各國不同的歷史、文化、社會與政治制度背景以及政策實踐。
（作者系北京大學政府管理學院教授、中國政治學研究中心學術委員會委員；來源：北京大學中國政治學研究中心，本文原載於《北京大學學報》2017年5月第54卷第3期）
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