導讀
3月30日，中共中央、國務院印發了《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，分類提出土地、勞動力、資本、技術、數據五個要素領域的改革方向和具體舉措，部署完善要素價格形成機制和市場運行機制。《意見》不僅為深化要素市場化配置改革明確了方向和原則，也對做好各級各類規劃工作具有極其重大和深遠的影響。
為推動規划行業認真學習、深刻領會這份重要的基礎性文件，中國城市規劃學會於近期在線組織召開了系列專家研討會，分「土地要素、勞動力要素、資本要素、技術與數據要素」四個專題進行研討。本期將推出於4月30日召開的「技術與數據要素市場化與規劃改革專題研討會」相關內容。
主持人
石楠：中國城市規劃學會黨委副書記、常務副理事長兼秘書長、教授級高工
專 家
（按發言順序為序）
王 凱：中國城市規劃學會區域規劃與城市經濟學術委員會主任委員，中國城市規劃設計研究院院長
吳志強：中國城市規劃學會副理事長，中國工程院院士，德國工程科學院院士，瑞典皇家工程科學院院士，同濟大學副校長
李曉波：自然資源部信息中心副主任
袁 昕：中國城市規劃學會常務理事，北京清華同衡規劃設計研究院院長
張 勤：中國城市規劃學會常務理事、學術工作委員會副主任委員，杭州市規劃和自然資源局副局長
李滿春：長江學者特聘教授、萬人計劃學者，南京大學地理與海洋科學學院黨委書記
闞長城：百度地圖慧眼技術架構師
羅 暉：中國國際科技交流中心主任，中國科協新技術開發中心主任
在要素市場化改革的過程中，技術創新越來越顯現出其在城市發展中的驅動作用和在區域發展中的帶動作用。石楠指出，隨著網際網路技術的發展，傳統的區位論、地價模型等受到很大挑戰，處於一些信息流、網絡節點的區位反而更具有競爭優勢。各種要素相互之間存在一種聯動機制，這種聯動在現實生活當中每天都在發生著。要素市場化配置會對規劃師和城鄉規劃學產生什麼樣的影響，這值得我們總結和思考。
一、構建更加完善的要素市場化配置體制、機制1、推進要素市場化配置，提升經濟韌性
王凱認為，推進市場化改革的關鍵，是生產要素的市場化。《意見》提出了五大要素的改革方向和下一步的重點任務，這對於形成生產要素從低質、低效向優質、高效的遞進起到積極的推動作用。
袁昕表示，當前我們更要關注拉動內需，升級產業，加強經濟內循環的能力。危機之下，市場需要注入新的活力。要素資源化，資源市場化，再把市場化的資源資本化，這樣才是保證資源要素在內循環的過程中真正地循環起來，促進經濟社會發展。
吳志強認為，改革4.0的著眼點是實現「無形之手」和「有形之手」合力的最大化。改革在一定程度上突破了經濟範疇，體現出經濟改革與治理改革聯動的特點。而要素的市場配置是國家價值的增長與經濟韌性的要求。
要素決定一個國家的經濟稟賦，也決定一個國家的經濟韌勁。吳志強表示，商品和服務與要素市場之間有序流動，市場體系的增值效應才能充分顯示，面對危機時才能保持足夠的抗打擊能力。此次疫情對全球經濟產業產生了巨大的影響，疫情後必須通過要素市場化配置提升經濟韌性。以英國面對經濟危機時的要素市場化配置為例。當時英國全面衰退，Peter Hall提出建立企業特區（Enterprize Zone），讓渡權力給企業的方案。柴契爾支持此舉，在上臺後撤銷了大倫敦議會，規劃政策相應調整：成立中央直屬的開發公司（UDC），通過旗艦項目的建設以及建立企業特區（Enterprize Zone）推動城市發展。前倫敦市長肯·利文斯通的經濟顧問John Ross認為要素市場化配置是應對城市經濟衰退的重要方向。
2、促進科技成果轉化，提升數據資源價值，推進技術、數據要素的市場化配置
王凱表示，《意見》提出，推進政府數據開放共享，提升社會數據的資源價值，這點非常重要。此次突發的新冠肺炎疫情，證明了政府部門之間內部數據沒有完全打通，政府和社會之間的數據沒有充分共享。
技術、數據是信息社會、數字經濟時代最具時代特徵的生產要素。對於一個國家而言，數據是綜合國力的重要體現。李曉波指出，在我們國家進入工業化、城鎮化、信息化同步推進，特別是信息化發展勢頭越來越猛的時代，信息流確實引領了技術流、資金流和人才流。數據化和技術，也是一個地區或者一個城市創新能力最重要的體現。在這十幾年，各地大力發展智慧城市，發展大數據，大力加強網絡基礎設施，建設科學城等，都是為了提升一個地區的創新能力。對於一個企業而言，數據是企業最核心的競爭力。以前企業發展一般更看重資金，現在則更看重企業的核心專利和核心數據資源。
經過這一段時間的改革探索，將經濟運行和城市治理立足於市場機制上，是非常重要的導向。最近中央出臺的構建更加完善的要素市場化配置體制機制，其中技術要素部分，強調深化科技成果使用權、處置權和收益權改革，對此，羅暉認為，這本質就是科技界的聯產承包製，解決了生產關係中的問題，能夠極大釋放科技第一生產力。科技體制改革將近40年的時間裡，最難解決的問題，第一是科技與經濟結合的問題，第二是怎麼調動科技人才積極性的問題。人才積極性之所以調動不起來，就是沒有落實激勵機制，其中包括我們對知識、勞動的價值認可，和對人才的評價。智慧財產權也是有市場價值的，人才本身在市場也有價值。把這兩個要素放在市場上來配置，在市場上定價，才能夠充分激發積極性。
羅暉指出，技術要素的市場化配置，核心是所有權的改革。近年來已經推進了使用權、轉讓權和受益權改革的一些試點，但是沒有觸及所有權。這次文件提出，開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點，改革的試點實際上要把所有權放到智慧財產權產出的單位和個人，這也是在前幾輪改革基礎上的一次完善。如果把所有權的問題解決，就能夠把指揮棒，從過去注重發論文，轉向更加注重科研活動的價值體現，這點非常重要。
二、推動要素流動，促進互融互通，助力規劃深化改革1、加速促進技術、數據要素流動，提升數據科學性，推動數據開放共享
如何有效促進技術與數據要素的流動？袁昕表示，首先要解決數據的標準化、規模化和安全開放的問題，在供給和需求之間架設聯繫和保障。規劃本身並不產生多少數據，更多時候是數據的使用方，依賴於各種政府開放數據、社會化或者商業化的多元數據。在工作中，我們跟各類運營商或數據提供方談合作時，都要花費很多精力對數據的質量、標準、價格等進行討論，很多政府數據也因為無法取得授權而不能進入流通環節。數據要素流動也可以反過來促進數據生產的規模化，降低成本；與此同時，我們更希望提供方可以按照我們的需求提供處理後的數據，既提高安全性也提高效率。
闞長城建議，通過激勵數據開放、推動數據共享，破解數據市場的「割據」，讓數據、服務在企業與企業，企業和政府之間更高效流通，助力規劃改革。
目前，數據服務的單向流動特徵明顯。地圖平臺是信息發布和提供的主體，而公眾與平臺之間的反饋和互動則有待提升。闞長城表示，數據服務不僅僅要在市場的主體之間流動，還應該更好的服務民眾，提升數據服務的公平性，發揮其更大的社會價值。
闞長城認為，我們不僅要關注數據能不能用，更要關注數據質量、標準、安全等問題，以此提升數據的科學性。目前行業數據缺乏統一的標準，存在數據指標和口徑不統一等問題，這就需要規範數據生產和實踐流程，加強指標的頂層設計和計算標準的統一。
闞長城提出，我們可以從這些方向深入思考：
（1）正確評估數據價值，建立良好的數據交易市場化機制；
（2）在國土空間規劃編制中，實現開放共享與保密之間的平衡，促進數據要素的自由流動和有序利用；
（3）將地圖平臺無縫整合進規劃流程，特別是將規劃接受公眾反饋的能力和全面考察經濟社會的技術納入，實現跨界融合；
（4）統合規劃界和數據界，共建大數據聯盟，出臺大數據標準，制定大數據實踐規程，促進其使用規範化、標準化。
2、在規劃領域開展技術和數據要素市場化配置的難點
李滿春表示，如何優化技術和數據要素的配置，還是一個全新的課題。數據要素缺少空間形態和載體，因而國土空間規劃比較難通過調整空間結構和規模，改變功能等方式來進行直接幹預。此外，技術和數據要素也沒有穩定的空間依附關係，流通方式極為靈活，規劃難以通過空間用途管制對它進行有效的調整。因此技術和數據要素的市場化配置在規劃領域，管理手段存在信息反饋滯後等問題。一是規劃的空間工具無法有效、直接對技術和數據要素的流動施加幹預；二是規劃的彈性和管理難以及時改變，進而適應技術和數據高速流動的需求；三是規劃技術的進步和規劃數據的更新，普遍落後於當今社會的科技發展速度與數據更新頻率，兩者難以同步銜接。
三、充分發揮規劃作用，推進技術與數據要素市場化配置1、城市規劃在市場化要素配置中的作用
《意見》強調要促進要素有序流動，提高配置的效率，進一步激發全社會的創造力和市場活力，推動經濟發展的質量變革、效率變革和動力變革。張勤提到，之所以說城市規劃是公共政策，很重要的一個方面就是規劃在資源（要素）配置方面的作用。在要素配置中，既要講究效率，又要講究公平，規劃工作的責任重大。一方面要發揮好規劃對要素配置的引導作用，改變過去規劃裡面很多陳舊的、不利於要素市場化配置的東西，積極促進要素的市場化配置；另一方面要在更高的水平上保證要素配置的公平性，促進社會的和諧發展，讓人民滿意。
李滿春表示，我們要深刻認識技術和數據要素對於發展的作用。在資源環境緊約束之下，數字經濟的飛躍發展已經引領了全球經濟形態的變革，它由工業經濟向信息經濟、知識經濟、智慧經濟等形態轉化。由此引發了經濟社會安全發展的思考，也延伸出空間資源配置和再生的新模式。國土空間規劃是市場要素配置的一個重要抓手，它的主要的作用體現在，我們如何能夠克服市場配置的盲目性，引導市場要素有效流通，進而推動資源配置效益的最大化，效率的最優化等。
一方面，要素資源的空間優化配置本身就是規劃的靈魂，也是規劃最大的價值體現。另一方面，傳統的目標導向的規劃已經轉型為當前的底線管控、生態優化和安全導向的新型空間規劃。所以李滿春提出，新型的國土空間規劃對於市場要素配置的作用方式，可以概括為空間引導、流通調節、區域統籌這三個方面：
（1）引導土地、勞動力等要素的合理聚集，以集約化的空間推動高質量的發展；
（2）調節土地、資本、勞動力要素的流通方向與流轉規模，避免市場盲目性引起的要素資源的浪費，從而為破解經濟發展中的結構性矛盾、協調安全與發展之間的關係等奠定基礎；
（3）統籌國內外、發達地區與欠發達地區、城鄉等的跨區域資本、技術、數據要素的流通關係，從而為國際優質市場要素的安全引入和國內優質市場要素的公平共享提供空間支撐。
2、面對技術、數據要素市場化配置的規劃應對
張勤表示，規劃工作有三個很重要的著力點。一是在宏觀上，要加強對要素集聚和擴散規律的研究。二是在微觀上，要研究什麼樣的組合能實現更高效的匹配。三是在過程上，要研究如何形成維護效率配置公平與效率的機制。
吳志強指出，規劃必須成為要素空間成功配置的關鍵，自上而下的政府意志與自下而上的市場動力之間的匹配設計。物質與人體的全球化被壓抑，數字與思想的全球化將崛起。回歸城市的生命力視角，是認識數據要素市場化配置對城市及其治理的關鍵。核心是如何通過數據要素的配置增強城市生命力，即提升城市發展的可持續動力和面對危機的抗打擊能力。與過去任何一種生產要素不同的是，數據既是生產要素，同時本身也映射了社會關係，對於城市而言應該回歸治理本身，不僅僅是數據的治理，背後隱含的是社會關係的治理，更是未來智慧社會治理的核心。規劃就是要把城市發展的「人力、資本、土地、知識、技術、管理制度、數據」七大要素在空間上進行成功配置。
袁昕表示，國土空間規劃，面上規劃的是國土空間，裡子上是要從社會空間、經濟空間、生態空間、人文空間等方面進行資源與空間的匹配和布局。在要素轉化流動和空間生產的過程中，我們需要思考，在將相對固定的空間資源的分配與流動性日漸增強的人口、資本、信息等要素資源的聚散之間形成合理配置的過程中，規劃如何發揮關鍵作用。這個作用發揮好了，就是規劃的價值體現，這對規劃人是一個很好的機會。在信息化時代數據要素市場化配置之時，規劃的價值和技術優勢應該得到重視和充分的發揮。
第一，從規劃的角度來講，規劃人應該有自己的價值觀，那就是要以什麼樣的空間資源來匹配要素流動的未來趨勢。變化是永恆的，我們的優勢就在於規劃一直關注變化，善於分析變化中的問題。對城市的認識和理解，以及對空間動態變化的持續跟蹤，本身就是規劃的技術長項。我們既樂於看到變化，從行業、專業、產業上來講，我們也希望變化。
第二，從市場的角度來講，經濟活動的核心是交易。而市場交易的過程一定會帶來要素流動，從而反過來對承載這些要素的空間提出新的需求。我們應該充分發揮規劃對未來發展的科學預判的能力和優勢，通過空間資源的布局主動引導要素合理流動，而不是僅僅在基礎設施建設等的被動跟從。
第三，國家治理的目標必然要通過逐級分解來落實，但目標逐級分解的過程也是一個碎片化的過程，碎片化使得局部對宏觀整體目標失去了更清晰的認識和理解，當局部遭遇問題時無法在更大的範圍形成有效應對，反映出對宏觀整體的變化無法適應，解決這個問題最有效的方法是信息化。國土空間規劃強調「一張圖」，強調信息化，但「一張圖」不僅僅可用來監督實施國土空間規劃，而還應該更進一步成為智慧城市的空間底圖，支撐精細化治理、促進社會經濟的整體發展和高效運行。我們不僅要研究各要素之間的關聯關係，更應該抓住各要素資與空間供給之間的關係作為切入點。我們要通過數據和對城市發展規律的深入研究，並通過智慧城市的系統建設來實現部門與部門、下級與上級、局部和全局的協同，最終實現國家治理的現代化。
袁昕認為，規划行業應該充分發揮我們自身的優勢，建構核心能力。我們應該加強數據分析能力，在信息化的基礎上，發揮對城市理解的優勢。不能簡單地理解為空間數位化就叫數據資產，在信息化的浪潮中，這些數據的價值並不高，數據資產真正的價值在於那些精確反映城市運行的不同階段、不同區域、不同特色的評估、分析、預警模型，這才是將來真正能夠進入市場進行交易的數據產品。大數據不僅是一種分析手段，更是一種思維方式，是一種通過多元數據的校驗並模型化的分析能力。
李曉波表示，要立足於數據生產、流通、管理、加工、增值服務，圍繞全鏈條來設計我們規劃的服務。
（1）在數據的生產階段，空間規劃重點關注數據的接收臺站、數據的生產企業、單位的建設。例如空間數據有地面的接受站，測繪有很多基準站，這些應該納入數據生產要考慮的問題，這個可能以前是不太重視的。
（2）數據傳輸方面，關注新的數據傳輸設施的建設，如管線、基站等。
（3）要考慮大數據中心、雲中心的建設。城市總體規劃、詳規可能將它作為一個高新技術產業園去對待，但是實際上，可以把它作為一個體系去思考。將一個城市的數據生產、數據匯錄、融合管理，納入網絡化的體系中來思考需要哪些節點和設施。
（4）今後從事於信息數據內容產業的有關機構、企業的建設。包括各級數據中心、信息中心，以及企業裡面的信息中心，應該將它們納入到空間規劃裡來考慮。
李滿春指出，空間規劃應該在以下幾個方面重點予以考慮：
（1）國土空間規劃在功能分區的基礎上，增加創新空間的分區，也就是通過賦予技術和數據要素以實體的空間形態，通過實質性的空間落地來引導技術和數據要素的空間流向。
（2）加速推進規劃編制、評估、監管等全過程的智能化，來應對當今社會高速度、快節奏的數字經濟、智慧經濟形態的變革。
（3）空間規劃要更加強調人居環境優化與生態環境保護，來推動先進生產力和生態環境保護、保育相結合，真正踐行「綠水青山就是金山銀山」，實現可持續健康發展。
（4）進一步加強規劃的數字管理，提升規劃的適應性和支撐能力。進一步強化規劃對於社會治理的促進作用，和對於空間治理體系和治理能力現代化的推動作用。
3、技術創新和數據應用對城市規劃的影響
對行業發展和學科發展，王凱提出建議：從發展的趨勢來看，技術創新和數據應用對城鄉建設規劃管理會有很大影響。一是，城市管理需要技術與數據提供重要的手段和支撐。5G、大數據、雲計算等最新的技術，在城市生活當中的應用比以往任何時候都要重要，新冠疫情中的數據統計、分析已經反映了這一點。同時，城市的發展越來越複雜，各方面要素的累積帶來的幾何級數的變化越來越多，城市比以往任何時候都更加需要新技術。二是，可以比較立體地對城市存在的問題進行分析和評判。過去我們談空間組織結構，更多的是從效率和宜居的角度來講，以後還要增加健康和安全這兩個維度的考慮。
四、數據要素市場配置如何推動規劃改革1、推進數據市場化配置面臨的挑戰和難題
李曉波認為，有以下三點挑戰和難題。
（1）規模化和標準化的數據生產能力不足。
大家都在產生數據，但在大數據中「掘金」很費勁。我們缺乏規模化、標準化的數據，以及對一些重要要素的系統性的數據生產能力。包括遙感數據、地面調查各種自然資源的狀況，以及各個城市人的狀況、人的流動、各類設施的數據等，都很零散。
（2）數據共享、整合程度遠遠不夠。
一是，原來的數據大多在政府，而現在的數據大多在企業，例如騰訊、電信運營商等。當涉及到企業的時候，數據產權不明晰，也缺乏相應的法律政策保障。二是，缺乏數據開放共享的剛性辦法。三是，數據的交易機制尚未形成。
（3）專門化的增值服務產業才剛剛起步。
土地要素最後形成土地市場，但很難有專門從事數據內容加工處理的產業。例如遙感數據，現在西方很多都是商業衛星，而我們才剛剛起步，還有很多工作要做。
羅暉提到，數據作為要素進入市場配置會帶來很多的新的發展空間，也有亟待解決的新問題，比如說數據確權、數據徵稅等。有一些領域存在把個人數據和個人隱私在市場上進行交易，因此也帶來很多倫理問題，值得關注。另外，數據跨境流動可能還會帶來關稅問題。現在OECD（經濟合作與發展組織）正在組織130多個國家進行數據徵稅的磋商，這對一些大的平臺企業、新媒體企業也會帶來一些影響。對此，羅暉指出，現在非常有必要起步，抓緊研究有關數據領域的相關規則。
2、數據要素在城市規劃中的應用實例
吳志強指出，數據在城市規劃裡面起到六大作用：認識規律、問題診斷、未來推演、方案研製、事實評價、方案優化。他挑選出長三角41個城市所有的100多個創新要素，經過篩選留下9個決定性要素，稱之為K9。用K9來評價41個城市，就能看到每個城市顯現出來的短板。反過來把41個城市的每個短板，用人工智慧自動匹配，尋找其他城市的長板來取長補短。數字跨越城市成為城鎮群要素配置的重要手段，吳志強稱其為和板理論，即長短板在群落之間的彌補。
王凱表示，通過數據統計和分析，我們看到應對新冠疫情的過程中反映出來許多問題。
一是公共醫療建設短板。公共衛生資源結構性問題突出，難以應對大規模的疫情爆發。通過數據可以看到，武漢的千人醫療床位數、萬人三甲醫院數等從數量上來看並不低，但是傳染病醫院嚴重不足。另外，醫療設施布局不合理，過度集中於中心城區。武漢66家定點醫院的發熱門診，從空間上來看主要集中在中心城區，在15分鐘之內能步行到達最近定點醫院的小區僅佔12.5%。
二是城市應急防控短板。社區基層治理能力弱，服務能力不足。疫情爆發以後，我們針對社區做了7000份問卷調查後發現，人們認為社區封閉後最短缺的是便利店，就是滿足基本生活的買菜，買蛋、奶、肉。此外，老城區、老舊小區一方面存在衛生風險隱患，另一方面封閉管理期間條件不足。據統計北京有物業管理的小區覆蓋率不到50%，而西安僅30%。
王凱指出，從本次新冠疫情的突發來看，當前城市建設的短板在健康、安全和基層民生的保障不足上，反映了過去多年來規劃建設工作忽視城市社會的基本需求。未來的城市規劃建設管理要重點關注健康和韌性兩大主題，回歸城市規劃的根本目標，以人民為中心，建設安全、健康、宜居、可持續的城市環境。
3、數據要素對規劃工作的影響
張勤認為，數字經濟正在改變我們的生活，還需要不斷認識不斷適應。當前，可結合《意見》對加強數字要素標準化建設的要求，積極推動將空間數據的標準化建設，納入國家數據標準化建設。建議國家改革統計制度，建立以空間數據為索引的經濟、社會信息統計構架，為科學決策、智慧管理，提高治理能力和治理水平提高保障。規劃工作可以滲透到管理的過程中去。基於數據要素標準化，今後的規劃成果不是一個方案，而是可供動態選址的多場景的方案集（菜單）。規劃師可以在規劃中提供一個演繹的邏輯關係，用戶可以根據相關「數據」的變化實時調整方案。今後，規劃成果都要數位化，將若干個規劃裡面的相應圖層抽取出來，隨時都能按照服務對象的要求，整合成一個空間一致、要素匹配的「新規劃」，真正實現「多規合一」。
五、技術要素市場配置如何推動規劃改革張勤表示，技術要素主要是指科技成果，是城市實現創新發展的源泉。直觀上，技術要素似乎與我們通常討論的空間問題關係不大。但是，技術要素的形成需要空間支撐，技術要素的成果轉化更需要空間保障。規劃工作不僅要為技術要素要實現價值創造條件、提高保障，而且要發揮好引導作用，促進技術要素與生產體系結合、與生活結合、與城市建設和管理結合。我們要認識技術要素轉化機制，分析技術要素集聚、擴散的規律，特別是技術要素孕育和轉化過程對空間的需求，並在規劃工作中做出積極主動的回應，譬如當前各地紛紛開展的城市創新空間、創新中心的規劃。針對目前城市經濟轉型升級過程中，企業自身發展中蘊藏的科技創新動力，張勤局長以杭州的一些項目為例，特別呼籲規劃同行注重以龍頭企業為依託的創新空間集群現象，在布局龍頭企業這顆「彗星」的同時，為與龍頭企業共生的「慧尾」提供充足的生長空間。這些「慧尾」企業，大量的是支撐「彗星」發展的技術機構，對發揮技術要素對城市發展的促進作用意義重大。
張勤指出，各地的新冠疫情防控提醒我們重視一個反應城市發展本質的現象。城市是一個有機的生命體，這個生命體是由類似社區這樣的細胞或組織構成的。每一個細胞就是一個「地域生存綜合體」，能維持獨立生存。我們要總結經驗，重視城市「細胞」的生長和組織。隨著技術要素市場化的推進，城市中會出現很多新的我們過去不熟悉的生產單元，我們要去認識它，並為它提供好服務。要對用地屬性變化的管理，要考慮產業的周期，才好進行管理的政策引導。要研究制定有利於空間流轉的政策。