摘要：國家治理現代化體現了現代國家建構的過程，國家治理的成敗取決於國家治理的制度邏輯及其治理的有效性。現代西方國家治理由市場邏輯主導，在保護個人權利和增加物質財富方面取得了突出的成就，但發展至今卻面臨著治理效能下降的危機。鴉片戰爭以來，中國的治理轉型深受傳統權力本位的邏輯制約而難以成功。中華人民共和國成立，特別是改革開放以來，國家治理呈現出由權力本位逐漸向權利本位轉變的趨勢，取得了卓越的治理成效。鑑於時空境遇的新變化，新時代國家治理現代化需要應對傳統因素和國際局勢的雙重考驗，由此，應以開放系統的視野分析國家治理轉型的核心問題，切實將國家治理的邏輯落定於權利本位。在當代中國，國家治理現代化首要的是堅持黨的領導。從現實問題和客觀需求出發，國家治理現代化必須堅持以人民為中心、以公民權利確立治理根基、以憲法之治凝聚治理共識、以合作行動創造治理動力、以公共美德提供治理支撐，由此確立和夯實現代國家治理有效性的基點，提升國家治理效能。
關鍵詞：治理效能 國家治理邏輯 市場邏輯 權力邏輯
作者：夏志強，四川大學公共管理學院教授（成都610065）。
有效的治理是國家興旺發達和長治久安的關鍵，這雖然受到多種因素的影響，但根本上受制於國家治理表象背後的制度邏輯。從現實來看，國家治理現代化是建構現代制度以通往現代社會生活的關鍵議題，本質上仍然是繼續現代國家建構（state—making）的未竟事業。中華人民共和國的成立為中國現代化建設確立了制度框架，改革開放以來波瀾壯闊的治理改革和舉世矚目的治理成就為進一步推進國家治理現代化積累了充足的物質基礎和智識力量。然而，隨著全球化、信息化的全面展開，世界範圍內的國家競爭愈演愈烈，國內社會矛盾也複雜多變，國家治理的有效性面臨嚴峻挑戰。基於此，本研究的目標定位於：以橫向和縱向兩個維度建立參照系定位中國國家治理境況，秉持開放視野和理性精神分析國家治理現代化的理想圖景和現實進路，進而探索國家治理現代化的核心問題以提升治理效能，在黨的領導下將新時代以人民為中心的發展思想落於現實。
一、開放系統中國家治理的邏輯轉換
由於歷史的延展性與現實的複雜性交互作用，中國國家治理呈現出一幅跌宕起伏而又內涵豐富的圖景，學界有關國家治理現代化的研究文獻業已汗牛充棟。總體而言，論者主要從基本概念、衡量標準、推進對策等方面討論了國家治理現代化的問題，一定程度上形成了理論爭鳴的氛圍，為進一步探討國家治理的相關問題開拓了視野。無論採取何種分析視角和學術進路，避免國家治理成為「國家統治」或「國家管理」的「加強版」已是學界的基本共識和社會的共同期待，這一重任最終指向了「治理效能」或「治理有效性」。換句話說，國家治理現代化的主流話語和主導模式的地位並非不證自明，而是需要以治理有效性獲取正當性辯護和證成。從現有的文獻來看，既有的研究主要集中於從國家能力和國家治理的制度邏輯兩個角度闡釋治理有效性問題。
其一，從國家能力的角度闡釋有效治理的邏輯。20世紀90年代初，面對有效克服經濟轉軌的困境和整合社會資源推進現代化建設的需要，有學者提出應將此訴諸強大的國家能力（state capacity），即「國家將自己意志（preferences）、目標（goals）轉化為現實的能力」，包括汲取能力、調控能力、合法化能力和強制能力。隨著全球化的深入展開，也有學者從「實施對社會的統治與管理」和「應對他國競爭與挑戰」兩個面向闡發國家能力。在國家治理現代化的背景下，有學者提出國家能力包括「能力強大」「國家、市場、社會共治且相互賦權」「能力的多元化及各種能力間的協調」，以及「基於制度化和法治化」四個特徵，拓展了國家能力研究的理論視閾。就西方國家而言，國家能力的理論淵源可以追溯到西方政治學者「找回國家」的學術動議，這一理論取向沿用國家是「對物理暴力的正當壟斷以保障秩序」的政治組織的觀點，提出了國家還存在著獨立和超越於社會團體需求或利益之外的目標，並以國家自主性（state autonomy）的概念作為分析國家能力的基礎推進了理論建構的工作。在這一學術譜系中，亨廷頓較早地分析了後發現代化國家的政治發展（political development）和政治衰敗（political decay）的問題。他將後發現代化國家政治衰敗的原因歸結為「社會勢力強大，政治機構弱小」，據此認為後發現代化國家首要的任務是強化政府權威以建立有效的統治秩序。福山在繼續論證「軟弱、無能或根本缺失的政府是各種嚴重問題的根源所在」的基礎上，致力於「建立新的政府制度以及加強現有政府」。福山將中國秦漢時期建立的統一中央官僚政府作為國家建設（state—building）的範本和參照，根據國家建設、法治和問責的不同發展順序，分析了多樣政治秩序的歷史起源和政治發展方式，同時也強調「把這三種制度結合在穩定的平衡中」正是「現代政治的奇蹟」。本文在此無意過多介入學術紛爭，僅就理論引入中國研究的問題進行整體性勾勒。
學術研究尤其是比較重要的理論更新都有其特定的時代背景和獨特的問題意識。戰後西方的經濟經歷了「黃金時代」的發展以後進入到「滯脹」狀態，人們就開始反思「反文化運動」所許諾的願景為何最終會落空，逐漸對社會穩定和權威秩序產生了強烈的渴望。面對社會公共問題，有研究者越來越重視國家的作用。與此同時，作為集合名詞的國家也被政策分析論者用來論證政策的合法性問題，經濟自由主義排斥國家和政府的觀點因其治理效果不佳越來越受到質疑。在這些因素的綜合作用下，越來越多的學者重新關注和使用「國家」這一概念。國家概念成為學術研究中獨立而且重要的分析單元本來無可厚非，但若要奉為金科玉律甚至當作政治操作手冊，則仍需審慎對待和理性分析。然而，「作為『舶來品』，國內學界對國家理論的研究大多藉由『進口+內銷』的路徑，研究的適用性仍需探討」。理論上，學者提出了國家能力強弱的劃分，但他們對於強與弱並沒有清晰的界定。因此，強國家能力的標準是什麼，國家能力的根基與限度是什麼，更為重要的是，國家能力如何轉化為有效的治理，等等，仍然是懸而未決的問題。「在規範的意義上，國家能力的概念，實際上是韋伯主義國家觀有關合法性（legitimacy）問題的延續」，然而其由於未能從國家建構進程的視角切入，最終遮蔽了對治理有效性的關注和分析。事實上，無論是理論探索還是日常生活，中國的「國家」概念不僅未曾缺席反倒始終在場，所以既無從「丟失」更不必「找回」，反倒需要警惕理論移植脫離時空場景引起「水土不服」。
其二，從國家治理制度邏輯出發關注治理的有效性。學者們立足於中國國家治理的實踐討論國家治理有效性的制度邏輯，提出了「帝國的治理邏輯」「行政發包製」模型，以及「中央治官、地方治民」模型等具有較強原創性的解釋框架。首先，周雪光「從中國歷史過程中尋找認識和解讀中國國家治理的線索」，提出疆域遼闊和文化多元的大一統國家治理的根本困難在於「權威體制與有效治理」之間的張力。為了有效緩解這一矛盾可能引發的統治風險，在漫長的歷史過程中圍繞央地關係的協調衍生出了一系列特殊的制度安排和運行機制，形成了「中華帝國治理邏輯」。這一概念詮釋了潛藏於「放權—集權—放權」周期性搖擺過程中確保有效治理的作用機制。其次，周黎安從行政權分配、經濟激勵和內部控制三個維度揭示了不同層級政府間的關係，同時以「政治錦標賽」模式將同級地方政府關係納入分析視野。研究發現，中國國家能力的強弱由治理事項的成本和風險決定，不同於韋伯意義上的官僚制，而是一種縱向發包和橫向競爭相結合的「行政發包製」，它解釋了國家實施有效治理所呈現出的「集權和分權的高度結合」特徵。再次，曹正漢提出，在經濟增長和市場化改革的過程中，為了化解政府與民眾之間的利益衝突威脅到權威治理體制的穩定性，中央政府獨掌「治官權」以任用和監督地方官員行使「治民權」，形成了獨具特色的「中央治官、地方治民」模式。這種「上下分治」的格局，包含分散執政風險的機制和自發調節集權程度的機制，共同作用維持著治理的有效性。
學者們能夠抱持敏銳的問題意識和高度的本土自覺，借鑑域外的理論和方法深入考察中國場景下的國家治理問題，提出了極具穿透力和解釋力的分析框架。他們的研究從不同的角度揭示了中國國家治理的深層密碼，為後續的研究提供了分析概念和思考路徑，極大地推進了研究進展。三種理論模型都以府際關係為切入點，重點透析了中國國家治理過程中一系列行之有效的制度和機制何以能夠協調運轉，進而實現中央政府關注的風險防控和成本控制的核心目標，也從側面證實了政治制度與公共生活相契合才能提振治理有效性。然而，三種理論都忽視了時空變化對國家治理的影響，因此也就沒有展現出治理有效性的歷史變動過程。此外，聚焦於制度的研究，需要將制度從多樣化的生活中抽離出來，不可避免帶有一定的抽象色彩，極易導致國家治理中的主體——人的離場和缺席，研究結論可能會失去和埋沒制度運行的核心要旨。
總而言之，研究者探討國家治理有效性問題，無論是採取國家能力的進路還是以國家治理的制度邏輯為主軸，都對制度之外的實際生活維度缺乏必要的觀照，無法對國家治理展開整全刻畫和多維闡釋，也未能準確把握國家治理邏輯轉換的動態過程。究其原因，主要在於時空因素始終沒有進入分析的視野，以致於無法感知新的時空境遇中的國家治理新變化和新需求。所以，應在開放系統中思量治理有效性並擘畫國家治理的藍圖，將其置於現代國家建構的歷史過程中，也能夠彌合時間和空間的不當區隔。歷史表明，國家治理絕不僅是抽象的邏輯推演或單向的制度建構與執行，而是由不同主體的行動繪製成的立體畫卷，歸根結底是制度架構與實際生活的勾連和互嵌。不可否認，日益升級換代的信息技術正在將所有的主體活動推向全球網絡，當今世界正經歷「百年未有之大變局」，國家治理現代化面臨新的情勢。因此，或可把關注點放在將國家治理界定為政治制度與公共生活的互構和共變的動態過程。就此而論，治理有效性不能褊狹地理解為既有制度的有效執行，而應當更加關注如何在政治制度與公共生活之間構築緊密關聯而又互動調適的聯結機制，也即國家治理邏輯。
從國家建構的視角而言，政治制度的選擇體現為國家權力的歸屬和配置，公共生活的展開表現為國家權力的運作和規範。國家權力來自於由制度與具體歷史過程的交融而鑄就的歷史機制。就本文而言，為在開放系統中認識和追尋現代國家治理的有效性問題，將從以下幾個方面展開探索和論述。首先，從國家建構的歷史進程中探尋西方現代國家治理的形成條件和內在機制，提煉現代西方國家治理的邏輯，為準確定位和辨識國家治理現代化的外部情勢提供坐標和鏡鑑。其次，從歷史脈絡中把握中國國家治理的進展，並概括出傳統中國的國家治理邏輯，釐清國家治理現代化的可能障礙和內生動力，明晰進一步提升治理有效性的根本任務。再次，實景描述中華人民共和國成立尤其是改革開放40年來中國國家治理的新變化，全方位展示當代中國國家治理現代化的動態圖譜。最後，從國家建構的角度勾勒和總結國家治理邏輯演變的基本走向，並全面審視中國國家治理現代化的進度，從而提出當前中國國家治理邏輯轉換的創新動力和改進策略。
二、西方國家治理的市場邏輯與治理局限性
治理有效性問題貫穿於西方現代國家建構的全過程。中世紀教權與王權的博弈孕育著現代國家治理的基因。基督教在羅馬帝國時代即獲得了國教地位，西歐隨著西羅馬帝國的衰亡而進入分崩離析的中世紀，異教徒藉機將帝國的衰落歸罪於基督教。而為了回應責難，奧古斯丁提出基督教社會存在「上帝之城」和「世俗之城」，上帝將精神之治和世俗之治的權力分別授予教皇和國王，由此發展出了人類社會應受教會和政府雙重控制的「雙劍論」，這成為教權與王權競爭時免遭對方取締的有力護佑，甚至影響到宗教改革以後政教分離原則的生成。正是在兩種權力的競爭與論辯中，權力受到限制與規範，有限權力的觀念得以形成，它留下了重要精神遺產，即現代西方世界的人權、自由、私域、有限政府等憲政觀念。毫無疑問，那些足以將現代國家與傳統國家區分開的因素，或者說能夠支撐現代意義上的國家建制有效運轉的根基，需要從真實的公共生活中醞釀和生長。西歐農業產量和人口數量的增加促進了商業發展，新興城市的居民通過「城市特許令」獲得了更多的自由，城市隨著市場的發展和自由的擴大逐漸脫離封建束縛成為自治共同體。市場的擴張需要建立一套維護貿易自由和交易安全的法律體系。皇帝、國王和領主制定法律並建立世俗法院與教會法匹敵，「法律是由人民批准和制定的」和「皇帝本人通過法律獲得治權」的羅馬法原則得以恢復，以契約和同意為核心的法律成為調整社會關係和維護經濟活動的正式制度。中世紀中後期，利用神聖羅馬帝國與教皇政權爭鬥的間隙，法國和英國的國王積極「發展出複雜的王室行政系統，財政、行政、法律事務都有專門的、高效的機構來處理」，同時「加強了對貴族司法和教會司法的控制」，由此在歐洲率先建立了中央集權國家實施有效統治。商品經濟的發展加快了世俗化進程，文藝復興以反抗神權為目標，人們認識到了人的獨特價值而更加有勇氣追求幸福生活。霍布斯、洛克、孟德斯鳩等政治思想家的集體出場，對構建穩定平和的現代國家的重要貢獻無論如何強調也不為過。剝離神權統治的同時，思想家們超越民族國家的實體為現代國家治理提供了先驗邏輯論證，尋求傳統資源建構出與現實政治制度相對照的規範形態，最終成功馴服了國家權力。
隨著資產階級革命的興起和成功，啟蒙運動伸張的人權、自由、法治等理念在建構現代政治制度的浪潮中得以確認和落實。工業革命促進了資本主義經濟的大騰飛，資本主義生產方式也隨著世界市場的開拓而廣泛傳播，以市場經濟體制為鮮明標誌的現代政治制度由此鋪陳。到資本主義財產和市場都徹底制度化的時候（在英國是1760年，在西方的其他地方是1860年），幾乎所有的政治運作者都已經把它們的邏輯制度化了。經過長期的積累和變革，西方率先完成了現代國家建構，形成了以自由競爭為關鍵動能的現代國家治理，市場邏輯全面滲透和塑造政治制度和公共生活，西方現代國家治理盛行的民主選舉和多黨制就具有市場邏輯的典型特徵。從中世紀進入現代社會，實際上就是個體的人逐步擺脫教權和王權的束縛並走向獨立自主的過程。人們有機會自由地施展天賦和才華，自由競爭機制為政治、經濟以及社會等各領域的蓬勃發展注入了強大動力。因此，市場邏輯主導下的西方現代國家治理，堅持個人本位和市場本位的原則處理各方面關係。首先，在個人與社會和國家之間，堅持個人本位。理論上對自然狀態的想像和描繪，無論是認為人與人之間充滿戰爭和危險還是認為每個人都擁有平等和自由，結果都指向了社會和國家產生與存續的必要性和正當性。自然權利即天賦人權被當作不證自明的邏輯起點，個人優先於社會和國家成為共享的堅定前提。個體是公共生活和集體行動的基本單位。其次，在市場和政府之間，堅持市場本位。歷史上，市場因素和行為本就萌發和成長於既有的封建制度之外，經過不斷發展和壯大最終才佔據了主流地位，進而將其獨特的運行規則和生活方式落定於政治制度，確立了個人投入市場競爭的自由不受政府干預的原則。參與市場活動成為實現個人價值的重要途徑，人類社會進入了巨大的不確定性之中，現代國家治理結構因此表現出開放性特徵。總的來看，現代西方國家治理的市場邏輯通過法治強調對個人權利進行嚴格的保護，同時對政府權力保持高度的警惕，旨在保障自由的經濟活動以激發個人追求和創造財富的熱情，維護和實現作為人的獨特價值，最終促進公共福利的增長。
西方的經驗或許正是以生發於市場經濟的自由競爭機制重置了人們共處與行動的範式。西方現代國家治理對自由市場的作用抱有理想化色彩，對個人權利的追求視為圖騰般的神聖，事實上確實也促進了人類文明的空前發展。馬克思說，「資產階級在它的不到一百年的階級統治中所創造的生產力，比過去一切世代創造的全部生產力還要多，還要大。」毋庸置疑，促使西方現代國家治理市場邏輯顯示突出績效的關鍵因素理應被認真對待。第一，肯定了人的理性能力。人們最終能夠解除教權和王權強加於人的控制，並不是從組織形態上徹底消滅了教會和政府的存在，而是以人的自主選擇和自由同意為基礎，防止其對人的戕害從而使其服務於人，普遍確立起人的尊嚴和價值。這要歸功於啟蒙運動發現和確認了人的理性能力使得「人類脫離自己所加之於自己的不成熟狀態」，因此，人不再「不經別人的引導，就對運用自己的理智無能為力」。擺脫了身體和心理的依附性，人們有勇氣運用理性能力自由追求想要的生活，甚至可以通過設計和建構出全新的制度來推進目標的實現。第二，堅持個人權利至上。如果說霍布斯開創了契約建國的傳統，並以國家為人造物而非神創物安頓了教權，那麼洛克則著意於王權的處置，最終將治理有效性從國家的強大控制力轉移到了公民的高度認同。所謂公民的認同實際上是公民充分的自我實現的需求能夠得到滿足，以個人權利的讓渡作為權力的終極來源。事實上，超過原始社會所能得到的貿易收益，只能在個人權利既廣泛又牢固的環境中產生。通過確定個人權利的絕對性和神聖性，在私域與公域之間築起了一道堅實的防火牆。與此同時，源出於羅馬法的公法與私法體系的明確界分，以法律的形式承認了追求利益的正當性以及自由競爭的合法性，落實了對個人的生命權和自由權尤其是私有財產權的尊重和保護，激勵著理性的個人積極投入市場經濟活動追求物質財富的最大化。第三，建立制度控制國家權力。從理論上對權力的來源進行精闢論證並不必然導致權力實際運行的根本變化，最終實現權力的規範運作仍然離不開制度的精巧設計，規定權力運行的軌道和框架。落實到政體選擇方面，「為了防止濫用權力，必須通過事物的統籌協調，以權力制止權力」，而共和政體能夠通過分權制衡的權力配置方式落實對權力的有效控制，最大限度地維護個人權利。此外，以明確的法律程序規定權力和平交接的機制，不僅為公民監督權力提供了保障，而且也有利於權力的和平更替。政權合法性深深根植於公民對共同體的穩定認同之上，極大地擴展了治理有效性的維度。至此，以制度建構的方式確保國家權力為人民服務成為有志於過上現代社會生活的人們的共享知識，徹底清算了傳統的專制和獨裁的觀念根源。以人的方式對待每一個人，或許是「現代」面對強大的「傳統」依然能夠取得正當和優位並鑄就新傳統的根本緣由。但也要注意到，儘管都受惠於共享的知識資源和價值體系，從現實政治制度確立的路徑和結果來看，英國和法國的現代國家建構卻有天壤之別。這無疑與兩國的歷史傳統和現實情勢的差異密切相關，或許正是多樣化現代國家治理的原因所在。
儘管西方現代國家治理同時還存在社會自治等其他的邏輯，但歷史地看，無論是現代政治制度的發育還是現代政府的改革，自由市場既是核心驅動也是重要標尺，公共生活無處不受到市場邏輯的宰制。國家治理的市場邏輯對中世紀教權和王權的徹底否定促進了人性的解放，激發了社會的生產活力，顯示出了卓越的治理效能。然而，當人們習慣於享受現代社會創造的豐碩成果的同時，也不得不真誠面對國家治理市場邏輯的深層危機。商業巨頭在市場經濟的繁榮發展過程中逐漸形成了壟斷地位，自由貿易原則遭受巨大挑戰，通貨膨脹導致社會矛盾突出，人們不得不極力主張政府對市場進行必要的幹預。自由市場經過多年的發展和積累，人們的需求也發生著深刻變化，大量的社會公共問題逐漸顯露出來，越來越要求國家「是由一群個人組成的機構，這些個人必須使用它們所擁有的力量來服務於公眾的需要」，公共服務開始取代主權權力成為現代國家治理的基礎。政府組織並不是超越時間和空間而獨立自存的範疇，政府必須通過發揮處置公共問題的有效功能才能重新獲得合法性。然而，狄驥也觀察到，人們仍然對於抽象性概念和個人主義的主觀權利抱有宗教般的熱忱，尤其是將人的理性解讀為「經濟人」之後極易坐實極端個人主義，政府的職責擴張與權力收縮之間的張力引發了國家治理有效性的困境。市場邏輯（尤其是古典自由主義）天然具有排斥國家、反對政府的基因，使國家治理的效能大打折扣。「公共輿論對公共行政的『公器』性質始終持懷疑態度，公共官僚制的惡名在經許多學者『正名』之後依然難有根本性改變」，經濟發展陷入周期性危機。即便到了20世紀30年代以後，受到凱恩斯主義的影響，國家和政府的作用得到了重視，但始終沒有脫離市場邏輯的支配，特別是20世紀70年代「新自由主義」的興起，市場邏輯再次被強化，「找回國家」的學術呼籲成效甚微。在發達工業社會轉向後物質主義的過程中，「因利益分配長期失衡造成貧富階層兩極分化、政治精英對峙決裂、政治觀念對立衝突、政治行為極端激進，進而導致意識形態分歧加劇、社會群體裂痕擴大、大眾文化對抗升級以及地區合作和國際關係逐漸孤立化和緊張化」，西方的民主政治出現「國家極化」的危機。社會公共生活方面，「在反全球化的民粹主義新浪潮中，右翼民粹主義政黨不斷激進化、極端化，借反新自由主義、反全球化之機迅速擴大政治影響，民族民粹主義新共識正在成型」，引發了市場邏輯的反噬效應。西方現代國家治理正遭遇合法性和有效性的雙重挑戰，世界格局重新調整。在此背景中，中國國家治理的現代轉型踏入新的時空際遇。
三、中國傳統的權力邏輯與現代化障礙
發端於西方的現代價值取向、行為準則以及生活方式的迅速傳播，無疑為後發的傳統國家提供了不同於自身傳統的全新方案。但傳統國家真正要建立現代國家制度並實現現代治理卻並非易事，因為國家治理現代轉型不僅要克服傳統因素的制約並擺脫對傳統的依賴，同時還要抵禦新興世界帝國的擠壓和劫掠。鴉片戰爭以來的中國正是在新舊激蕩、內外交困的時空條件下邁上了急遽的現代轉型之路。面對西方現代化的全球傳播，悠久的封建專制傳統和深厚的權力資源受到了強烈衝擊，因此，「中國建構現代國家，不惟艱難作別傳統帝國一個難題，更有現代先發國家以新帝國姿態，在誘引中國轉變的同時阻礙中國的順暢建國」。問題意識源於人們對時代任務的辨識和把握，在認識到無法畢其功於一役的情況下，國家統一和民族獨立被認定為近代中國國家建構的緊迫任務，糅合了社會進化論和弱肉強食觀的「落後就要挨打」的話語佔據了中國近代歷史的主流敘事。儘管辛亥革命打破了權力本位的制度架構，但國家治理的現代轉型卻陷入了曲折摸索的艱辛歷程。從人的角度講，如果傳統中國能夠長時段的接受權力邏輯是沒有選擇的選擇，那麼一旦出現新的可供選擇的選項，以開放視野體認到這些新選項的群體遇有時機便願意一試，所謂「數千年未有之大變局」或許正在此意。改變始於人的視野、思維和訴求，但作為群體人的改變並非一蹴而就。改變何以發生、受到哪些因素的制約，以及對中國現代國家建構產生了何種影響，則需要深入中國傳統社會的構造中去尋找可能的答案。
權力邏輯的有效性在於中央集權制度的建立和強化。周朝初採取分封制以血緣親情和等級秩序紓解地理因素的限制，在維繫周天子「天下共主」的前提下推行分土而治。儘管有異姓受封，但以嫡長子繼承為核心的宗法制度和等級制度將親親與尊尊有效統合，形成了「家」「國」一體格局，奠定了中國傳統權力本體的根基。春秋末期，諸侯國設郡縣加強集權，頗具平等意味的法家從促使秦國強大到統一六國中獲得了出場機會。「周秦之變」建立了深遠影響中國歷史走向和社會生活的權力本位思想，漢朝將儒家思想確立為權力本位的意識形態以夯實皇權的合法性基礎，「儒表法裡」的封建專制國家初步形成。隋唐時期建立科舉制打破地方豪強世襲，架通了民眾進入政治系統的橋梁，知識精英有了進入國家權力系統轉為官僚身份的通路。這些改變有利於緩解官僚系統自下而上信息傳遞失真的問題，增強了中央維持穩定和汲取資源的能力。此外，權力邏輯的有效性也在於地方控制系統的完善和發達。儘管為破除家庭成員之間可能因自然血親關係阻礙對皇帝的效忠而頒行了連坐法，但秦朝的滅亡證實了試圖使廣大民眾直接服膺皇帝的條件尚不成熟。因而秦朝之後的統治階級重拾西周遺留的統治資源，以「孝」為核心規定家庭內部長幼尊卑的等級秩序，再通過「移孝作忠」推進「化家為國」，銷蝕了私域與公域的界限，從心理和倫理上強化皇帝的權威地位。封建專制框架下官僚機構一般只設置到縣級，派到地方尤其是縣級的官僚數量極其有限，中央運用流官制和監察制控制地方官員，同時也允許縣級官員任用當地具有一定影響力和權威性的士紳彌補縣以下正式制度的闕如。受制於技術條件而無法推行徹底的數目字管理，無論「編戶齊民」或者「保甲制度」都只能以「家」為基本單位，因此，建立在「家戶制」基礎上的地方行政實行「集權的簡約治理」。事實上，歷代王朝都極其善於運用前朝失敗的教訓修補和改進統治技術，權力本位的思想在改朝換代的循環中不斷升級和成熟，上下貫通的政制體系到明清時期已臻於完善。
權力本位的結構和運行機制由秦國戰時的地方經驗轉化而成，追求權力排他控制的效率，強調廣大民眾無條件的服從義務。因此，傳統中國的有效統治始終無法脫離權力極端運作的魅影，權力本位業已融通於傳統中國的政治制度和公共生活。對於有效統治超大規模國家的難題，權力本位框架下統治者採取中央集權制，同時全面推行郡縣制將權力的觸角伸向廣土眾民，並制定嚴密的法令驅使各級官僚加強統治，這些做法不失為明智的安排。尤其是禮制與法制互嵌共用實現「法律儒家化」，確立了「親親得相首匿」的刑罰原則，傳統中國形成了「儒法國家」的傳統。在兩千多年封建專制中，權力邏輯始終支配著國家的政治制度和公共生活。首先，追求統治的穩定性。通過設置嚴密的組織體系確保權力意志的有效貫徹，進而對社會生活實行全面控制，人們的生產生活甚至思維觀念都受到皇權的捆縛和強制。唯其封建專制的官僚政治自始就動員或利用了各種社會文化的因素以擴大其影響，官僚政治支配和貫徹的作用，就逐漸把它自己造成一種思想上、生活上的天羅地網，使全體生息在這種政治局面下的官吏與人民、支配者與被支配者都不覺地把這種政治形態看為最自然最合理的政治形態。而且，在頻繁的改朝換代過程中，以強力奪取的政權先天地極度畏懼和提防民眾反抗，維持權力的支配力和控制力以馴服民眾便成為權力運作的首要任務。通過武力推翻一姓之統治而代之以另一姓統治的政權，仍然會不遺餘力地加強武力控制，不僅用來抵禦外敵入侵更是以此監控民眾。其次，強調權力的封閉運作。皇帝是中央權力的擔綱和官僚權力的終極來源，官僚系統只是施展專斷權威的工具，官員淪為皇帝的家臣和奴僕。即便宋明時期商業經濟開始得到發展，但直到清朝地方士紳仍然「是唯一能合法地代表當地社群與官吏共商地方事務參與政治過程的集團。這一特權從未擴展到其他社群和組織。商業行會就無足夠的力量在有關社區公益問題上發表意見，遑論參與治理過程了。」官僚體系之外的廣大民眾包括社會團體完全被排除在權力邏輯之外。最後，利益的集中壟斷。皇帝為了貫徹統治意圖，既需要約束官員行為又不得不以利益交換的方式換取官僚的忠誠，因此，官僚體系外表宣稱尊奉皇帝的最高權威與暗自從中謀求自身利益最大化同時並存，權力淪為各自攫取私利的手段。因此，隨著中央汲取能力的增強，當清朝的縣級官員留取的稅賦不足以支撐地方開銷的時候，「各縣自闢財源，搜括民脂，成為公開之秘密」，官員與胥吏共謀將壓力轉嫁於民眾，廢除科舉制之後士紳的分離導致鄉土社會出現「土豪劣紳」亦不足為怪。物質極度匱乏時期，民眾對基本生存的渴望無以復加，而農業社會本身對自然生產安全的渴求也內化為民眾的行為品格，最終對明君賢臣的熱望代替了對自身權益的關切。因此，皇帝借用儒家倫理道德教化臣民同時運用法家權術刑律統馭眾生，話語政治與實際政治相分離造就了權力邏輯運行的獨特景觀。
傳統中國建立和完善的權力邏輯，其強烈的大一統訴求和精巧的制度設計共同維繫了一體多元的統治格局。權力邏輯通過權力的有效運行控制臣民，制度的調整旨在方便和加強統治，有意無意之中將居於少數的官僚與大多數民眾對立起來形成了官本位思維，統治的有效性只能以權力和資源的絕對壟斷為前提。儒家所暢想的脈脈溫情和政通人和的大同理想並未真正形成，儘管明末清初亦有思想家諸如王夫之和黃宗羲自覺反思和深刻批判了中央集權制的弊端，但直到封建統治結束也無法祛除權力本位的頑疾。歸根結底，權力邏輯支配下的民眾缺乏有效阻止官員濫用權力甚至公權私用的常規機制，只有以暴力結束暴政才有可能。皇權的至上性和統治的持續性只有通過消滅競爭的力量才能實現，權力全面掌控經濟活動和社會資源，形成「利出一孔」的產出和分配方式，阻斷了現代權利觀念和主體意識自發產生的基礎。「從帝制時代後期開始，協調和控制的有效性便開始喪失」，權力邏輯的缺陷和族群矛盾到晚清已積重難返，列強的入侵使得原本鬆散的結構瞬間支離破碎，國家治理現代轉型陷入進退失據的境況。傳統的慣性就在於，人們只能不斷補正制度缺陷和調整統治策略但不能根治和轉向，等到既有制度趨於完美之時就是傳統潰敗之始。權力邏輯儘管也曾造就出傳統中國的輝煌景象，甚至令人「回味無窮」，但其紮根的土壤在於相對封閉和同質的農業社會，內部缺少流動而且外部風險較低。然而，在開放時空中遭到西方工業文明的巨大衝擊以後，社會高度流動和深度分化必將成為常態，支撐權力邏輯有效運轉的根基已經被徹底打破並走向消亡。封建專制遺留的權力邏輯不能適應現代社會治理需求，仍然以此為根據重新建構現代國家的嘗試也必然失敗。
傳統中國的權力邏輯不僅缺乏自發現代化的基礎，而且阻礙甚至抗拒國家治理的現代轉型。鴉片戰爭之後的中國帶著沉重的歷史包袱和外部衝擊艱難啟動了救亡圖存的漫長探索，拉開了現代國家建構的宏闊序幕，重建國家的面向在改變傳統軌道的同時再度發生轉移。「簡言之，近代中國出現了一個區別於『古代』的根本性轉變，即國家目標的外傾。可以用『走向世界的新中國』來表述這一仍在發展中的趨向。」隨著權利、自由以及主權等名詞在漢語語境下獲得了明確內涵和廣泛傳播，不少人走出傳統家庭倫理秩序並獲得了個性的解放，這些人極力要求並積極參與政治制度建設，以落實現代公共生活。這是努力脫離傳統權力邏輯軌道的重大轉向。然而，外國侵略的日益深重卻引起「亡國滅種」的危險。中華民族免於被新的世界體系吞噬成為了首要目標，所有的政治決策和戰略目標都以此為理據。「民權」讓位於「主權」或者說「主權」成為「民權」的前提，這是國家建構任務優先性的重新確定。從晚清到民國，為了救國圖存，中國在刻意模仿西方強國的同時整合傳統資源建構出了「軍事—財政國家」。這種建構既沒有擺脫權力本位的窠臼從而走出權力邏輯的陰影，也未能建立有效的治理。古今中西的碰撞和首要目標的轉換反而產生了以「社會達爾文主義」為底色，同時雜糅傳統法家的「新法家」。該學說認為世界已經進入了國家鬥爭的「新戰國時代」，奉行國家至上，以及個人絕對服從於國家的國家主義觀點，力主社會個體應當直接面對國家權力。實際上，近代新法家對法律的定位與傳統法家一脈相承，「法律意味著是統治者的意志及至高無上的權力，被統治者非無條件服從不可」。法律是維持特權的工具，說到底是借用現代詞彙並接引西方的非主流學說重新包裝傳統封建專制的遺產，這是時空錯亂留下的奇特剪影。當然，這裡並非以「後見之明」責備前人，而是證明重心外移以致於鴉片戰爭以來的中國既來不及等待現代因素的發育和成熟，更沒有機會系統清理和深刻反思權力本位的厚重傳統。對傳統的誤用和對現代的誤解致使國家治理的現代轉型深受權力邏輯的羈絆而難獲成功。
四、從權力邁向權利：當代國家治理邏輯轉換的動態圖譜
中國共產黨自覺擔當歷史使命，以超強的組織動員能力和社會整合能力領導廣大「人民群眾」實現了國家獨立和民族解放，完成了近代國家治理轉型的階段性任務，確立了中國現代國家治理的制度框架。中華人民共和國成立特別是改革開放以來，隨著現代化建設的全面推進，中國的國家治理邏輯逐步從權力本位向權利本位轉變。當然，中國現代化的打開方式和歷史傳統決定了國家治理的現代轉型是一個長期過程，在新的因素未完全形成之前，還無法擺脫對傳統的依賴，現代的政治制度與公共生活的協調運轉亦需不斷磨合調適。中華人民共和國成立之初，出於鞏固政權和提高治理效能的需要，國家不時啟用革命戰爭積累的政治資源和動員能力以整合和調配社會資源，政治運動成為國家治理的重要方式。此後，中國確定了「以俄為師」的方略，建立了高度集中的計劃經濟體制和中央高度集權一元化領導的管理體制。國家權力全面支配並包攬了經濟、社會、生活，國家治理的「基本特徵是從一個傳統權威主義政治系統轉變成一個現代全能主義政治系統」。儘管有人民當家作主的制度和為人民服務的理念，公民的經濟權利有時仍難以得到完全保障和實現。在全面回顧和深刻反思中華人民共和國成立以來國家治理的經驗與教訓的基礎上，以鄧小平為核心的第二代中央領導集體決定啟動改革開放的偉大歷史徵程。由此中國開始真正地迎接和邁向世界，廣泛吸收現代人類文明成果，大力推進經濟體制和政治體制改革，不斷建設有中國特色的社會主義。經過40多年的改革和發展，中國的經濟總量躍居世界前列，社會建設和政治改革進展突出。政府權力運行逐步科學化和規範化，公民權利保護不斷制度化和法治化，國家治理的主體、取向、方式以及結構等邁入波瀾壯闊的轉型過程，重塑著社會、市場與政府間的關係。
第一，治理主體從一元向多元轉變。黨的十一屆三中全會以後，國家治理的重心從「以階級鬥爭為綱」轉向「以經濟建設為中心」，確立了改革開放和現代化建設的根本任務。首先，調整權力的配置。修改後的《憲法》再次確認「一切權力屬於人民」，公民可以通過各級人民代表大會表達意願並監督政府行為。自1982年政協入憲至今，人民政協歷經了「從履行政治協商職能到構建協商民主制度的重要政治位移」，完善了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，為團結社會各界參與政治生活提供了制度保障。同時，優化了中央與地方的關係，中央通過事權和財權的劃分與調整賦予地方政府一定的自主權，在確保中央權威的同時充分發揮地方政府的積極性。在這一時期，中央高度重視基層民主建設，建立了農村村民自治制度、城市社區居民自治制度，以及企事業單位職工自治制度，相關的主體能夠通過法定程序選舉產生自治組織以行使民主權利。此外，改革伊始中央先後推行以「精兵簡政」和「轉變政府職能」為重點的機構改革，政府逐步退出對企業的直接管制，向社會大量放權，民營企業獲得了迅速成長和繁榮發展的機會。自黨的十四大確定建立社會主義市場經濟體制的改革目標以後，經過不斷調整和持續推進，直到黨的十八屆三中全會提出「使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用」，市場在經濟領域的作用和地位逐漸凸顯出來。各項改革措施的持續推行，突破了高度集中的計劃經濟體制的束縛，個人、市場和社會有了可供利用的資源而快速成長並蓬勃發展，治理的主體走向多元化。特別是歷次機構改革著眼於政府自身結構的優化，規範了政府干預市場的行為，有利於各類市場主體公平參與市場競爭，極大地提高了治理效能。公民通過深度參與市場活動，對個人權益的關注和追求刺激了主體意識和權利觀念的覺醒，權利本位觀念得到廣泛傳播和高度認同，越來越多的公民有意願也有能力參與政治生活。原有的制度措施和供給方式已無法回應和滿足愈漸多樣化的公共需求，不斷推進體制機制改革以吸納多元主體共同提供公共產品和公共服務勢在必行。黨的十九大明確提出了構築共建共治共享的治理格局，企業和社會組織在公共治理中越來越扮演著不可或缺的角色。
第二，治理取向從秩序向公平正義轉變。改革開放之初中央認識到穩定的政治局面是一切事業發展的關鍵，必須注重協調改革、發展與穩定的關係。社會治安和經濟發展都成為中央政府考核地方政府績效的「一票否決」事項。「南方談話」啟動了「雙軌制」向全面市場化的轉變，市場經濟獲得了長足發展。但由於二次分配機制在一定程度上的不完善，導致社會收入分配結果的差距不斷拉大。在分稅集權改革的過程中，由於中央的轉移支付區域分配不平衡，進一步擴大了地區間財力的差距，區域發展失衡的問題逐漸突顯出來。不少地方政府採納學界的觀點探索服務型政府建設，著力打造良好的營商環境推進招商引資活動。此後，服務型政府建設得到中央的確認並成為政治和行政體制改革的目標，公共服務確立為政府職能轉變的重要內容。在我國，社會政策對社會建設的貢獻主要表現為增強經濟型社會和原子化社會的社會性。收入分配製度逐漸從「效率優先、兼顧公平」發展為「初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平」，並出臺系列政策推進以保障和改善民生為重點的社會建設，同時推進基本公共服務均等化和脫貧攻堅。特別是黨的十八大以來，中央提出「全面建成小康社會」目標和「鄉村振興戰略」，強調對弱勢群體的關心幫助和對農村及落後地區的支持扶助，追求公平正義逐漸成為國家治理的突出取向，進一步強化了經濟和社會的協調可持續發展。政府開始真正尊重公眾的權利訴求，並通過高效回應公眾社會權益的方式獲取公眾的支持，改變著片面追求經濟發展的速度而形成的剛性維穩思路，有效化解了經濟社會發展不平衡的矛盾，維護了社會公平正義。經濟社會的穩定和持續發展，對治理績效的提高具有重要意義。不同於野蠻時代弱肉強食、贏者通吃的叢林法則，維護弱者的尊嚴和權益是現代文明社會的鮮明特徵。讓強者得到發展同時更要讓弱者得到保障和改善成為國家治理的應有之義，從正義實現的動態過程中獲取秩序，有利於保障公民的生存發展權利，真正實現國家長治久安
第三，治理方式從法制向法治轉變。改革開放甫一開始，中央就高度重視法律對於國家治理的極端重要性，多次強調「法律面前人人平等，不允許任何人有超於法律之上的特權」的原則。現行《憲法》歷經多次修改和完善，確立了市場經濟的合法地位，規定了「公民的合法的私有財產不受侵犯」，載明了「依法治國，建設社會主義法治國家」和「國家尊重和保障人權」等條款，始終將確認和保護公民基本權利作為首要任務。根據憲法精神和具體實踐，逐步形成了以保護公民各項權利為軸心的中國特色社會主義法律體系，與此同時，根據依法行政的基本要求確立了合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統一的原則，並建立和完善了行政訴訟制度。黨的十八屆四中全會通過的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》重申了法治對於國家治理現代化的重要意義，明確提出法治國家、法治政府、法治社會一體建設的目標，由此相繼推行了權力清單制度和簡政放權、放管結合、優化服務的改革。法律體系逐步趨向健全和完善，較好地滿足了市場經濟對規則的需求，市場主體活動的自主性增強，也能較好確立合理預期，通過市場主體之間有序交往，實現各自利益最大化。公眾自由追求和實現經濟利益、社會利益和政治利益有法可依，激發了社會發展和創造的活力，經濟社會得到了全面發展。經過40年持續的法制建設，一定程度上釐清了權力作用的邊界和權力運行的程序，政府權力在市場和社會領域中的運作逐步規範化，全民法治觀念在此過程中得以培育和確立，公民能夠通過法律渠道和訴訟方式維護自身權益。法律以保護公民權利並規範政府權力作為其價值內涵，融入了現代法治的核心精神，法律不再是維持秩序的權宜之計而逐漸轉變為公共生活中共同的行為規範，權力運作的規範化和法治化已是普遍共識，法治勢必成為國家治理的基本方式。
第四，治理結構從封閉向開放轉變。隨著計劃經濟時期的單位制和人民公社的解體，人們開始脫離原有組織的束縛，資源和要素能夠在城鄉之間和地區之間自由流動。首先，中央根據包產到戶的地方實踐推行家庭聯產承包責任制和統分結合的雙層經營體制改革，充分激發了農民追求物質條件改善的積極性，也釋放了鄉村社會的發展活力。與此同時，隨著工業化和城市化的全面推進，越來越多的農民有機會突破地緣的限制而紛紛投入到城市建設的大潮之中，社會全面進入高速流動的狀態，從整體上推進了現代化的進程。中國成功加入WTO，並積極參與國際事務，不斷融入現代世界體系。隨著對外開放的不斷擴大和對外交往的日益頻繁，中國政府先後籤署了《經濟、社會及文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》，以加入並遵守國際公約的方式承諾保障公民各項權利的行使。現代信息技術飛速發展，公眾有機會通過網絡平臺參與公共問題的討論，而且政府也能夠充分利用信息技術提高行政效率和政府透明度，《政府信息公開條例》的頒布和實施為公眾獲取政府信息提供了依據，公民可以通過多種渠道和方式監督政府權力的運作。傳統的運作方式已難以為繼，讓權力在陽光下運行成為現代公共生活的基本常識，公民的知情權和監督權逐漸得到有效保護，國家治理的結構也正在走向更加開放包容，有利於匯聚各方力量達致有效治理。
改革開放是中華民族以更加開放的心胸積極融入世界體系並主動學習和吸納人類文明成果的偉大實踐。中國的經濟和社會發生了全面而深刻的變化，尤其是政治和行政改革的深入開展，推動著國家治理的漸進轉型。公民權利開始得到張揚和保護，政府權力逐步規範化運行，「那種傳統的以行政管制為主體的政府管理方式已經發生了根本性改變，開始向構建以人民滿意的政府為核心內涵的政府管理模式轉變」。國家治理的主體、取向、方式以及結構都呈現出開放變遷的樣態，治理效能隨著權利本位的不斷建構而煥然一新。追尋國家治理的經驗，關鍵在於轉向權利本位的過程中，制度與生活形成了良性互動的關係。一方面在於回歸常識並尊重人性，根據實際生活變化的新需求及時改變起到阻礙作用的制度因素，同時也鼓勵地方大膽創新並注重總結和論證，將那些具有普遍意義的經驗和措施形成公共政策進行大範圍推廣，實現生活的制度化。另一方面在於回歸理性並保持謙遜，所有涉及重大事項的改革措施，先在小範圍試點之後進行全面反思和廣泛徵求意見，修正完善再推廣到全國不同的地區，實現制度的生活化。實踐表明，注重將視野投向實際生活然後及時革新制度，而不是教條的以制度強行改變生活，不斷建構權利本位的國家治理才能提高治理效能。
總結改革開放40年的成就，樹立自信固然重要，但正視現存的問題以繼續前行則更為緊迫。特別要看到，在政府主導的市場改革和社會重組的過程中，由於相應的監督和約束機制尚在形成階段，加上傳統權力邏輯潛在的牽引作用，權力的意志不可避免地嵌入了市場和社會並相互借用，造就了「官場+市場」的獨特增長模式。「在這一過程中，官僚體制的權力、意志、績效互為推動，官僚機制隨之蔓延和滲入到經濟、社會的各個層面角落」，事實證明這為權力尋租行為的滋生和蔓延留下了可乘之機，以權力本位和官本位為內核的官僚主義問題還部分存在，而且這些因素還嚴重地制約著國家治理的現代化進程。由於長期受到傳統的權力邏輯的鉗制，在公共生活轉變和重構的過程中，政府和公眾都容易出現「父愛主義」傾向。一方面政府慣用傳統大包大攬的管制方式，公共行政難以抑制事無巨細的衝動，以應對複雜多變的公共問題。另一方面，公眾也已經習慣於將所有的事務推給政府，甚至形成了依賴的心理，而對自己沒有直接利益關係的公共事務則表現出極其淡漠的態度。隨著社會轉型的不斷深化，越來越多的人投入到新的社會化和組織化進程，但從傳統家庭的重壓之下「鬆綁」以後，卻導致「拋開所有的社會責任與對他人的尊重，使得個人極端自我中心」。甚至可以說，全能式管理可能消耗已經集聚起來的國家治理現代化的資源和動能。國家治理現代轉型之本在於此，其艱亦不外其他。
如果將這些問題歸咎於改革開放，然後藉此否定改革或停止開放，既不可取也註定失敗。暫時的困頓其實是轉型未及完成所致，由此更應該繼續推進改革開放的事業，走好現代國家建構的關鍵一步。當前正處於全面深化改革的關鍵時期，經濟發展進入新常態要求全面調整原有的發展方式，同時尋求關鍵領域突破的改革勢在必行。然而，隨著公民權利主張的不斷增長，政府要承擔的公共服務責任越來越多，與此同時，利益分化導致了社會共識的缺乏，利益固化可能成為深化改革的「中梗阻」，國家治理效能持續增長的壓力巨大。因此，以開放包容的胸懷堅持與時偕行，直面國家治理現代化的制約因素和外部挑戰，接力現代國家建構的任務已成為關鍵抉擇。當下之中國在中國共產黨的領導下已經積累了相當豐富的治理經驗，有利於理性平和地反思傳統和重識西方。針對權力本位的權力邏輯的強大慣性抑制當代國家治理有效性的問題，新時代國家治理現代化的關鍵任務在於繼續推進權利本位的現代治理邏輯建構，確保公共生活和政治制度的協調運轉，將制度優勢有效轉化為治理效能。
五、權利本位：新時代國家治理現代化的邏輯建構
時移世易，未來有期。從現代國家建構的歷程而言，無論是鴉片戰爭以來曲折摸索的教訓還是改革開放成效卓著的經驗，人們逐漸認識到維護公民權利和實現公共利益是現代國家的重要職責。政治制度與公共生活之間不同的關聯方式構成了不同的國家治理邏輯，國家治理現代化也表現出不同的路徑和樣態。歸根結底，國家治理現代化的核心要務在於確立和構築公民權利本位的制度和運作邏輯，這也是自從中國近代開啟現代化轉型以後發展到新時代戰略重心轉移的結果。國家治理轉型決定於社會轉型。「經過近百年的轉型與變遷，尤其是改革開放40年的結構變革，中國已經從鄉土中國轉型為城鄉中國」，人們遠離家庭和鄉土而置身於高速流動的環境之中，打破了血緣和地緣的自然聯繫，傳統農業社會的秩序根基已不復存在，新的行動規則和組織方式正在形成。現代社會就是人的尊嚴和權利得到前所未有的珍視，作為人類開展政治生活和化解社會糾紛的公共機構和權威部門，政府必須保持權力的公共性和有效性。因此，根據時空境遇的新變化和新特徵，首先需要勾勒國家治理權利邏輯建構的基礎性要件，明確國家治理有效性的基點，從而推進國家治理現代化。
其一，以公民權利確立國家治理現代化的根基。每一個獨立的個體的人都是具體而真實的存在，作為政治共同體的成員，每一個人都平等地擁有生命和自由，也需要採取適當的方式更好地維持和發展生命和自由。政治共同體的責任就在於為公民提供平等的發展和實現的機會，以此換取公民的普遍忠誠和擁護，其實質是公民對自主選擇的肯定，由此便構成了公民權利。現代國家認同,是個體在接受、參與並分享國家制度體系過程中所形成的對國家制度體系及其決定的自我身份（公民身份）的認同。政府不是施行統治的工具，而是人們突破自然聯繫組成政治共同體以後實現更大發展的平臺和機構。政治生活在於管理公共事務和處理公共問題，而不是對人直接實施管理和控制，人們從被管理的對象和他者轉變為公民主體。在公民權利得到尊重和保護的前提下，公民也要承擔相應的義務以維繫政治共同體的存續和發展，說到底還是公民個人對政治共同體其他成員的義務，因而具有相對性和條件性。概言之，國家治理現代化必須立基於公民權利，強調政府及時履行維護和實現公民權利的責任，確保權力運作的公共性，進而提振治理的有效性。一方面，通過健全的制度保障公民的知情權、參與權、表達權以及監督權，對權力運作的全過程實施有效控制。國家應當及時回應公共需求，包括公民對秩序安全和自我實現的需求，但公民不是抽象的言說或影像，現代國家治理的目標設定也不能脫離實際甚至犧牲現實的公民權益。另一方面，公民必須積極履行法律確定的義務。公民需要履行納稅義務為國家的正常運轉提供物質基礎，公民違反法定義務就應承擔法律否定性評價的後果，但國家不能超越法律隨意增加公民義務或限制公民權利。權力的有效性和權威性不再依賴於排他的控制力，而是由公民權利實現的過程和程度得到體現。公民權利成為國家權力運作的基本向度和最終目標，現代國家建構的基座定於公民權利，有利於實現政治制度和公共生活的銜接與協調，奠定了現代國家治理的堅固根基，在新時代，堅持以人民為中心的發展思想其深意就在於此。
其二，以憲法之治凝聚國家治理現代化的共識。社會轉型時期，利益分化和結構重組產生了眾多具有不同訴求的群體，甚至同一群體內部不同個體的訴求時常也會大相逕庭，協調不同群體和個體之間的矛盾和衝突以結成廣泛的共識無疑是公共生活的基本面向和國家治理的重要任務。現代的憲法是多元主體在協商和妥協的過程中形成的基本共識，凝結了全體人民的共同意志，本質上是對現代公共生活的民主價值進行確認和宣示。因此，「在現代社會中，憲法既是國家基本法律秩序的基礎，也是公民的基本生活規範，憲法的核心精神就是規範公共權力運行以保障公民基本權利的實現」。正是以捍衛和實現作為主體的人的價值和權利為其根本出發點，從根源上解決了國家權力的合法性問題，也劃定了國家權力的作用邊界，憲法獲得了每一個獨立個體的體認和信賴，從而維繫共同體的存續。換句話說，憲法是現實的獨立個體決定結成政治共同體開展公共生活的根本合約，現代國家治理只有施行憲法之治才能確保多元主體共生共治，國家才會獲得公民的廣泛認同和堅定支持。對社會主義中國而言，現行《憲法》是中國共產黨對人民的鄭重政治承諾，確認了人民民主的原則和全心全意為人民服務的宗旨，明確規定了公民人格尊嚴不受侵犯的條款，「意味著中華人民共和國公民作為擁有理性能力和責任能力的、權利義務的歸屬主體，具有不可替代的最高的、絕對的價值性，此種價值性不容侵犯」。基於人格尊嚴的超然自立狀態和崇高憲法地位，首先從絕對意義上劃定了國家權力運作的禁區和邊界，然後才賦予國家權力及時排除侵害公民人格尊嚴行為的絕對義務，人格尊嚴成為其他的公民基本權利的統領和源泉，因此應將其確立為現代政治制度和公共生活的根本遵循。憲法之治因而才能夠不斷凝聚社會共識而獲得無可比擬的認同度和權威性，進而鑄就國家治理有效性的中軸和依憑。具體而言，需要將人格尊嚴至上的憲法精神始終貫穿於立法、執法和司法的全部過程和國家權力運作的各個環節，同時作為公共生活的核心脈絡和基本準則，為每一個人平等享有，以此維繫政治共同體的和平存續與安定團結。此外，人格尊嚴是人之為人的內在規定，也就是人類的共通本性，還可以作為開放時空中不同文明之間交流和交往的基準。
其三，以合作行動創造國家治理現代化的動力。現代公共生活的根本特徵就是不同的行動者能夠在同一系統中達成合作行動。行動者通過公共行動表達觀點和訴求，相互確認並相互塑造，不斷強化共識從而形成良好的信任網絡，建立更加緊密的互動和合作。網絡信息技術不斷發展，不應再有旁觀者或局外人，只有每個人都是公共生活的行動者，多元主體的合作行動才成為可能。「合作行動將不再會出現任何對人的制度化排除，反而是在合作行動中去建構制度。或者說，制度就是存在於合作行動之中的，一切置身於合作行動中的人，都獲得了制度化在場的資格，因而不會缺席。現代社會的共識旨在消弭引起公共生活破滅的根本性障礙，但並不意味著塑造整齊劃一的公共行動和毫無二致的行動者，相反，正是無數獨具個性的行動者使公共生活變得絢麗多彩。人非草木更非機械，行動的過程並不是履行固定的程式，而是特定情境下的自由判斷和自主選擇，自由行動為社會繁榮提供動力，現代公共生活才生機勃勃。因此，「實踐中的共和民主，既要考慮如何平等地尊重與維護每個人的權利，也要考慮擁有權利的人如何成為國家的主人，以免除國家權力對自身自由的危害」。一方面應認識到社會、市場和政府都有獨特的邏輯，社會偏愛公正，市場仰賴平等，政府尋求控制，在明確劃定邊界的基礎上充分展現各自的正向功能，特別注意抑制政府強制改變社會和市場運行邏輯的衝動。另一方面也應認識到自由的行動者才是根本所在，社會、市場和政府都是行動者自由行動和追求的空間。對現代社會而言，如果衝突不可避免，那麼公平競爭能夠帶來秩序和正義，如果合作是常態，那麼公平競爭也能創造活力和生機。法治同時確立良好的競爭機制和針對競爭後的弱者的健全保障機制，維繫著公共生活的活力與秩序的動態平衡。
其四，以公共美德提供國家治理現代化的支撐。國家治理現代化終究是為了人，現代化的關鍵在於人的現代化，富有想像力和創造力的公民也才能夠為現代化建設積累巨大潛能。「人的現代化是國家現代化必不可少的因素。它並不是現代化過程結束後的副產品，而是現代化制度與經濟賴以長期發展並取得成功的先決條件。」有理由認為，人的現代化或者說能夠適應現代生活的人，應當是既具備獨立意識同時也具有公共精神的主體。中華人民共和國的持續穩定和繁榮昌盛需要鼓勵多樣化的公民主體發揮聰明才智和創造熱情，同時也離不開公民對公共問題和公共事務的熱心關切。歷史的教訓無不表明，無論是社會公眾的冷漠還是公職人員的腐敗都是對政治共同體的巨大消耗和侵蝕，因此，作為政治共同體成員的公民除了履行法定的公民義務之外還應當具備公共美德，共同承諾追求良善的生活方式和公共行動。從整體上說，從權威主義人格到最終形成現代民主人格，是一個漫長的過程，需要幾代人在思想上的進化。現代轉型是漸進的過程，人自身的現代化亦是一個漫長的過程，既需要人勤於學習也要善於領悟。因此，現代的教育對公民人格成長和公共美德養成的重要意義值得重視。
制度重在激勵生活，生活不斷造就制度，二者都離不開具體的時空場景。正是人們坦誠面對時空變動進而積極謀求公共問題解決之道的合作行動，最終促成了現代制度的生發和成熟。就國家治理現代化而言，如果改革開放初期的重點在於匯聚各方面的積極因素，那麼新時代則需要在克服阻力的同時集聚動力，最大限度地尋求關鍵環節的突破。國家治理現代化的權利邏輯最終目標在於權力的運轉始終圍繞著公民權利的保護和實現，而不是權力控制的便利和效率。這意味著政府必須以開放的視野樹立專業分工的理念，政府作為社會系統中的關鍵環節，其重要職責是保障分工和合作的順利開展，這是權利本位國家治理邏輯的核心要義。公民權利成為國家治理現代化的權利邏輯建構的根基和底座，將國家責任和公民義務相勾連。在此根本的前提下實施憲法之治，將尊崇和珍惜人格尊嚴作為不同主體的最深刻的聯結紐帶，從而形成廣泛的社會共識。國家治理的活力和動力源於行動，任何制度設計都必須有助於實際行動。因此，在合作行動的框架下尊重自由的行動者的創造精神能夠為國家的持續繁榮提供最根本的動力，公共美德則要求公民以真誠而有節制的生活實現人生價值，確保國家治理效能的持續遞進。總的來說，只有剝離歷史的重負同時創造性借鑑其他文明的成果，以開放系統的視野和包容批判的態度對待已有的知識，才能切實接續漸進且有序的轉型，及時回應時代變遷和公眾需求，最終將國家治理現代化落定於權利本位，確立並築牢現代國家治理有效性的根基。
結語
治理的有效性寓於政治制度與公共生活協調互動的過程中。現代國家建構的最終完成離不開現代公共生活的發育，同時也需要建構現代的政治制度。對於傳統深厚的後發現代化國家而言，恰當的頂層設計對推進國家治理現代化顯得十分重要。黨的十八大以來，中央不斷強化國家治理現代化的頂層設計;根據社會主要矛盾的新變化，黨的十九屆四中全會再次明確提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。制度的靈魂深植於生活，不同的歷史機製造就了不同的國家治理邏輯。經過長期的積累和演化，西方率先完成了現代國家建構，開創出受市場邏輯支配的現代國家治理，促進了個人權利的張揚和物質財富的增長。在內憂外患的時空境遇下，近代中國開啟了國家治理的現代轉型之路。改革開放以來，中國走出了一條具有中國特色的社會主義改革和發展的道路，國家治理的成就突出，為進一步推進國家治理現代化積累了深厚的物質基礎和實踐經驗。立足於新的時空境遇，新時代國家治理現代化特別需要堅持黨的領導，以人民為中心，進而以開放的視野繼續推進國家治理邏輯的轉換，徹底祛除權力本位的影響從而完成權利本位的建構，不斷地將制度優勢更好地轉化為國家治理效能。