[摘要] 文化體制改革已進入新的歷史階段，以推進國家治理體系和治理能力現代化作為目標，要求我們在中國特色社會主義進入新時代的背景之下，重新思考和把握文化改革發展的時代使命。文化制度體系建設是中國國家治理的重要組成部分，但其意義和影響力並不囿於文化領域。新時代的國家治理，需要以文化精神作為貫穿於中國特色社會主義制度建設始終的基礎性、融貫性、統攝性力量，形成共同的價值認知和意識形態共識，為國家治理提供有力支持。本文從改革動力機制、文化制度體系性建設、文化生態系統構建、文化價值引領等方面探討進一步深化文化體制改革、推進國家治理現代化的實施路徑。
[關鍵詞] 國家治理體系與治理能力現代化；文化治理；文化制度；文化體制改革
[作者簡介] 李媛媛，中共中央黨校（國家行政學院）文史教研部教授、博士生導師。
[基金項目] 中共中央黨校（國家行政學院）2019年度校級科研重點課題「文化自信與價值觀問題研究」（2019ZD006）。
黨的十九屆四中全會將「堅持和完善繁榮發展社會主義先進文化的制度，鞏固全體人民團結奮鬥的共同思想基礎」作為中國特色社會主義事業必須堅持的基本方向，從文化制度體系建設的角度明確了文化建設的戰略定位、發展方位、職責使命和目標任務，並把「發展社會主義先進文化、廣泛凝聚人民精神力量」作為「國家治理體系和治理能力現代化的深厚支撐」。現代政治越來越減少對統治型國家機器的依賴，而越來越訴諸建構價值共識、形成共同的觀念和意義系統，這恰恰是推進國家治理現代化的重要途徑。當前，文化體制改革已進入新的歷史階段，以推進國家治理體系和治理能力現代化作為目標，要求我們在中國特色社會主義進入新時代的背景之下，重新思考和把握文化改革發展的時代使命。只有回歸初心，明確方向，才能更好地再出發。
一、國家治理體系和治理能力現代化視閾下的制度與文化
黨的十八屆三中全會提出「推動國家治理體系和治理能力現代化」的命題，時隔六年，黨的十九屆四中全會在總結中國共產黨在中國特色社會主義道路探索中形成的治理經驗和制度優勢的基礎上再次對這個問題予以系統化和深化，為進一步堅持和完善中國特色社會主義制度、深入推進國家治理體系和治理能力現代化提供了理論概括和基本遵循。
習近平總書記在省部級主要領導幹部學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發表重要講話強調：「一個國家選擇什麼樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。」制度和文化相互依存，制度建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的保障，文化價值建設則是實現有效治理的前提。按照諾思的理論，制度由三個基本部分構成：「正式的規則、非正式的約束（行為規範、慣例和自我限定的行事準則）以及它們的實踐特徵。」[1]作為制度的正式規則是成文法，而決定規則的是不成文法，即諾思這裡所說的「非正式約束」。人的價值準則、意識形態、行為模式、生活方式等作為非正式約束在制度變遷中具有重要的決定作用，它們是制度得以衍生的基礎和土壤，同時也直接決定了制度的實施效果。制度要發揮作用，必須有內在意義系統的支持，否則無法生根發芽。新時代的國家治理，需要以文化精神作為貫穿於中國特色社會主義制度建設始終的基礎性、融貫性、統攝性力量，通過文化的強大建構力、傳播力和引領力，形成共同的價值認知和意識形態共識，為國家治理提供有力支持。
根據聯合國全球治理委員會於1995年出版的題為《我們的全球夥伴關係》的研究報告，「治理」具備四個特徵：治理不是一套規則，或一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理的範圍既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。[2]現代國家治理，即以制度建設為依託，以保障公民權利、促進公共利益為目標，強調國家執政黨、政府部門與各種主體協調共生、動態平衡和良性互動。就中國的發展環境和歷史語境而言，推進國家治理體系和治理能力現代化，主要包含以下幾個方面：在治理方式上，既強調製度和法律的剛性規制功能，實現治理的規範化、程序化，又力求通過價值共識實現柔性治理；在治理主體上，從以政府為中心的單一主體，轉向以黨和政府作為主導，社會各階層、各機構、公民個體等多方力量共同參與，強調不同主體之間的互補與互動；在治理理念上，在維護社會秩序和基本制度穩定的前提下，以保障公民權利、實現整體利益為訴求；從治理布局上，由自上而下的垂直式行政管理向強調系統性協調共治轉變。
文化制度體系建設是中國國家治理的重要組成部分，但其意義和影響力並不囿於文化領域。作為文化制度的外在體現和實施保障，文化體制是指「在國家文化發展戰略指引下，與國家的政治、經濟、社會制度相配套，旨在對文化進行管理、規範、引導和促進的一整套制度安排，包括文化政策系統、文化組織系統和文化行政系統」。[3]文化體制是一個國家基本制度安排的重要組成部分，屬於上層建築的範疇，承擔政治動員、社會整合、文化認同、權利分配等多方面功能。文化體制改革作為社會經濟、政治格局發生變革之後在文化領域所產生的直接結果，是中國社會整體性制度變遷的重要組成部分，涵蓋宏觀層面的國家文化制度的結構性變遷、中觀層面的文化行政管理職能和管理模式的轉變，以及微觀層面文化生產主體的重塑、文化市場的培育和生產機制的變革。從橫向關係看，文化體制改革涉及國家、市場、社會關係的調整，以及包括公共部門、私人部門和公民在內的多個主體的關係重構，目標是實現各主體之間的良性互動和有效合作；就縱向關係看，涉及作為第一行動集團的中央與作為第二行動集團的地方及基層的關係，目標是央地協調、上下一致。因此，文化制度建設是囊括意識形態管理、文化經濟事務管理和公益性文化服務等多領域的系統性建構，其目標是通過高效的制度運轉體系來促進文化價值和意識形態目標的實現，對於推動國家文化治理和中國社會的轉型具有重大意義。
國家治理體系與治理能力現代化與文化體制改革的價值目標和實現路徑具有高度契合性。正如有學者所說：「現代國家治理的價值取向應該是公共價值，即以解決社會公共問題為邏輯起點，通過多元主體的協同共治來實現社會公共利益。」[4]推進國家治理體系和治理能力現代化的重中之重，即改革政府行政管理體制，建設服務型政府、高效政府、協同政府和法治政府。國家治理的目標落實到文化體制改革領域，對政府創新文化治理方式、提高文化治理能力提出諸多要求。服務型政府，即強化政府政策調節、市場監管、社會管理、公共服務的功能，保障公民文化權利；高效政府，即簡政放權，提高文化治理的科學化水平和治理效能；協同政府，即以公共利益為前提，加強黨政部門與文化企業、文化機構和文化組織的合作，提升改革的系統性、整體性、協調性；法治政府，即推動文化立法和依法行政，充分發揮法律法規的規範、監管和調節作用。文化制度體系的建設與創新始終是在國家治理的整體框架下，不斷推動國家文化制度建設科學化、專業化、法治化的行進過程。
二、以推進國家治理現代化為目標，重新定位深化文化體制改革的歷史使命和時代任務
當前，中國的改革發展已進入全面深化階段。2014年，中央成立「全面深化改革領導小組」，「文化體制改革小組」位列六個專項小組之中。同年2月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議，審議通過了《深化文化體制改革實施方案》。至此，文化體制改革進入新的歷史階段。通過不斷深化文化體制改革、推動機制創新，破除阻礙文化發展的體制機制弊端，以改革促發展，不斷釋放中國文化的強大動能，是推動中國從文化大國向文化強國邁進的重要途徑。在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，深化文化體制改革的意義，不僅僅囿於文化制度形態和體制架構的調整，更重要的是它所帶來的一系列深層次變革。
第一，深化文化體制改革，就是要「堅定文化自信……更好構築中國精神、中國價值、中國力量」，[5]這種精神、價值和力量既是中國文化傳承創新的思想保障，也是形成強大的價值認同和文化主體性的依託，更是中國崛起的重要精神支撐。霍布斯鮑姆認為：「基於文化認同而形成的國家認同是國家開展行動的價值基礎。」[6]文化體制改革，並不僅局限於黨和政府管理理念和管理方式的改革，其最為本質的目標是為當代中國發展提供一套適合時代發展要求的價值座標和精神秩序。習近平總書記提出：「培育和弘揚核心價值觀，有效整合社會意識，是社會系統得以正常運轉、社會秩序得以有效維護的重要途徑，也是國家治理體系和治理能力的重要方面。」[7]今天中國的國家治理需要將內在的價值自覺與外在的制度規範相結合，探索既植根於中國傳統，又符合現代政治要求的治理模式。因此，塑造與中國的歷史傳承、文化傳統、社會制度、發展道路等高度契合的中國精神，為中國建設現代政治文明提供重要思想資源，是深化文化體制改革的核心任務。
第二，深化文化體制改革，是通過體制改革和機制創新再造社會機能，激發文化創造活力。清理文化體制運轉中的淤滯之處，打通文化發展的血脈，形成適合現階段中國國情的文化管理體制，是實現文化復興的前提。當前，我國文化體制還存在諸多結構性矛盾和體制性障礙，對文化發展構成掣肘，如果文化體制改革不能取得實質性進展，中國文化發展領域面對的很多深層次問題難以真正解決。例如，在公共文化服務領域，政府所提供的資金、基礎設施、產品和服務，通過強有力的行政力量輸送到各個地區，但要切實保障效能，還需要有發達的基層輸入渠道，這些渠道是否暢通，直接決定公共文化服務的實際效果。這在客觀上要求政策思維以及資源、服務向社會發展的微觀層面及基層組織傾斜，即從管制型的行政思維向服務型的公民權利保障思維轉型。十九屆四中全會的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中要求：「完善城鄉公共文化服務體系，優化城鄉文化資源配置，推動基層文化惠民工程擴大覆蓋面、增強實效性，健全支持開展群眾性文化活動機制，鼓勵社會力量參與公共文化服務體系建設。」通過引入社會力量和市場機制，一方面有利於優化公共文化服務的效能，另一方面也有助於進一步調動基層文化發展的動力，激發各種社會力量參與文化建設的熱情，形成開放性的文化制度體系。
第三，深化文化體制改革，要真正實現文化權利重心下移，保障人民文化權益。改革意味著對文化資源的重新調配，在這個過程中實現國家文化權力的轉移以及公民文化權利的落實。文化體制改革所走過的歷程，即是文化權利的重心不斷下移的過程。在新中國成立之後，強調文化的喉舌與陣地功能，此時的文化權力牢牢掌握在黨和政府手中。改革開放之後，隨著社會力量的逐漸成長，體制外的生產主體進入文化領域，在此過程中出現了文化權力的讓渡，即賦予社會和市場以更多的發展空間。20世紀90年代以來，中國加入了聯合國《世界人權宣言》《經濟、社會、文化權利國際公約》《公民權利和政治權利國際公約》等一系列公約，公民文化權利不僅成為黨政文化部門的政策重點，同時內化為公民個體的自覺意識。隨著文化產業的發展、公共文化服務體系的不斷完善，公民對於文化產品和服務擁有相當意義上的選擇權、話語權和決定權，文化權利落實到了公民個人。國家治理本身就包含了對公民的賦權和賦能，即不僅僅是把公民作為客體，而是既作為需求主體，又作為創造主體，這個過程必然帶來思想文化領域的解放和民族創造力的迸發。這些變化，源於中國社會結構的轉型，也成為實現國家治理現代化的前提條件。
第四，深化文化體制改革，不僅止步於對外部體制架構的調整，更重要的是對深層的思想理念和價值觀念的建設性重構。文化改革發展的重要成果是通過開闢一個思想交流對話的場域，各個階層、各種思想在這裡交鋒、對話、博弈，在社會的價值訴求、公民個人的權利訴求之間尋求平衡，形成社會健康發展所必需的公共精神和價值共識。主流意識形態建設的一個至關重要的方面，即發揮文化的社會動員能力和社會整合功能，真正通過有效的價值引領掌握意識形態領導權。這一轉型蘊含著深刻的戰略意義，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。
三、以文化制度體系創新為途徑，進一步深化文化體制改革
社會主義文化建設的本質要求，是在保證文化發展正確方向的前提下，形成強勁的內生動力機制。如何在國家治理體系和治理能力現代化的總體要求下，滿足民眾日益增長的文化需要和參與文化建設的意願，創造更為良性互動的社會文化治理空間？如何適應快速市場化的趨勢，提高文化政策的制定與執行效率，提升政府的文化管理水平，實現有效治理？如何凝聚共識，構建起支撐大國崛起的精神秩序和價值認同，實現中華文明的復興？這些都對新時代文化改革發展提出了新的挑戰和要求。
第一，上下融通，為改革注入強大動力機制。以文藝院團改革為例，該領域改革是當前文化體制改革的重點問題，也是最為棘手的問題。為了順利實現轉制，政府在資金和政策方面的投入都大幅度增加，但是在推行過程中效果並不理想。究其根本原因，是沒有解決內生動力機制的問題，出現改革「孤島」現象和體制空轉問題。因此，改革的動力並非存在於文化管理部門內部，而是在外部的社會領域，依靠自上而下的推行路徑只能形成單向度的行政推動力，改革要取得實效，必須形成有自下而上的生成機制。進一步深化文化體制改革，需要突破封閉的行業管理內部循環，從以政府為主要推動力的「單一中心」模式向動員各種社會力量參與的「多中心」模式轉型，直面社會的真實需求，尋找改革的真實動因，催生文化發展動能。
第二，統籌協調，注重文化制度的體系性建設。在文化體制改革進入深化階段，體系性建設的趨勢越來越明顯。在概念提法上，「現代文化市場體系」「現代文化產業體系」「現代公共文化服務體系」等新理念的提出，都更加注重各文化領域的整體性、系統性建構。在治理模式上，已逐步形成「黨委領導、政府管理、行業自律、社會監督、企事業單位依法運營」的文化體制架構，基本形成了較為定型的文化治理模式。在運行方式上，近兩年出臺的文化政策，大部分都是由多部門共同制訂，在執行時相互配合與銜接。如，針對短視頻業務出現的諸多亂象，相關部門協同合作，探索迅捷高效的市場監管模式。國家新聞出版廣電總局於2018年3月下發《關於進一步規範網絡視聽節目傳播秩序的通知》；同年4月約談相關平臺負責人，要求全面整改；9月國家版權局對各大視頻網站進行約談，責令企業進一步提高版權意識；2019年1月，中國網絡視聽節目協會發布《網絡短視頻平臺管理規範》和《網絡短視頻內容審核標準細則》。從國家文化管理部門到行業協會，從出臺文件到迅速展開整治行動，這一系列組合拳精準有力、密切配合、有序推進，最終形成行業標準和管理細則，實現了科學有效治理。這一趨勢，充分體現了全面深化改革的特點和要求，從制度設計到具體實施，各部門、各區域之間，不同層級、不同主體之間的密切配合，形成文化治理的協作網絡。
第三，多元賦能，構建健康文化生態系統。當前，信息技術的快速發展和媒介融合的迅猛趨勢，不僅給文化發展提供了更多的渠道、更大的平臺，而且注入了新的基因，在重構文化產業鏈的同時，也在重構價值鏈。文化與旅遊、科技、製造業、金融業、農業等社會發展的各個行業、各個領域彼此滲透、相互融合的趨勢越來越明顯，構建各種主體、資源、思想相互激發、相互碰撞、相互協作的文化生態系統非常必要。新時代的文化建設，需要突破過去僅限於體制內生產的內循環模式以及行政化的資源配置方式，充分調動社會資源，挖掘潛藏在民間社會的巨大文化創造活力，推動市場主體自由競爭、跨界整合，形成文化管理部門與文化機構、文化事業與文化產業、國有文化企業與民營文化企業和小微文化企業、文化發展與周邊業態和城市空間之間的協調共生、相互賦能、不斷創新的協同模式和健康的文化生態系統。
第四，雙效統一，鑄就引領性的文化價值。按照制度經濟學的理論，當價值原則失效時，就會按照經濟效用最大化原則來行事，改革的成本會異常高昂。無論對於文化體制改革，還是對於中國其他各個領域的改革而言，這都是一個重大問題。就文化改革發展而言，應該看到，體量和規模的增長並不是文化發展的全部要義，如果價值懸置、導向走偏、陣地失守，出現方向性錯誤，那麼這樣的增長將毫無意義。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於推動國有文化企業把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一的指導意見》，這是一個在改革關鍵時期具有重要指導意義的標誌性文件，其中明確社會效益指標考核權重應佔50%以上。此後全國各省市紛紛出臺社會效益考核指標，有些地區將社會效益考核權重提高到70%，並對在輿論導向、新聞道德、職業規範等方面出現的問題實行「一票否決」。[8]國家治理現代化，要求以公共價值超越短期利益、局部利益，落實到文化領域，即以解決文化供需的不平衡不充分問題為出發點，以激發全民族文化創造創新活力作為立足點，思考如何提升文化價值尺度與人文精神，形成以社會效益優先，經濟效益和社會效益雙效統一的文化發展制度支持體系。
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[7]習近平總書記在主持十八屆中央政治局第十三次集體學習時的講話［EB/OL］.中國政府網，http://www.gov.cn/ldhd/2014-02/25/content_2621669.htm.
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