全球治理的核心內涵決定了世界各國政府與全球公民社會為最大限度增加人類公共利益而共同進行的民主協商與合作。中國的「一帶一路」倡議作為構建人類命運共同體的重要倡議,與全球治理具有內在契合性。致力於合作共贏與共同發展的「一帶一路」這一國際公共物品的落實過程,要有政府的引導,更要有具備公共精神、利他主義意識的公民的主動參與,從而使「一帶一路」民意基礎更堅實,並以此為路徑給全球治理注入新動力。
全球治理強調各多元行為體的共同治理,而不僅僅是指國家政府間的合作治理,它跳出傳統公共管理中的國家中心視角,以人類社會的共同利益為著眼點,核心在於圍繞保護人類社會的共同利益、滿足人類的共同需要來開展公共事務,因此全球治理的實質就在於全球性公共物品的供給。中國提出的「一帶一路」倡議旨在完善全球治理體制,在全球治理民主化的基礎之上,發揮聯合國及其成員國的主導協調作用,引導各國政府、非政府組織、社會公眾力量著眼長遠,共同參與全球治理,進而取得最大限度的共識,採取最大限度的集體行動。
一、全球治理的內涵(一)作為公共管理範式之一的全球治理
「範式」的概念來源於託馬斯·庫恩在《科學革命的結構》一書中勾勒出的一種理論體系,指一個共同體成員所共享的信仰、價值、技術等的集合。從公共管理發展歷史中在民主與效率間的搖擺來看,公共管理的發展經歷了亞當斯密時期強調政府最小化、極大允許公民自由和社會自治的古典主義範式,以韋伯官僚制為核心的傳統行政管理範式,以波利特等人為代表主張引入私營部門管理方法的新公共管理範式,以德懷特沃爾多為代表的強調治理過程中的民主參與的新公共服務範式,到達詹姆斯·N·羅西瑙提出的「沒有政府的治理」的全球治理範式。在全球化背景下的當今世界,越來越多全球層面與區域層面的公共問題挑戰著傳統的社會管制方式,因此全球治理作為國家治理框架之外又一新的公共管理範式出現。
(二)全球治理的概念
全球治理強調各多元行為體的共同治理,羅西瑙認為除了主權國家和政府兩個主體,「全球治理的權威空間至少還有10個相關術語已得到人們的認可——非政府組織、非國家行為體、無主權行為體、議題網絡、政策協調網、社會運動、全球公民社會、跨國聯盟、跨國遊說團體和知識共同體」。俞可平認為全球治理是「各國政府、國際組織、各國公民為最大限度地增加共同利益而進行的民主協商與合作,其核心內容應當是健全和發展一整套維護全人類安全、和平、發展、福利、平等和人權的新的國際政治經濟秩序,包括處理國際政治經濟問題的全球規則和制度」。由此可見,全球治理作為具有全球共同體取向的治理理論,要求參與其中的各行為體用全球視角來思考、解決人類共同面對的問題,實現人類共同的整體進步與發展。
二、「一帶一路」倡議——中國全球治理方案的提出(一)全球治理中的中國視角
伴隨著中國改革開放帶來的經濟騰飛,中國成為世界第二大經濟體,投向管理全球關係的視角也從謹慎低調轉變為積極參與,並嘗試為發展中國家建構更加公平的國際秩序。在過去幾十年中,作為發展中國家,中國一方面在國際事務中保持韜光養晦的外交策略;另一方面既對現有單極國際秩序的不公有切身體悟,又有著對世界秩序執正持平的政治情感。隨著中國成為迅速崛起的新興國家,世界各國對中國需承擔國際事務責任的呼籲與日俱增;同時,參與國際事務和國際規則的實踐也助力中國以人類整體論、人類共同體為價值導向,奮進有為地推進、完善全球治理。
(二)「一帶一路」倡議與全球治理的內在契合
國際公共物品是公共物品概念在國際範圍內的引申和拓展,是一種能夠使不同地域的國家甚至世界上所有國家受益的公共產品。蔡拓認為其收益或是消費能夠超越國家和地區界限、超越貧富界限、甚至超越代際界限,對國際公共物品的認知與作為,是明確一國國際定位和國際角色的重要問題。
「一帶一路」倡議作為人類歷史上第一次由發展中國家提出的全球治理方案,首先,其成為推動中國全球治理的重要實踐平臺之一,目標是與沿線相關國家分享中國改革開放發展成果並實現共同發展;其內在邏輯是以整體論為價值依據的人類命運共同體理念——在全球化時代,任何一國的持續發展都離不開世界其他國家的發展。其次,全球治理下的中國視角催生「一帶一路」倡議,並反映出發展中國家對全球治理改革的訴求。發展中國家、新興經濟體作為世界全球化的重要組成,是全球治理中不可或缺的行為主體,單極世界治理體系已不能滿足新興國家對於參與全球治理的期待。而「一帶一路」倡議倡導培育全球新的經濟增長點,體現出發展中國家與發達國家多主體共同參與全球治理的理念。再次,中國完善、改革的全球治理不僅從效率角度,更從民主方面考慮,強調國際組織、全球公民社會建設的正當化,使中國融入全球治理,成為全球治理的協調者、促進者、輔助者,提出「不論是國內治理、還是全球治理,都要以人民的獲得為目標,要不斷為民眾提供信心和穩定預期」,使共同建設「一帶一路」倡議直接造福各國人民。
三、公民參與在全球治理中的價值與現實意義西方古典主義時期,亞里斯多德在其《政治學》中認為「人天生是政治動物」。人類需要擁有公共權力處理公共事務的體制與機構。基於此,人民願意讓度一部分自身的權力給予政府,建立自己的社區和國家。亞里斯多德認為好的公共管理的判別標準只有一個——為所有人的美好生活,並以一種哲學體驗化的標準來界定:讓公民感受到高尚的行為、內心的美好感覺,如尊嚴、正義。
中國先秦時期儒家思想的代表之一孟子同樣表達著傳統中國人對自身價值的體認與對良善生活的期冀——他的「民本」說以君子的人格理想為基礎,表達出社會秩序是基於民眾根本利益的實現;社會善治是基於民為本的治國理念的思想。
公共管理作為一門實踐性學科,在經歷了傳統公共行政與新公共管理時期僅僅依靠政府的權威與強制,把民眾看作選民或是顧客之後,終於在全球治理時期,將治理的過程回歸於公共精神的弘揚和公民社會的培育之中。公共精神以培育公民公共責任意識為內核,通過超越個人直接功利目的來關懷公共事務的發展、促進社會公共利益的達成,也就是這種利他主義的公民政治理念與公共精神共同作用,促使公民更加主動進入到公共領域參與公共事務的發展。
關於公民參與的內涵,公民參與理論的先驅安斯坦將它定義為「是一種公民權利的運用,它使目前在政治、經濟活動中無法掌握權力的民眾的意見,在未來能夠有計劃地被列入考慮。」由此可見,公民參與凸顯民主人權以及公民與政府或其他公共機構的雙向互動性。積極、能動的公民資格,使公民不僅是全球治理的參與者,同樣是全球治理的治理者。
全球治理範式並非只追求人類共同利益最大化,其最終追求的是全球公民社會的養成:即如果沒有還政於民、權力回歸社會的過程;沒有具有民主精神、利他主義的公民對社會治理的主動參與,便沒有真正的全球治理。與此同時,作為治理的主體之一的各國政府也愈發了解:政府管理社會公共事務的能力有限,非政府的國際組織與公民組織在協助政府處理公共事務時亦能夠發揮獨特作用。當治理過程中摒棄了上下級的指示關係,轉而以各行為主體通過對話、協商的平等關係達成最大限度共識與共同利益最大化時,全球治理的框架機制也就初步形成了(圖1)。
四、「一帶一路」倡議中公民參與的培育路徑(一)公民資格的確立和公民共同體的建設
公民參與的根基是使每一個公民體認到自己的公民資格。公民資格的概念根植於政治理論,與它所在的社會文化、政治價值理念有關。從社會公共利益的角度,特納和漢密爾頓將公民資格定義為「集體的權力與義務」,即單個公民要摒棄利己主義的觀念,以普遍性的公民的原則為優先;從公民資格的構成要素的角度,《不列顛百科全書》將公民的權力劃分為公民權、社會權和政治權,即要保障公民在公共社會領域中正當討論、參與公共事務的自由。由此可以推斷,不論在哪種意識形態的國家中,公民資格都是公民身份地位與實踐行為的統一;是權力與責任義務的統一。因此公民參與應著力培養「一帶一路」事務中的「積極參與者」,如果公民只作為「搭便車者」或只在乎自身權益的得失而沒有意識到公民資格是以公共責任為首要前提,那麼公民參與就會演變成盲目甚至損害公共利益的行為。
公民共同體的培育與公民資格的確立緊密相關。蔡拓將公民共同體定義為「公民自願結成的組織,以表達對某一特定議題的關注或從事某一特定議題的活動。」由此可知公民共同體具有公共性、參與性、自願性的特徵:公共性指公民共同體將非利己主義、人類整體論的價值觀念實踐於社會公共實踐當中;參與性指公民共同體以自發主動參與公共事務的精神風貌為參與內核;自願性指公民共同體受公共精神和公民責任的內力驅動而非被動受制於人。因此,公民共同體將公民公共精神的弘揚以及平等、民主、自由、自治精神的發揮等因素代入「一帶一路」倡議的實施,保障「一帶一路」倡議中公民參與的穩步推進。
(二)參與保障制度的完善
在公民參與全球治理與「一帶一路」倡議中,除了長期實踐過程中無意識形成的並具有持久生命力的價值信念、倫理規範等因素外,正式制度的確立對於公民參與國家治理具有無可替代的指導、規範和激勵效用。首先,確保社會的公平正義是公民有效參與「一帶一路」的重要前提。公平正義是人類社會文明的標誌,也是衡量一國治理水平的標準,要構築機會公平、過程公平、結果分配公平的社會治理體系,以使每個具有利他主義的公民都參與到「一帶一路」的實踐之中。其次,加快公民參與的制度建設,需要積極借鑑他國在民主化過程中能夠為「一帶一路」倡議所用的有益因素,以增強公民的歸屬感與組織性,培育出具有自主性和自我服務意識的社會空間、社會組織,在「一帶一路」建設中發揮協同治理的作用。再次,積極探索公民參與「一帶一路」等治理活動的新形式、新方法,促進公民利益表達方式的多樣化和科學化。公民利益表達作為公共政策研究和制定的第一階段是聯接政府治理與公眾訴求之間的橋梁,可有效降低公共政策制定過程中信息失靈出現的風險。完善的利益表達機制能夠提升公民參與在「一帶一路」建設中的公民主體意識、降低公民參與的難度、拓寬公民參與的權限、推進公民參與的有序進行。最後,加快培育適用於全球治理範式的民眾參與式的政治文化建設。政治文化是公民在參與現實公共管理過程中的經驗積累,作為一種社會意識形態,有相對獨立性與能動性。加布裡埃爾·阿爾蒙德將政治文化分為三類:蒙昧型政治文化、服從型政治文化、參與型政治文化,並認為參與型政治文化與現代民主相契合——它既使公民抱有不過分參與的熱情,又使公民對合法權威懷有充分尊重。因此,參與型政治文化的建設對維護「一帶一路」倡議等全球治理事務中的公民參與具有內在穩定器的特殊作用。與此同時,更適用於公民文化培養的參與型政治文化,又會促進培育公民作為政治共同體中作為有意識和具備自主性的參與者,並進而成為「一帶一路」倡議的直接受益者。
(三)實質性公民參與及有效參與系統的搭建
實質性公民參與與告知性公民參與、教育性公民參與等形式性的公民參與相對應。告知性公民參與強調政府行為、公共政策自上而下對公眾的單向傳遞;教育性公民參與雖鼓勵公民在認知上參與公共事務的治理,但實質上僅是一種公民被動接受政府帶有明確指向型的參與,兩者都缺少公民參與程度的深入與政府回應的真實性。實質性公民參與則是通過政府決策權力向公民方向的適度下放,由政府對民眾單向喊話型參與轉變為政府、民眾雙向協作式參與,並共同制定出公共政策或執行公共管理事務。實質性公民參與離不開三個條件的成熟:首先是對具有公共精神公民的培養以規範公民的參與行為;其次是公民參與規模的廣泛、渠道的拓寬、程度的加深;最後是政府回應性的真實與快速,以保障「一帶一路」建設過程中公民參與的持續性與穩定性。
創造開放的參與機制、搭建有效的參與系統、激發自主治理的參與激情,是保障「一帶一路」公民參與協同治理的必要條件。「一帶一路」倡議作為頂層設計的落實需要堅持內外統籌、政企統籌,發揮協同治理中要素流動高效便捷的優勢,建立協調機制;需要強化中心力量,形成「上下聯動」、「左右協同」的建設合力;需要形成一個歡迎公民參與、易於民眾進入的協同治理體系,從而在全球治理與「一帶一路」倡議中發揮最大效能。具體來說,有效參與系統的搭建除去全球公民社會的參與外,還需要不同國家、政府間國際組織、非政府組織、私人機構等多行為主體在公共事務的不同層面、單元上的合作,它同樣包含三個關鍵因素:首先要具備國內外多種行為體在全球領域中的共同參與;其次要承認聯合國及其成員國的協調、引導作用;最後要保證各參與主體目標的一致性、身份的平等性與處理公共事務時的協商性,以最終達成多元主體間的最大化集體共識,推進「一帶一路」倡議的可持續發展。
（本文轉自：《華北理工大學學報(社會科學版)》2019年第4期）
作者簡介：
賀瑞雪,華北理工大學碩士研究生在讀,研究方向：行政管理；王勝本,教授,博士,碩士研究生導師,主要研究方向：城市治理。
本期責任編輯：張馨
本文原標題：《賀瑞雪 王勝本：全球治理視角下的「一帶一路」倡議公民參與研究》